裁判字號：最高行政法院89年判字第1006號判決
裁判日期：民國89年04月06日
裁判案由：退休補償金
行政法院判決八十九年度判字第一○○六號
原告甲○○
送達代收人 鄭秀珠 律師訴訟代理人 王化榛 被告乙○○右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年十二月十七日（八七）考台訴決字第二五一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任彰化縣警察局組長，於民國七十九年九月一日屆齡退休。嗣於八十六年五月二十二日向彰化縣警察局申請補發公務人員退休金其他現金給與差額，經該局八十六年五月二十六日八六彰警人字第七三八六三號否准後，提起訴願、再訴願，經臺灣省政府八十七年一月九日八七府訴一字第一四○七七七號再訴願決定：「原決定、原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」彰化縣警察局乃將原告之申請案移送被告處理，案經被告於八十七年一月二十二日以八七台特三字第一五八三四七三號書函答復該局，略以原告請求確實無法同意照辦。該局乃於同年二月四日以彰警人字第六二八三七號函將被告復函轉知原告。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰查原告為依公務人員退休法規定核准之退休警察人員，於七十九年九月一日退休，應適用六十八年一月二十四日公布之公務人員退休法。該法第六條規定：「退休金給與之方式，均按月俸額為計算基礎。」同法第八條規定：「本法所稱月俸額包括實領本俸及其他現金給與。前項其他現金給與之退休金應發數額，由考試院會同行政院定之。」惟公務人員退休法自六十八年修正迄今，考試、行政兩院迄未按照規定，訂定發給數額，自係放棄職守，無意訂定數額，故應全額發給，並加發利息等補償金。該法第八條第二項規定可否解釋為法律授權行政機關得為排除各種加給、俸給基數範圍外之依據，殊值商榷﹖果爾，何不於公務人員退休法第八條項下明定為月俸額僅指實領本俸，不包括「其他現金給與」？立法機關既肯定月俸額包括其他現金給與於先，焉能解釋其授權行政機關可排除其他現金給與於後，而自陷矛盾。依中央法規標準法第十八條但書規定及司法院釋字第四四七號解釋意旨，被告及訴願、再訴願等機關受理本件申請退休金其他現金給與事件，應依六十八年一月二十四日所公布公務人員退休法第八條之規定處理本件申請案，方為適法。次查，警察人員管理條例第二十二條規定：「警察人員俸給分本俸、年功俸及加給均以月計。」同條例第二十七條規定：「警察人員之加給分勤務加給、技術加給、地域加給．．．」足證其待遇加給，均經按照所任工作之特殊性質，特別立法規定。無奈考試院於八十四年十月十七日以（八四）考台組二字第○八一八八號令發布：「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，暨乙○○八四台中特二字第一二○三二八四號函令規定以依各退休人員退休時之俸薪等級以八十五年公教人員相同俸薪等級之本俸或年功俸之百分之十五為補償金基數，與公務人員退休法及警察人員管理條例之規定有所違背，自屬違法之行政命令，應屬無效，國家依法應全數發給。再查，公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法所定「發給標準」為無法源依據之行政命令，明顯牴觸上開法律並違反中央標準法第十一條、第五條第一項第二款及憲法第二十三條規定。又公務人員待遇有公務人員俸給法規範，該法第三條明定：「公務人員之俸給，分本俸、年功俸及加給。」同法第二條第一項第五款規定：「加給，係指本俸、年功俸以外，因所任職種類、性質與服務地區之不同而另加之給與。」此與公務人員退休法第八條第一項後段所稱之「其他現金給與」脈絡相貫，「其他現金給與」即是本俸以外之各種加給，亦係法定待遇。惟現今考銓人事主管機關，強謂「其他現金給與」不等同於公務人員俸給法中所指之各項加給－專業補助費、地域津貼、技術津貼與警察特有之勤務津貼等，但考銓人事主管機關未能指出「其他現金給與」所指為何﹖內涵為何﹖考試院、行政院會銜訂頒之「其他現金給與」補償金發給辦法，又何所據﹖豈非自相矛盾。司法院釋字第四四七號解釋指出：政務官退職酬勞金給與，參酌八十四年七月一日修正前之舊制公務人員退休法第八條第一項規定，所稱月俸額，除本俸或月俸外，包括其他現金給與在內。準此，政務官退職酬勞金，既援用一般公務人員退休法，補發「其他現金給與」，一般公務人員請求補發「其他現金給與」部分，乃當然之理否則，有違平等原則。末查，考試院與行政院於八十四年十月十七日會同訂頒之「公教人員退休金其他現金給與補償金」發給辦法，未能界定補償金與「其他現金給與」之不同項目、範圍。且補償金係以本俸為基礎，而本俸與「其他現金給與」乃截然不同之兩個法定項目（公務人員退休法第六條及第八條有明文規定），焉可混為一談。另關於「發給數額」，立法院授權由考試、行政兩院會商定之。揆其立法意旨，兩院頂多定其數額多少而已，但絕未授權可以任意變更其項目及範圍，其理至明。而警察人員管理條例係警察人員之特別法，警察人員之退休固適用公務人員退休法，但本於特別法優於普通法之原則，有關警察人員之退休俸額、加給，上開條例第二十二條、二十七條有明文規定，自應按照該條例補發各項加給，始為合法，如排除加給，則為違法。爰請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。同法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」是公務人員退休金之計算，於考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發數額前，係以公務人員俸給法所規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於其他現金給與之退休金應發數額，考試院自六十八年三月起即多次與行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量以及認為退休人員所得與現職人員待遇已能維持相當平衡等由，始終未能訂定。依司法院釋字第四二六號解釋意旨，公務人員退休金其他現金給與應發數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。立法院於八十一年十二月二十九日通過刪除公務人員退休法有關該項其他現金給與之規定，同時作成附帶決議，要求政府對於早期退休公務人員給與合理補償。為顧及政府財政負擔，本部遂依據前開立法院之附帶決議，多次與財主機關、退休人員代表研商合理之補償方案，並經行政院人事行政局與相關單位協商後獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。上述意見嗣經行政院函送考試院，交由本部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據。另查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發數額，係授權考試院會同行政院訂定，該項給與並非等同於扣除本俸（年功俸）後各項法定加給總額。且上開規定已於八十二年一月二十日公布刪除，並自八十四年七月一日施行，自此有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據；是以依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本俸（年功俸）以外之各項加給。末查，警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定。」故同依公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法草案，刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」。考試院與行政院依據立法院所為之附帶決議訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，於法洵屬適當，並無違誤，請駁回原告之訴等語。
理由按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等一切本俸以外之項目，否則，何須授權主管機關訂定其應發給數額。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。此後，考試院復多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。七十八年二月及十一月，被告兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主管機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告原任彰化縣警察局組長，於七十九年九月一日屆齡退休。嗣於八十六年五月二十二日請求補發公務人員退休金其他現金給與差額，經被告否准所請，揆諸首揭說明，核無不合。原告訴稱：警察人員工作特殊，故有警察人員管理條例之訂定，在職期間領有各種加給，退休時，被告僅核定發給本俸加年功俸，按任職年資，計算發給退休金，其他現金給與，概不計列，排除警察人員管理條例特別法之適用，難謂無違誤，請補發其差額。至「公教人員退休金其他現金給與補償金」發給辦法，係以本俸為基礎，與其他現金給與為不同之項目，不可混為一談。該辦法牴觸中央法規標準法第十一條及憲法第二十三條法律保留原則，應屬無效。依司法院釋字第四四七號解釋，原告要求補發之其他現金給與差額部分應照數補發云云。惟按警察人員管理條例第三十五條第一項規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定。」原告七十九年九月一日退休，自應適用退休時之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定。警察人員管理條例第二十二條、第二十七條係規定月俸給範圍，列於第四章俸給。而第六章第三十五條另設有關退休規定，是第二十二條、第二十七條並非公務人員退休法第八條之特別規定。該公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，而係授權考試院及行政院訂定。然自該法公布施行迄八十四年十月十七日考試院、行政院會同訂頒「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」發布施行前，該兩院並未依「公務人員退休法」之規定訂定「其他現金給與」之退休金應發給數額，致無從據以執行、發給，故該期間之退休人員均以當事人之「實領本俸」及「本人實物代金」為退休金基數內涵計算並核發退休金。迨考試院、行政院於八十四年十月十七日會同訂頒「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」後，被告乃據以執行，依該辦法核發其他現金給與補償金予原告，原告均已領迄，為渠等所不爭，所稱其他現金給與係包含警察人員管理條例第二十二條、第二十七條所定各項加給，尚非可採。立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休人員權益所定，與憲法第二十三條、中央法規標準法第十一條、第十八條、公務人員退休法及警察人員管理條例第二十二條、第二十七條等規定不生牴觸，且係針對其他現金給與補償金所訂，原告主張該補償金不可與其他現金給與混為一談，尚無足取。至該補償金之計算方式係為衡酌退休公務人員普遍之公平及國家財力等因素而為訂定，於該項給付係屬其他現金給與補償金之本質不生影響。司法院釋字第四四七號解釋在釋示政務官退職酬勞之計算，本件尚不得比附援用。綜上原告所訴各節均無可採，原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，難認有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年四月六日
行政法院第一庭
審判長評事 藍獻林
評事 徐樹海 評事 黃璽君 評事 廖宏明 評事 鄭忠仁 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十九年四月六日