臺北高等行政法院97年度訴字第1815號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第1815號判決

裁判日期：民國98年05月14日

裁判案由：空氣污染防制法

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1815號原告中華紙漿股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 謝維仁 律師被告花蓮縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丁○○
戊○○輔助參加人行政院環境保護署代表人丙○○（署長）訴訟代理人己○○上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年6月9日環署訴字第0970014354號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號設廠從事紙漿生產作業，前於95年2月9日申請於上開地址從事環保課苛化廢渣貯存場工程，於95年9月15日開工，並於95年12月13日完工（承造人為訴外人東逸有限公司），本應於前揭工程完工後將工地內之剩餘土石清理完畢，詎仍於廠內堆置砂石體積超過3千立方公尺以上（以下簡稱系爭土石），屬參加人93年12月22日公告修正第5批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，經被告所屬環境保護局（以下簡稱花縣環保局）前於96年4月30日派員至原告廠區進行稽查結果，發現原告尚未取得固定污染源操作許可證即逕行操作，乃據以認定原告有違反空氣污染防制法第24條第1、2項規定之情形，於96年5月25日以府環空字第09606204300號函（以下簡稱被告96年5月25日函）課處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並依同法第57條規定限原告於96年6月25日前取得操作取可。原告不服，提起訴願，遭行政院環保署（以下簡稱環保署）於96年11月28日以環署訴字第0960051362號訴願決定駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，亦經本院於97年7月31日以97年度訴字第85號判決駁回原告之訴。原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院於97年11月27日以97年度裁字第5060號裁定駁回原告之上訴而告確定在案。於上開事件行政爭訟期間，被告以原告未於所定期限內改善（即限於96年6月25日前取得操作取可），復於96年10月8日以府環空字第09606209010號函（以下簡稱被告96年10月8日函）為第2次處分，並再次限原告於96年11月5日前取得操作許可。原告不服，提起訴願，遭環保署於97年4月29日以環署訴字第0970013205號訴願決定駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，亦經本院於97年12月25日以97年度簡字第541號判決駁回原告之訴而告確定在案。又於被告96年10月8日函（即第2次處分）後，被告於96年12月7日11時10分許，再度派員前往現場勘查結果，認原告仍未依限（即限於96年11月5日前）取得固定污染源操作許可證，所為核屬違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定（按：原裁處書漏未記載項次）之情形，乃依同法第57條規定，於97年1月8日以府環空字第09706200440號函（以下簡稱原處分）為第3次處分，課處原告30萬元罰鍰，並再限期命原告於97年2月15日前取得操作許可證或將砂石處理完畢。原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分關於「限期於97年2月15日前將砂石處理完畢」部分，原告其餘訴願之申請部分則予以駁回。原告就遭訴願決定駁回之罰鍰30萬元部分仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟，並經本院於97年12月31日依職權裁定命輔助參加人參加本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分關於罰鍰部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢輔助參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件被告以原告未依規定取得操作取可證即逕堆
置系爭土石，前經被告2次處分限期命其取得操作許可證或將砂石處理完畢在案，惟於各該期限屆滿（被告96年5月25日函限於96年6月25日前取得操作取可、被告96年10月8日函限於96年11月5日前）後，原告仍未補正或改善，並繼續為違法之操作，遂課處原告罰鍰，是否於法有據？㈠原告主張之理由：
⒈經查原告為妥善處置一般事業廢棄物，於95年3月17日以
中工案花字第061號檢具污泥貯存場增設計畫函報花縣環保局，並經其於95年3月28日以花環廢字第09503002750號函覆略以「請逕依『事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準』規定及相關施工計畫辦理」。原告並依建築法規定於96年10月26日取得被告所核發府城建雜字第96JA018號雜項執照，且於領照後6個月內即97年4月23日即開工，並遵照上開建造（雜項）執照注意事項附表第6項「營建剩餘土石方．．．運至合法收容場所．．．。」之規定。是原告之污泥貯存場增設計畫，係屬「營建工程」，且亦已依法律規定將該「營建剩餘土石方」清運至合法之收容場所，合先敘明。
⒉次查原告之污泥貯存場增設計畫，既係屬營建工程，故原
告已依空氣污染防制法第16條規定，繳交「營建工程」空氣污染防制費，並取得花縣環保局於96年2月2日開具之「花蓮縣營建工程空氣污染防制費繳納結清證明」，其記載略以營建業主為中華紙漿股份有限公司即原告；營建工地為花蓮縣吉安鄉光華村光華100號即原告所屬廠區。又按參加人93年12月22日環署空字第0930094658號公告之附件「第一批至第七批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源公告條件表」，第五批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源公告條件說明二，堆置場屬於室內儲放場所或位於營建工地內者不在此限之規定，可知原告之污泥貯存場改計畫既已依法繳交營建工程空氣污染防制費，並經被告依法認定為營建工程，揆諸前揭公告條件說明，原告自不需申請設置、變更及操作許可證，是被告所為處分顯然違反法令，自應予以撤銷。
⒊又查本件系爭堆置土石，係因原告進行環保課苛化廢渣貯
存場工程，興建污泥貯存場，開挖工地而產生，體積約7萬立方公尺。依該工程空氣污染防制費結算暨工程規模異動申報表顯示，施工日期係自95年9月15日至95年12月13日止，而原告於工程完工後即無再堆置新的土石。至工程完工前已經堆置於營建工地的土石，依前揭環保署公告之規定，原不須取得設置、操作許可證，是被告認原告應於系爭土石堆置前取得操作許可，顯屬於法無據，自應予以撤銷。
⒋本件被告雖以於工程完工後，工地之土石即應清理完成，
原告不得藉詞系爭土地係堆置於營建工地而免責云云。惟查，土石之清理須先取得系爭污泥貯存場之雜項執照以進行合法清運，並與土石資源回收廠進行協商及簽約。然本件系爭土石多達74,160立方公尺，原告係委由訴外人友泰營造有限公司（以下簡稱友泰公司）清運系爭土石，並由訴外人友正預拌混凝廠有限公司（以下簡稱友正公司）及訴外人威神企業有限公司（以下簡稱威神公司）收容系爭土石，預定工期為97年4月3日至同年12月31日，工期長達
9個月，益徵系爭土石因數量龐大，非短時間內可以清運完畢，有友正及威神兩家公司出具之營建剩餘土石方收容同意證明書可稽。且查事實上原告於完工前因無法確定土石體積，因開挖前之土石密度較高，開挖後呈鬆散之狀態，密度較低，體積必然大為膨脹，且於開挖前並無從確定系爭土石之品質，即無法決定廠商收容系爭土石之價格，自亦無法先與廠商簽約。經查，本件原告係於96年10月26日取得雜項執照，已如前述，被告卻於短短6週內之同年12月7日至原告廠區進行稽查並對原告課處罰鍰，是被告所為原處分，自難認有理由。再按被告所核發「花蓮營建工程空氣污染防治費完工證明書」記載「茲檢附此完工證明，日後如經本縣環保局稽巡查發現有污染環境事實情事，須依空污法補繳營建工程空氣污染防治費。」，準此，如有完工後工地仍堆置土石造成污染，充其量係由原告補繳營建工程空氣污染防治費，絕非由被告依違反空氣污染防制法第24條第1、2項對原告課處罰鍰，是原處分於法顯有未洽，自應予以撤銷。
⒌末查被告之原處分違反「一事不二罰」之原則，自應予以撤銷：
①按最高行政法院90年度判字第1559號判決略以「廢棄物
清理法並未規定縣市政府對於同一違規事實得『連續告發』，尤未規定主管機關得對同一違規事實依『連續告發』而『連續處罰』，本件被告對原告公司所產生汞固化體有害事業廢棄物，未經中央主管機關許可逕自輸出柬埔寨之同一違規事實，處原告罰鍰各15萬元之6次秩序罰處分，並無法律依據，與現代法治國家一事不二罰原則，亦有不符。」。次按大法官會議解釋釋字604號略以「道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定。依中華民國86年1月22日增訂公布第85條之1規定，係對於汽車駕駛人違反同條例第56條第1項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。鑑於交通違規之動態與特性，則立法者欲藉連續舉發以警惕及遏阻違規行為人任由違規事實繼續存在者，得授權主管機關考量道路交通安全等相關因素，將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範。」。依上開解釋意旨，被告得「連續舉發」進而「連續處罰」者，限於立法者有明文規定，且連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間須有明確之規範，否即違反憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。
②又按法務部行政罰法研究小組召集人 吳前 大法官庚於所
著行政法之理論與實用表示「執行罰之特徵是得連續處以怠金，直到義務人願履行其義務為止，而行政罰則是一行為一處罰。」、「行政罰欲連續處罰，必須法律有明文規定，若各種法規罰則有此類連續處罰條文，仍應視為行政罰而非執行罰。」。是法條未規定「屆期未補正或改善者得連續處罰」者，行政主管機關即不得以當事人屆期未補正或改善為由而連續處罰，此在最高行政院實務見解及學說上皆無相反見解。經查除空氣污染防治法、水污染防治法、廢棄物清理法有部分條文未規定「屆期未補正或改善者得連續處罰」外，尚有建築法之規定可供參照，如建築法第25條規定建物非經發給執照不得擅自建照或使用、第86條規定「擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續。擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續。」等。建築法第25條既無屆期未補辦手續得連續處罰之規定，則對於違章建築行政主管機關即無法以其未補辦建造執照為由連續處罰，此為眾所周知之事實。相對而言，建築法第95-3條「未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。」之規定，即允許行政主管機關對屆期未補辦手續者，得連續加以處罰。③經查，被告前於96年4月30日至原告廠區進行稽查，認
原告未取得操作許可證即堆置土石達3000立方公尺以上，涉違反空氣污染防制法第24條第1、2項規定，以96年5月25日函處原告罰鍰30萬元，並依同法第57條限原告於96年6月25日前取得操作取可。嗣同年10月8日被告又以原告未於期限內改善，對原告為第2次處分，並再次限原告於同年11月5日前取得操件許可。至97年1月8日被告再以原告仍未於期限內改善，對原告為第3次即本件系爭處分。惟本件被告先後於96年5月25日、同年9月19日及同年12月7日至原告廠區稽查所查獲之堆置土石，與96年4月30日遭查獲之堆置土石乃係同一批土石，是本件原告堆置系爭土石係同一行為之繼續，故被告對原告所為3次處分，係針對原告同一堆置土石之行為進行第3次處罰，然查空氣污染防制法第57條係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，性質屬於秩序罰，並未規定可連續處罰，且亦未規定「屆期未補正者得連續處罰」，是被告對原告系爭堆置土石之行為，自有「一行為不二罰」原則之適用，尚不得以原告屆期未補正為由而連續處罰，原處分自應予以撤銷，訴願決定逕予維持，洵有違誤，自均應予以撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈依原告向被告環保局申報「事業廢棄物貯存場工程」營建
工程空污費完工證明所載，該工程係於95年12月13日完工，則該工地之剩餘土石亦即應清理完成。經查，原告於該工程完工後至96年10月仍持續堆置砂石超過3000立方公尺以上，則其自應於堆置前先取得操作許可。本件原告非惟未取得操作許可，且其因工程已完工而非屬營建工地，是其堆置土石之行為，顯已違反空氣污染防制法第24條之規定。
⒉原告設置事業廢棄物貯存場，理應於設置前取得雜項建照
；其欲堆置砂石亦應取得固定源操作許可，惟查，原告未於事前依法申辦相關許可，卻於上揭工程完工後補請證照，並以此為理由表示其係於領照後於6個月開工，並未逾期，則原告所言顯屬辯辭，洵不足採，是被告所為處分，於法並無違誤，自應予以維持。
㈢輔助參加人之陳述：
空氣污染防制法第57條雖無明文規定可連續處罰，惟參加人向皆如此裁處。且本件原告經被告限期改善，並再前往原告系爭堆置場勘查時，原告仍未改善，繼續為違法之行為，故被告依空氣污染防制法第57條之規定課處原告罰鍰，自屬於法有據。
理由
一、本件原告起訴時，其代表人為 羅勝順 ，嗣於訴訟中變更為甲○○，茲據該新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」、「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」，分別為空氣污染防制法第24條第1項、第2項、第57條所明定。又「同一公私場所，其地平面上粉粒狀物堆置場（如礦物、土石等）之總設計或堆置體積在3,000立方公尺以上或堆置量在60,000公噸/年以上之堆置場。」，亦為環保署於93年12月22日公告修正（原公告日：85年6月3日）第5批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。
三、緣原告於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號設廠從事紙漿生產作業，前於95年2月9日申請於上開地址從事環保課苛化廢渣貯存場工程，於95年9月15日開工，並於95年12月13日完工（承造人為東逸有限公司），本應於前揭工程完工後將工地內之剩餘土石清理完畢，詎仍於廠內堆置系爭土石，屬參加人93年12月22日公告修正第5批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，經花縣環保局前於96年4月30日派員至原告廠區進行稽查結果，發現原告尚未取得固定污染源操作許可證即逕行操作，乃據以認定原告有違反空氣污染防制法第24條第1、2項規定之情形，以96年5月25日函課處原告罰鍰30萬元，並依同法第57條規定限原告於96年6月25日前取得操作取可。原告不服，提起訴願，遭環保署訴願決定駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，亦經本院於97年7月31日以97年度訴字第85號判決駁回原告之訴。原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院於97年11月27日以97年度裁字第5060號裁定駁回原告之上訴而告確定在案。於上開事件行政爭訟期間，被告以原告未於所定期限內改善（即限於96年6月25日前取得操作取可），復以96年10月8日函為第2次處分，並再次限原告於96年11月5日前取得操作許可。原告不服，提起訴願，遭環保署訴願決定駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，亦經本院於97年12月25日以97年度簡字第541號判決駁回原告之訴而告確定在案。又於被告96年10月8日函（即第2次處分）後，被告於96年12月7日11時10分許，再度派員前往現場勘查結果，認原告仍未依限（即於96年11月5日前）取得固定污染源操作許可證，所為核屬違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定（按：原裁處書漏未記載項次）之情形，乃依同法第57條規定，以原處分為第3次處分，課處原告30萬元罰鍰，並再限期命原告於97年2月15日前取得操作許可證或將砂石處理完畢。原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分關於「限期於97年2月15日前將砂石處理完畢」部分，原告其餘訴願之申請部分則予以駁回。原告就遭訴願決定駁回之罰鍰30萬元部分仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟，並經本院於97年12月31日依職權裁定命輔助參加人參加本件訴訟。茲原告主張如事實欄所載，本件爭點厥在於被告以原告未依規定取得操作取可證即逕堆置系爭土石，前經被告2次處分限期命其取得操作許可證或將砂石處理完畢在案，惟於各該期限屆滿（被告96年5月25日函限於96年6月25日前取得操作取可、被告96年10月8日函限於96年11月5日前）後，原告仍未補正或改善，並繼續為違法之操作，遂課處原告罰鍰，是否於法有據？經查：
㈠按「．．．公權力措施中，具有制裁性質者，範圍甚廣。從
法治國家之制度觀察，這些制裁性措施，．．．法治國家的問題中，必須特別注意一種情形，即國家將反覆以個人─不一定是有責的─偏差行為為著力點而作反應。就此而言，第二次制裁的必要性，不能當然排除，誠如德國聯邦憲法法院表示「無論如何不存在一項一般性的，對單一且同一事件不得施以兩次不利益後果的基本原則」，因為國家為了回應其不同的保護任務，不能停滯在硬性規定的唯一一種反應方式中。譬如維持秩序的功能、刑罰功能以及預防性任務，可能會使基於不同原因，針對不同時間，由不同層級採行的多數對應行動有其必要。．．．．．3、「一事不二罰原則」類推適用於秩序違反法時，不改變其權利本質：類推適用沒有改變所適用規範性質之效力，因此「一事不二罰原則」類推適用於德國秩序違反法程序，仍不改其主觀訴訟基本權與客觀程序障礙事由之本質。並不因類推適用於秩序違反法即具有支配各法域中行為數應如何界定及如何評價之規範內涵。．．．．4、「一事不二罰原則」與實體法上如何認定行為數及其評價無關：．．．．至各法域如何界定該法域中「行為」之意義，並進一步作為判斷「同一」或「不同」行為之基礎，除應考量原因事實外，更應同時斟酌處罰或制裁之目的。．．．．準此，違規行為應論以一行為或多行為，應受單一處罰或多數處罰，為一般實體法問題，各該實體法規定是否過當，應視其立法目的，依憲法上比例原則審查之；而無論違規行為在實體法上評價為一行為或數行為，在訴訟上經法院裁判確定後另為追訴時，始發生「一事不二罰」問題。．．．．我國學者論述「一事不二罰原則」時，並未考量制度因素，多以德國基本法第103條第3項為理論基礎，主張「一事不二罰原則」可以適用或類推適用於範圍遠大於德國秩序違反法，警察或行政機關沒有偵查權限，爭訟循行政訴訟程序的行政罰法，已堪憂慮。而其結論為「一行為不二罰」，尤堪憂慮。．．．．．（五）、小結．．．．2、法律效果「一事不二罰原則」即使類推適用於德國秩序違反法程序，仍不改其權利本質。．．．．（2）、可能疏略：論者泛引「一事不二罰原則」作為實體法上如何界定行為數及其處罰的憲法原則，可能忽略了其本應發揮的效力。我國行政罰法之制訂，雖參考德國秩序違反法，但沒有追訴障礙及其例外之相關規定，應是「一事不二罰原則」未能正確發揮功能的合理懷疑。．．．．貳、「一行為不二罰原則」之意涵．．．．．如果在大法官採用「一行為不二罰原則」之概念後，有學者再查證謂我國「一行為不二罰原則」來自於德國「一事不二罰原則」，因此「一行為」應解釋為「一事」，即依自然觀點判斷的一段生活過程，所以推論出「一段生活過程不二罰原則」為法治國家基本原則，則其謬誤，實不可以道里計。．．．．．1、行為概念。．．．．依本件解釋意旨，「一行為不二罰原則」中行為之概念，仍以實現一個行政法規禁止規定之構成要件為其內容。．．．．3、效力。「一行為不二罰原則」作為現代民主法治國家之基本原則，應指行政實體法上違規行為範圍之界定，以及違規與處罰之關係，須符合憲法上比例原則之要求。故各行政實體法上界定違規行為之範圍及其處罰之相關規定，應視行政實體法立法目的，依憲法上比例原則加以審查，如逾越必要程度，即屬違憲。因此「一行為不二罰原則」應定位為憲法上比例原則在行政處罰範疇中的特殊類型。．．．．」，為司法院大法官會議解釋第488號彭鳳至大法官協同意見書闡釋甚明。
㈡次按所謂「一行為不二罰原則」，就行政制裁而言，係指違
法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰。第以空氣污染防制法第24條第1項規定，課予公私場所具有經衛生署指定公告之固定污染源者，負有應於操作前申請設置許可及操作許可之作為義務，若有違反該作為義務時，依同法第57條規定應處以罰鍰，並限期命其申請設置及操作許可證，是其處罰之標的係行為人違反前開作為義務，並非其設置固定污染源之行為或狀態，殆無疑義，先予說明。
㈢本件原告起訴主張系爭土石係於工程進行中所陸續產生及堆
置，於工程完工後即無再堆置新土石，前已經堆置於營建工地之土石，依行政院環境保護署署空字第0930094658號函，不須取得設置、操作許可證；且本件遭被告多次處罰係因欠缺同一雜項執照，依同一事實不應重複評價之法理，被告基於同一未取得雜項執照之事實連續處罰原告，違反一事不二罰之原則；又空氣污染防制法第57條未規定可連續處罰，此可能係法律漏洞，本應透過修法解決，但在法律未明文規定可處罰時，即不應連續處罰，被告所為處分顯有違誤，自應予以撤銷等語。被告則以原告當初在施作系爭工程前，已規劃並預見欲堆置之砂石體積，本應於興建儲存廠前申請雜項建照許可證，其無視法令之存在，未為申請，且如工程未完工即不應申報驗收完工，若在工程完工後欲堆置砂石，即應依空氣污染防制法第24條規定申請許可，其於連續經被告2次處分限期命取得固定污染源操作許可證，卻未予以依限補正，致令土石無法外運而繼續污染，故被告依空氣污染防制法第57條規定予以處罰，於法洵無不合等語資為答辯。
㈣惟按「防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生
活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」，空氣污染防制法第1條定有明文。而空氣污染防制法第24條及第57條規定，就所謂違章者是否得連續或按次處罰，固無明文規定，然徵諸首揭解釋大法官協同意見書及上開條文規定，防制空氣污染既以維護國民健康、生活環境為主要目的，則行政機關本於職權所為處分是否已足達成上開「行政上之目的」，藉以提高生活品質，而「為增進公共利益所必要」，厥為審查其處分是否有違反「一事不二罰原則」及「一行為不二罰原則」之情形之重點所在。
㈤經查本件原告對其確有未依規定取得操作取可證即逕堆置系
爭土石，前經被告2次處分限期命其取得操作許可證或將砂石處理完畢在案，惟於各該期限屆滿（被告96年5月25日函限於96年6月25日前取得操作取可、被告96年10月8日函限於96年11月5日前）後，原告仍未補正或改善等事實並不爭執，復有花縣環保局稽查通知單、稽查現查照片、被告96年5月25日函及96年10月8日函等影本暨系爭砂石堆置現場照片彩色列印附於原處分卷可稽，自堪認為實在。且原告前經被告分別以96年5月25日函及96年10月8日函處分後，各經原告分別循序提起行政爭訟及行政訴訟，而均經法院分別判決確定在案，亦有本院97年度訴字第85號判決、97年度簡字第541號判決及最高行政法院97年度裁字第5060號裁定等影本在卷為憑，是原告確有未經取得固定污染源操作許可證即逕行操作環保署93年12月22日公告修正第5批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源之事實，堪以認定。
㈥第以環保署93年12月22日環署空字第0930094658號公告於主
旨明揭「公告第一批至第七批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。」，於附表中「批次」五（「製程別」堆置場）「公告條件說明」欄記載「一、同一公私場所，其地平面上粉粒狀物堆置場（如礦物、土石等）之總設計或堆置體積在3,000立方公尺以上或堆置量在60,000公噸/年以上者。二、屬室內儲放場所或位於營建工地內者不在此限。」等字樣，是許可土石堆置屬室內儲放場所或位於營建工地內者無庸事先申請操作許可，乃屬例外情形，係以土石堆置場所符合該項要件為前提，自不待言。經查原告為處置一般事業廢棄物，於95年3月17日向花縣環保局，檢送污泥貯存場改善計畫，以增設一座污泥貯存場，俾處置無法完全再利用之污泥，有原告95年3月17日中工安花字第061號函及花縣環保局95年3月28日花環廢字第09503002750號函等影本各1份在卷可佐。惟系爭土石並非堆置於室內，乃係自原告新設系爭污泥貯存場時始然挖起而堆置於環保課苛化廢渣貯存場旁，故所謂之『營建工地』，就本件工程言，應指原告新設之污泥貯存場旁而非所有廠區內之空地均屬之，此對照原處分卷內中華紙漿廠（環保課苛化廢渣儲存場）土石方堆置體積推估說明所附華紙『污泥暫存場旁』－『堆置場』－現地量測圖暨現場照片縮小列印亦明，是本件新設之污泥貯存場顯非屬室內儲放場所或位於營建工地內，應可確定，自不該當於環保署93年12月22日公告修正第5批但書之要件，殊無適用無庸事先申請操作許可規定之餘地。原告所稱系爭土石堆置情形符合環保署93年12月22日公告修正第5批但書情形，故堆置系爭土石前不須取得設置、操作許可證云云，委無可採。
㈦又系爭環保課苛化廢渣貯存場工程之起造人兼監造人（即原
告）及承造人（即東逸有限公司）於96年2月2日所出具之花蓮縣營建工程空氣污染防制費完工證明書明文記載「主體及相關附屬土木工程，已於中華民國95年12月13日完成，『不會再有造成環境污染之工程施作』，茲檢附此完工證明；『日後如經本縣環保局稽巡查發現有污染環境事實情事，須依空污法（按：即空氣污染防制法）補繳營建工程空氣污染防制費』。若本證明有不實之處，『本建物起造人、承造人、監造人願接受相關法令處分』。（按空氣污染防制法第43條．．．．」，此觀卷附花蓮縣營建工程空氣污染防制費完工證明書、系爭環保課苛化廢渣貯存場工程空氣污染防制費結算暨工程規模異動申報表等影本即明，足見原告自施作系爭工程之初，迄至出具完工證明書時，皆對系爭工程確造成污染環境之事實，甚為明瞭，本不容諉為不知。且原告於施作系爭工程期間，既需按工程進度為空氣污染防制費結算暨工程規模異動之申報，衡之常情，其身為專業業者，理應對堆置土石於地面上易造成空氣污染（如粉塵逸散）此點有所了解，參以其於系爭工程完工之際，復出具完工證明書承諾日後如經查獲違章情事，願接受相關法令處分，暨完全結清應繳納之空氣污染防制費（卷附花蓮縣營建工程空氣污染防制費繳納結清證明影本參照）等情，益徵原告對與空氣污染防制法相關之法律規定知之甚詳，所稱不須取得設置、操作許可證云云，俱為事後卸責之詞，實無足取。則被告以經於96年12月7日再度派員前往現場勘查結果，發現原告仍未依被告前2次處分意旨，亦即限期命其取得操作許可證或將砂石處理完畢，於各該期限屆滿（被告96年5月25日函限於96年6月25日前取得操作取可、被告96年10月8日函限於96年11月5日前）後仍未補正或改善，並繼續為違法之操作，遂予以處罰，即非無憑。況本件原處分係以原告未遵期補正或改善為前提，既非再次就前開2確定案件所處分之內容重複再次為處分，自非就同一違章行為重複科罰，即無所謂「一事二罰」及「一行為二罰」之情形，原告所稱本件有違反一事不二罰原則情形云云，殊屬誤解。
㈧再原告雖主張系爭堆置土石狀態之繼續乃同一事實，空氣污
染防制法第57條既未明文規定可連續處罰，被告即不應連續處罰云云。然查被告前開96年5月25日函及96年10月8日函2次處分，皆予明定原告應補正取得操作許可證或將砂石處理完畢之改善期限，乃著眼於系爭固定污染源存在一天，其影響及危害公眾健康、生活環境勢將日趨嚴重，生活品質亦每況愈下，所採取必要之措施處分。本件縱原告所稱空氣污染防制法第57條未明文規定連續處罰一節屬實，容或係立法之疏漏，惟查原告所堆置之系爭固定污染源，經花縣環保局依96年1月23日華紙（環保課苛化廢渣儲存場）營建工程申請書合約工程圖所示，該場開挖面積（180Mx56M）10080.00平方公尺、深度約10M，容積約100,000立方公尺，嗣花縣環保局空噪課於96年12月24日（在被告96年5月25日函及96年10月8日函2次處分及本次處分稽查時間96年12月7日之後）派員至現場實際丈量結果，依公式計算系爭土石堆置體積約近99,031.11立方公尺，綜合上開文件、數據推估，原告即華紙（環保課苛化廢渣儲存場）土石方堆置體積可判定為10萬立方公尺無誤，有中華紙漿廠（環保課苛化廢渣儲存場）土石方堆置體積推估說明及華紙污泥暫存場旁－堆置場－現地量測圖、俯視圖、側面圖、現場照片縮小列印暨體積概算一覽表在卷可資參照。是系爭土石堆置體積高達約100,000立方公尺，遠逾公告之3,000立方米，數量龐大，原告並未加以覆蓋、改善污染源，亦不予依限補正，任令污染狀態持續，其情況不可謂不嚴重；且依該工程空氣污染防制費結算暨工程規模異動申報表顯示，系爭營建工程施工日期係自95年9月15日至95年12月13日止，距花縣環保局空噪課96年12月24日履勘現場實際丈量時，已時隔1年餘，在歷經被告前2次處分後，原告猶置之不理，雖被告前2次命原告依限補正或改善之處分均未促成原告遵循實行，致達行政目的，然苟以此偏廢即逕謂不可再次處罰，則空氣污染防制法不惟視同具文，亦永無強制實施公益優先之行政目的之可能性，自非該法立法之本旨。是採用不同之處罰方法或手段，用以達行政目的即屬有所必要，遑論本件並無就同一違章行為重複科罰而有所謂「一行為二罰」之情形，已如前述，故原告所稱原處分即第3次處分有所違誤，自無可取。
綜上所述，本件被告以原告於未依規定取得操作取可證即逕堆置系爭土石，前經被告2次處分限期命其取得操作許可證或將砂石處理完畢在案，惟於各該期限屆滿（被告96年5月25日函限於96年6月25日前取得操作取可、被告96年10月8日函限於96年11月5日前）後，原告仍未補正或改善，並繼續為違法之操作，遂課處原告罰鍰30萬元，並再限期命原告於97年2月15日前取得操作許可證或將砂石處理完畢（此部分經訴願決定撤銷，未經原告起訴），所為課處罰鍰處分，揆諸首揭開法條規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定關於罰鍰部分，為無理由，自應予以駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年5月14日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官許瑞助法官林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年5月14日
書記官劉育伶