裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第112號判決
裁判日期：民國98年05月14日
裁判案由：證券交易法
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第112號原告甲○○訴訟代理人 陳彥蓁 律師
蔡欽源 律師上一人複代理人 王師凱 律師被告行政院金融監督管理委員會代表人 陳冲 （主任委員）訴訟代理人乙○○
丁○○丙○○上列當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國97年11月18日院臺訴字第0970091681號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：本件被告以原告為神達電腦股份有限公司（下稱神達公司）負責人，該公司自民國96年2月8日起至96年8月16日止為TOPWISDOMINTERNATIONALCORP.（下稱TOPWISDOM公司）背書保證金額為美金1,846,600元，惟神達公司對TOPWISDOM公司既無業務往來，且無直接及間接持股超過50%之母子公司關係，神達公司亦非TOPWISDOM公司之出資股東，不符行為時公開發行公司資金貸與及背書保證處理準則（下稱處理準則）第5條規定，乃依證券交易法第178條第1項第7款及第179條規定，以97年4月14日金管證六罰字第09700128831號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）24萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、本件應適適用行為時即98年1月15日修正前之處理準則，是神達公司依行為時處理原則第5條第2項為TOPWISDOM公司為背書保證，並無違法或不當：
㈠按證券交易法第36條之1規定：「公開發行公司取得或處分
資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證及揭露財務預測資訊等重大財務業務行為，其適用範圍、作業程序、應公告、申報及其他應遵行事項之處理準則，由主管機關訂之。」且財政部證券暨期貨管理委員會93年4月28日臺財證六字第0930114130號函亦明示：「……按證券交易法第36條之1規定之立法目的，係對於公司為重大財務業務行為，應依主管機關所定規範踐行必要之作業程序及公開相關資訊，以保障投資人權益，……」是以為保障投資人權益，降低經營風險，證券交易法乃授權由主管機關制定公開發行公司為他人背書或提供保證之準則，合先敘明。㈡次按行為時處理準則第5條第1項規定：「公開發行公司得
對下列公司為背書保證：有業務往來之公司。公司直接及間接持有表決權之股份超過百分之50之公司。直接及間接對公司持有表決權之股份超過百分之50之公司」；同條第
2項規定：「公開發行公司基於承攬工程需要之同業間依合約規定互保，或因共同投資關係由各出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證者，不受前項規定之限制，得為背書保證。」是以行為時處理準則第5條第1項之立法原意在於控制背書保證風險及確保資金使用效益之回饋，使公開發行公司之背書保證對象限於具持股控制關係之母子公司，第2項則係為合於現實需求所為之例外規定，乃明文規定基於「共同投資關係」及「各出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證」此2要件之下，「不受前項規定之限制」，即此屬第1項之放寬規定，是以，依體系解釋，行為時處理準則第5條第1項既已包含直接持股及間接持股之投資關係，第
2項之放寬規定自當不限於直接持股之投資關係，否則豈非較同條第1項之規定更為嚴苛，何來「放寬規定」、「不受第1項之限制」可言？倘第2項擬就間接投資為限制，自應於條文中載明，如未載明，則應同第1項包含直接投資與間接投資2種情形。是以於符合「與他人屬共同投資關係」及「依持股比率為背書保證」2要件之下，公開發行公司得對被投資公司為背書保證，蓋實務上公司於營運之初，常有亟需資金之情形，而需股東之支持；況如依持股比率為背書保證，則風險得以分攤而受有妥適之控制，亦可合理確保資金使用效益之回饋，該項立法理由亦已明白揭示。又，被告及訴願決定雖謂行為時處理準則第5條第2項係明定出資股東，而未引用同條第1項有關直接或間接持有表決權之股份等文字，係立法上有意為差別規範，該項規定未敘及間接投資，其立法原意係侷限於全體直接出資股東始可依該項規定，共同按持股比率為被投資公司背書保證，以免造成行為時處理準則第5條第1項對公司背書保證對象之限制形同虛設；惟該項規定法文雖未敘及間接投資，亦無敘及直接投資或限於直接投資等，僅概括以「投資」為記載，依文義解釋，並無「明示其一（直接投資），排除其他（間接投資）」之情形，故應包含直接投資及間接投資2種情形皆有本條項之適用。況依訴願決定之邏輯，觀立法說明並未敘及需侷限於全體直接出資股東始有適用，解釋上自不得逕予限縮；而公司之風險既係由「依其出資比率為背書保證」所控制，與直接或間接出資並無關連，亦不致使行為時處理準則第5條第1項對公司背書保證對象之限制形同虛設，故自無再加以限制之必要，再予敘明。
㈢再按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，
不得為差別待遇。」又最高行政法院93年判字第1392號判例明示：「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。」查主管機關就投資關係之認定，向來即包含「直接投資」與「間接投資」，說明如下：
⒈依財務會計準則公報第7號，公司出具財務報表，主管機關
即採對於他公司「間接出資（投資）」者，其金額及交易對象亦應揭露。
⒉又行為時處理準則第5條之規範目的，係為保障投資人權益
降低經營風險而設，故需為背書保障者對被背書保證者有控制力方可有效控管風險，而公司法第369條之11亦係判斷對被背書保證公司是否具有控制力。行為時處理準則與證券交易法就投資關係並無定義性之規定，依證券交易法第2條規定，如證券交易法未規定者，得適用公司法之規定。則依公司法關係企業章就投資關係之認定，直接投資與間接投資均包含在內，是以本件自合於公司法第369條之11規定之投資關係。
⒊另經濟部投資審議委員會就對中國大陸地區投資，其比率金
額亦係包含直接與間接投資，二者皆應計算在內，「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法」第4條有明文規定。⒋行政院公共工程委員會就政府出資民間機構之資本價額計算
，亦包含直接、間接投資在內，更足資說明「投資」乃包含「直接投資」與「間接投資」，此係一般社會通念及認知，亦為法律文義之當然解釋。
⒌綜上所述，行政機關就具實質控制關係之公司加以監督，以
確實控制其投資風險，皆認「投資」應包含「直接投資」與「間接投資」。訴願決定雖謂上開規定之規範事項各異與本案之認定無涉，惟上開規定皆係主管機關就具實質控制關係之公司加以監督，以確實控制其投資風險而定，處理準則限制背書保證之目的既亦在控制投資之風險，基於平等原則與行政自我拘束原則，自應與上述所列之事件作相同處理，否則其反覆不一之標準，有違禁反言原則。
㈣被告於其答辯狀中雖謂：「行為時處理準則第5條第2項已
明文規定『由各出資股東依其持股比率對被投資公司』，並無敘及『間接投資』，可知其立法原意本即侷限於出資之股東始可依該條為被投資公司背書保證」，然倘確如其所言，需法有明文規定方可適用，則何以法文僅載明「各出資股東」依其持股比率對被投資公司背書保證，被告於他案卻一再以需「全體」出資股東為背書保證方有同條第2項之適用為由，裁處公司之負責人？被告所為之主張，顯有邏輯上之矛盾。
㈤查96年2月8日神達公司為系爭背書保證行為時，神達公司
100%持股之子公司SILVERSTARDEVELOPMENTSLTD.（下稱SILVERSTAR公司）持有BRILLIANTSTARHOLDINGSLTD.（下稱BRILLIANTSTAR公司）18.466%之股份，又BRILLIANTSTAR公司持有TOPWISDOM公司100%之股份，故斯時神達公司於TOPWISDOM公司之間接持股比率為18.466%，其依該持股比率為TOPWISDOM公司背書保證美金1,846,600元，係依行為時處理準則第5條第2項所為。被告於原處分中指稱「神達公司非TOPWISDOM公司之出資股東，亦不符合處理準則第
5條第2項規定」，惟神達公司於為系爭背書保證行為時，乃間接投資TOPWISDOM公司並持有TOPWISDOM公司18.466%之股份，前已敘明，是以被告指稱乃屬不實。又行為時處理準則第5條第2項並未明文規定限於直接投資關係方有該項適用，且依其立法意旨觀之，僅需依持股比率為背書保證即可達控制風險之目的，究為直接投資或間接投資並無差異，況神達公司既持有SILVERSTAR公司100%之股份，而由SILVERSTAR公司持有BRILLIANTSTAR公司18.466%之股份，另BRILLIANTSTAR公司亦持有TOPWISDOM公司100%之股份，其與直接投資實無所別。被告未詳查事實，更逕為限縮解釋該項所指投資僅限於「直接投資」而不含「間接投資」，而處以原告罰鍰，乃增加法律所無之限制，違反法律保留原則，且「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則」，此有司法院釋字第367號解釋可稽，從而原處分之違誤甚明，應予撤銷。
㈥次查，被告於98年1月15日修正處理準則，於處理準則第5
條修訂第3項（原第2項）並新增第4項為：「公開發行公司基於承攬工程需要之共同起造人間依合約規定互保，或因共同投資關係由全體出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證者，不受前2項規定之限制，得為背書保證（第3項）。前項所稱出資，係指公開發行公司直接出資或透過持有表決權股份百分之百子公司出資（第4項）。」其修法理由明載：「考量下列事項爰第2項酌作文字修正及順移至第3項，並新增第4項：㈠現行實務公司因承攬工程需要之互保尚可能因貸款金融機構之要求而與共同起造人互保，爰將同業間修訂為共同起造人間。㈡有關共同投資關係從事背書保證者，考量係屬第1項例外之規定，為避免誤解，爰明定應由全體出資股東依其持股比率共同為之，以共同分攤風險及合理確保資金使用效益，並採本會疑義問答集內容，增訂「全體」之文字，以杜爭議。㈢另因實務運作需要，對共同投資關係而從事背書保證者，新增第4項有關出資之定義包括公開發行公司直接出資或透過持股百分之百子公司出資者。」顯見被告亦認原規定未盡詳實，有解釋為「僅需各出資股東依持股比率為保證，無需『全體』股東皆共同為保證」之可能，易生爭議；有關「出資」之認定，亦足見被告認原法文未盡詳實，解釋上容有爭議，方增定第4項之規定，明示包括間接出資之情形。又被告並於本條增定第2項規定：「公開發行公司直接及間接持有表決權股份百分之百之公司間，得為背書保證。」其修法理由明載：「從被投資公司間之監理、公開資訊揭露及風險方面考量，公司可透過合併財務報表予以完整表達其背書保證情形，且因具有百分之百持股控制權之被投資公司間之背書保證，可由母公司完全控制其財務業務決策，並將所有風險由最終母公司承擔，另現行已規定母公司應併同出具合併財務報告，爰新增第2項放寬同一持股控制關係且直接加計間接持有表決權股份均為百分之百之公司間，得為背書保證」，倘於各被投資公司間，被告皆認其背書保證之風險可經由財務報表之監理機制、母公司控制財務決策等受到控制；則舉重以明輕，各出資人依各自出資比率為保證，且各保證人之持股比率總計已逾股東會決議之重度決議門檻，其風險自可受有合理、完全之控制，至為顯然。
㈦被告於其98年2月19日之答辯狀中雖謂：神達公司與TOPWI
SDOM公司間並非直接及間接持股超過100%母子公司關係，TO
PWISDOM亦非由神達公司直接出資或透過持有表決權股份100%之公司出資，亦不符修正後處理準則第5條第3項及第4項得為背書保證對象之規定。惟按「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」行政罰法第5條定有明文。查主管機關依證券交易法之授權，制定處理準則以資遵循，另查處理準則業於98年1月15修正，惟依行政罰法第5條之規定，本件仍應適用被告最初裁處時之法律，即修正前行為時之處理準則。
職是，被告所言核屬混淆法令適用之順序，顯有誤解。
㈧綜上所述，神達公司既間接投資TOPWISDOM公司，即可依行為時處理準則第5條第2項為TOPWISDOM公司為背書保證。
被告逕為限縮解釋該項所指投資僅限於「直接投資」而不含「間接投資」，而處以原告罰鍰，乃增加法律所無之限制，與法律保留原則有所牴觸，亦有違依法行政原則，自有違誤，應予撤銷。
二、縱認神達公司之背書保證行為違反行為時處理準則之規定，原告亦無故意或過失，原處分仍有瑕疵：
㈠按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。」法務部94年6月22日法律字第0940022452號函明示：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，而現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法，故不採所謂『推定過失責任』立法體例……。」故行政機關須舉證行為人就違反行政法上義務之行為有故意或過失，方得予以處罰，合先敘明。
㈡查神達公司係依持股比率為TOPWISDOM公司為系爭背書保證
行為，其行為皆合於行為時處理準則之規定，時任神達公司負責人之原告並無任何故意或過失可言。被告於原處分中竟謂：「受處分人為該公司為行為之負責人，縱非故意，亦難謂無過失，足堪認定。」而完全未依法負舉證之責，與行政罰法相悖，其指稱有所不實，原處分自應予以撤銷。訴願決定書又以神達公司於公告申報之96年第1季至第3季財務報告公告申報檢查表，均未填列有未依行為時處理準則第5條規定為背書保證之情事，其自行擴張解釋行為時處理準則第
5條第2項規定，逕認原告違規對TOPWISDOM公司為背書保證，縱非故意，亦有過失云云。惟查神達公司就系爭背書保證情事，皆依法於公開資訊觀測站上揭露，並無任何隱匿之意思，且神達公司既無違反行為時處理準則第5條之故意，亦不認為有未依行為時處理準則第5條規定為背書保證之情事，自無填寫「有違法情事」之可能，且倘依訴願決定之論述，豈非認倘神達公司填列有未依行為時處理準則第5條規定為背書保證之情事時，就可認定既無故意亦無過失？是以原告主觀上全然無故意可言，依行政罰法第7條規定，被告應就原告主觀上之故意或過失負舉證責任，惟被告迄今均未舉證。
三、被告就本件所為之裁處，顯已違反比例原則及平等原則：㈠按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之
：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」同法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。
」同法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」同法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」最高行政法院92年判字第73號判決亦明示：「行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全放任，行政機關行使裁量權限仍需遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，更不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵（如裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰）」，基此，行政機關行使裁量權時，首應合於法律授權之目的，並受平等原則及比例原則之限制。對原告為裁處欲達上開所述之目的時，裁處之手段須可達成目的；且其附帶之不利益，需在同樣可達成目的之各措施中為最小，亦即須為最溫和之措施；此外，以此一措施達成目的之利益，並應大於其附帶之不利益。如其裁量未合於比例原則，即因具裁量瑕疵而屬裁量違法，應予撤銷。
㈡次按證券交易法第39條規定：「主管機關於審查發行人所申
報之財務報告、其他參考或報告資料時，或於檢查其財務、業務狀況時，發現發行人有不符合法令規定之事項，除得以命令糾正外，並得依本法處罰。」同法第178條第1項規定：「有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰：…………，或違反主管機關依第36條之1所定準則有關取得或處分資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證及揭露財務預測資訊等重大財務業務行為之適用範圍、作業程序、應公告及申報之規定。……」同法第179條規定：「法人為反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」從而行政機關對違反系爭處理準則者，固享有裁量權限，得以命令糾正行為人或依證券交易法第178項處以罰鍰，惟其裁量仍應合於法律授權之目的及一般法律原則。故上揭規定在於促使公司依系爭處理準則行事，以達保障投資人權益，降低經營風險目的。
㈢經查，目前公開發行公司違反系爭處理準則之相關案例，主
管機關多有僅以糾正命行為人限期改善者。本案乃因原告與被告就認事用法有所爭議所致，原告就背書保證行為縱有違反系爭處理準則之虞，然並無故意或過失，前已敘明。倘被告訂定處理準則時用語明確，或原告本即知被告之解釋標準，則原告絕願依被告之標準為之，此觀神達公司亦已儘速於96年9月撤銷對TOPWISDOM公司背書保證，對神達公司之經營及大眾之投資即已無任何風險可言。是以行為時處理準則及證券交易法裁處規定之目的，於被告命神達公司改正時已然達成，其裁處已無適當性，且以命改正之手段即可達其目的，自無對原告為裁處之必要性，被告之裁量有違比例原則，具有瑕疵至為顯然。又本案並無較他案有更為嚴重之情節，使被告有處以更嚴苛處分之正當理由，從而本案原處分違反平等原則，應予撤銷。
乙、被告主張之理由：
一、按行為時處理準則第5條第1項規定：「公開發行公司得對下列公司為背書保證：有業務往來之公司。公司直接及間接持有表決權之股份超過百分之50之公司。直接及間接對公司持有表決權之股份超過百分之50之公司。」；同條第
2項規定：「公開發行公司基於承攬工程需要之同業間依合約規定互保，或因共同投資關係由各出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證者，不受前項規定之限制，得為背書保證」。次按證券交易法第178條第1項第7款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰：
…………或違反主管機關依第36條之1所定準則有關取得或處分資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證及揭露財務預測資訊等重大財務業務行為之適用範圍、作業程序、應公告及申報之規定。」暨同法第17
9條規定：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」神達公司為依證券交易法公開發行股票之公司，查TOPWISDOM公司非屬行為時處理準則第5條規定神達公司得為背書保證之對象，神達公司自96年2月8日至96年8月16日止為TOPWISDOM公司背書保證金額美金1,846,600元，核違反行為時處理準則第5條規定，被告依法對其為行為之負責人處以罰鍰，於法洵屬有據，尚無不合。
二、原告主張，神達公司係依行為時處理準則第5條第2項為
TOPWISDOM公司背書保證，於法並無違法或不當云云。被告答辯如下：
㈠神達公司自96年2月8日起對TOPWISDOM公司背書保證美金
1,846,600元，惟查神達公司對TOPWISDOM公司既無業務往來且無直接及間接持股超過50%之母子公司關係，不符行為時處理準則第5條第1項得為背書保證對象之規定，復查
TOPWISDOM公司之出資股東僅有BRILLIANTSTAR一家公司，神達公司並非TOPWISDOM公司之出資股東，亦不符行為時處理準則第5條第2項因共同投資關係由各出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證之規定（其投資架構詳TOPWISDOM架構圖），神達公司為該公司背書保證核有違反行為時處理準則第5條得為背書保證對象之規定。
㈡原告主張行為時處理準則第5條第2項並無限於直接投資關
係方為適用之明文規定，被告逕為限縮解釋而處原告罰鍰，自有違誤云云乙節，按被告如欲將行為時處理準則第5條第
2項規定擴充至直接及間接投資之公司均得依持股比率對被投資公司背書保證，自應於條文中明定，惟查行為時處理準則第5條第2項已明文規定「由各出資股東依其持股比率對被投資公司」，並無敘及「間接投資」，可知其立法原意本即侷限於出資之股東始可依該條為被投資公司背書保證，原告自行擴張解釋，致神達公司對TOPWISDOM公司既無業務往來且無直接或間接持股超過50%之母子公司關係，又非其出資股東，卻為其背書保證違反規定，被告依法處分，尚無違誤。
㈢被告於98年1月15日金管證六字第0980000271號令修正處理
準則部分條文規定，其中第5條第3項規定修正為「公開發行公司基於承攬工程需要……或因共同投資關係由全體出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證者，不受前2項規定之限制，得為背書保證」；另增訂第4項規定「前項所稱出資係指公開發行公司直接出資或透過持有表決權股份百分之百之公司出資」。前開修正係考量共同投資關係從事背書保證者，為避免誤解，爰明定應由全體出資股東依其持股比率共同為之，以共同分擔風險及合理確保資金使用效益，並增訂「全體」之文字，以杜絕爭議；另基於公司實務運作需要，對共同投資關係而從事背書保證者，新增第4項有關出資之定義包括公開發行公司直接出資或透過持股100%出資者。惟查神達公司100%持股子公司SILVERSTAR公司僅持有BRILLIANTSTAR公司18.466%股份，而TOPWISDOM公司為BRILLIANTSTAR公司100%持股子公司，爰神達公司與TOPWISDOM間並非直接及間接持股超過100%母子公司關係，TOPWISDOM公司亦非由神達公司直接出資或透過持有表決權股份100%之公司出資，亦不符修正後處理準則第5條第3項及第
4項得為背書保證對象之規定。㈣至於原告所稱公司法第369條之11之規定，限於計算公司法
第6章之1關係企業中公司所持有他公司之股份或出資額，其目的係在判斷一公司對他公司是否具控制或從屬關係；及所稱經濟部投資審議委員會依「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法」第4條規定就對中國大陸投資，其比率金額亦係包含直接及間接，乃因應實務上臺商赴大陸投資得透過第三地轉投資，爰就其比率金額規範包含直接及間接，上開規定與行為時處理準則第5條第2項所稱「出資股東」無涉，原告之主張核屬混淆之詞。
三、原告主張本案係神達公司與被告就認事用法有所爭議所致，非屬原告之故意過失，惟被告仍對原告加以裁處，其裁處尚無必要性且違反平等原則，原處分應予撤銷云云，被告答辯如下：
㈠神達公司背書保證對象違反法令規定，被告依證券交易法第
178條第1項第7款及第179條規定對該公司之負責人（即原告）處以最低金額罰鍰24萬元，尚無不妥。神達公司知悉背書保證對象違反規定，亦應立即撤銷，以符法令規定；如遲未撤銷或改善者，被告得依證券交易法第178條第2項規定「有前項第2款至第7款規定情事之一，主管機關除依前項規定處罰鍰外，並應令其限期辦理；屆期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次各處新臺幣48萬元以上480萬元以下罰鍰，至辦理為止」對原告加重處罰。
㈡神達公司已於事後立即撤銷，爰被告未依上開規定對原告加
重處罰，裁處尚無不妥，亦無違反平等原則情事。至原告所稱被告裁處違反平等原則云云，與證券交易法第178條第1項第7款及第179條規定無涉，原告之主張核屬混淆之詞。
㈢原告主張依持股比例對TOPWISDOM公司背書保證，原告無故
意或過失云云，惟依處理準則第17條第1項前段規定：「公開發行公司為他人背書或提供保證前，應審慎評估是否符合本準則及公司所訂背書保證作業程序之規定……」，查神達公司與TOPWISDOM公司間既無業務往來且無直接及間接持股超過50%之母子公司關係，TOPWISDOM公司原未符合行為時處理準則第5條第1項得背書保證之對象，亦未符合第2項因共同投資關係由各出資股東依持股比例辦理背書保證之規定，神達公司顯已違反處理準則第17條第1項應審慎評估是否符合處理準則規定之注意義務，致其背書保證對象違反處理準則第5條規定，縱無故意，亦有其應注意而未注意之過失責任，並無行政罰法第7條第1項免予處罰規定之適用。
理由
一、按「公開發行公司取得或處分資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證及揭露財務預測資訊等重大財務業務行為，其適用範圍、作業程序、應公告、申報及其他應遵行事項之處理準則，由主管機關定之。」、「有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰：……違反第26條之3第8項規定未訂定議事規範或違反主管機關依同條項所定辦法有關主要議事內容、作業程序、議事錄應載明事項及公告之規定，或違反主管機關依第36條之1所定準則有關取得或處分資產、從事衍生性商品交易、資金貸與他人、為他人背書或提供保證及揭露財務預測資訊等重大財務業務行為之適用範圍、作業程序、應公告及申報之規定。」、「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」證券交易法第36條之1、第17
8條第1項第7款、第179條分別定有明文。次按「公開發行公司得對下列公司為背書保證：有業務往來之公司。公司直接及間接持有表決權之股份超過百分之50之公司。直接及間接對公司持有表決權之股份超過百分之50之公司（第1項）。公開發行公司基於承攬工程需要之同業間依合約規定互保，或因共同投資關係由各出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證者，不受前項規定之限制，得為背書保證（第2項）。」、「公開發行公司為他人背書或提供保證前，應審慎評估是否符合本準則及公司所訂背書保證作業程序之規定，……。」行為時處理準則第5條、第17條第1項亦定有明文。
二、本件原告為神達公司負責人，該公司為依證券交易法公開發行股票之公司，自96年2月8日起至96年8月16日止，神達公司為TOPWISDOM公司背書保證金額為美金1,846,600元；又神達公司對TOPWISDOM公司並無業務往來，且無直接及間接持股超過50%之母子公司關係，神達公司亦非TOPWISDOM公司之出資股東，是被告原處分以原告違反行為時處理準則第5條規定，依證券交易法第178條第1項第7款及第179條規定，對其行為負責人即原告處以罰鍰24萬元等情，經被告 陳明 在卷，復有TOPWISDOM公司96年度銀行額度背書保證情形暨投資架構圖摘頁影本附原處分卷可稽，且為原告所不爭，自堪信為真正。原告不服被告原處分，主張神達公司100%持股之子公司SILVERSTAR公司持有BRILLIANTSTAR公司
18.466%之股份，又BRILLIANTSTAR公司持有TOPWISDOM公司100%之股份，故神達公司為系爭背書保證行為時，於TOPWISDOM之間接持股比率為18.466%，與直接投資實無所別，符合行為時處理準則第5條之規定，被告逕為限縮解釋行為時處理準則第5條第2項所指投資僅限於「直接投資」而不含「間接投資」，而處以原告罰鍰，乃增加法律所無之限制，與法律保留原則有所牴觸，亦有違依法行政原則；又縱認神達公司之背書保證行為違反行為時處理準則之規定，神達公司所有背書保證明細，均明確揭露於公開資訊觀測站上，原告並未故意隱匿，而造成股東權利上之損害，故原告亦無故意或過失，被告未依法負舉證之責，即對原告加以處罰，與行政罰法之規定相悖；再神達公司嗣已儘速撤銷對TOPWISDOM公司之背書保證，對神達公司之經營及大眾之投資即無任何風險，被告仍予裁罰，有違比例原則，係屬裁量逾越，應予撤銷云云。是本件應審究者乃神達公司為TOPWISDOM公司背書保證之行為是否符合行為時處理準則第5條之規定？又原告主張其並無故意、過失，且被告所為罰鍰處分有違比例原則是否有理由等問題。
三、審諸行為時處理準則第5條第1項規定，旨在避免公司浮濫為他人背書保證，限制公司僅得對有業務關係之公司或持股超過50%之母子公司背書保證，以有效降低公司從事背書保證之風險，並保障投資人權益；另方面考量部分從事重大建設之事業，創立或營運初期急需大量資金，實務上投資之公司有對其背書保證之必要，公開發行公司得對此類被投資公司背書保證，但應由全體出資股東共同按持股比率為被投資公司背書保證，以共同分攤風險及合理確保資金使用效益之回饋，是以行為時處理準則第5條第2項應屬同條第1項之放寬規定。茲由行為時處理準則第5條第2項已明文規定「由各出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證」，並無敘及「間接投資」，可知其立法原意本即侷限於直接出資之股東始可依該項規定，共同按持股比率為被投資公司背書保證，以免造成行為時處理準則第5條第1項對公司背書保證對象之限制形同虛設。此對照行為時處理準則第5條第1項「公開發行公司得對下列公司為背書保證：有業務往來之公司。公司直接及間接持有表決權之股份超過百分之50之公司。直接及間接對公司持有表決權之股份超過百分之50之公司。」規定可知，該條項第2、3款就公開發行公司得為背書保證公司之範圍已明訂「公司直接及間接持有表決權之股份超過50%之公司。」或「直接及間接對公司持有表決權之股份超過50%之公司」，顯與同條第2項並未指明擴及「間接出資」之投資關係有別。因上揭行為時處理準則第5條第1項第2、3款除明訂「直接及間接」外，且對於該直接或間接投資公司或被投資公司間之表決權應超過50%亦有明定，範圍甚屬明確，即足達避免公司為他公司浮濫背書及保障投資大眾之立法目的。而同條第2項「因共同投資關係由各出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證」規定，並未指明直接出資股東或間接出資股東，依其文義可知，可知應係指直接出資股東而言。參酌所謂間接持股之投資關係範圍甚廣，可能經由直接投資公司再投資他公司，他公司再投資另家公司之情形（如本件係神達公司100%持股之子公司SILVERSTAR公司持有BRILLIANTSTAR公司18.466%之股份，又BRILLIANTSTAR公司持有TOPWISDOM公司100%之股份），即有可能經由多家公司輾轉投資之情形，且為背書保證之出資股東公司對於間接被投資公司所佔持有表決權股份多少，並未於該項條文中規範，則於輾轉投資關係之情形下，極有可能出資股東公司對於間接被投資公司持股比例甚低，根本對於該間接被投資公司之財務決策無法掌控，如該條文未限縮解釋為直接出資，即易造成浮濫為他公司背書保證情形之風險，自非該立法本意。且苟如原告所指，行為時處理準則第5條第2項規定應擴充至直接及間接投資之公司均得依持股比率對被投資公司背書保證，自應於條文中明定，惟該條文卻未作如此規定，是依該條文之立法目的及文義解釋，自難認可擴及間接出資公司亦得為該背書保證行為。
四、查神達公司自96年2月8日起對TOPWISDOM公司背書保證美金1,846,600元，惟神達公司對TOPWISDOM公司並無業務往來，且無直接及間接持股超過50%之母子公司關係，不符行為時處理準則第5條第1項得為背書保證對象之規定。次據原處分卷附TOPWISDOM公司架構圖所示，TOPWISDOM公司之出資股東僅BRILLIANTSTAR公司，神達公司並非TOPWISDOM公司之出資股東，原告自行擴張解釋可包括間接投資云云，核與行為時處理準則第5條第2項因共同投資關係由各出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證之規定不符，自不足採信。
五、復參以，被告於98年1月15日金管證六字第0980000271號令修正處理準則部分條文規定，其中第5條第3項規定修正為「公開發行公司基於承攬工程需要……或因共同投資關係由全體出資股東依其持股比率對被投資公司背書保證者，不受前2項規定之限制，得為背書保證」；另增訂第4項規定「前項所稱出資係指公開發行公司直接出資或透過持有表決權股份百分之百之公司出資」。前開修正係考量共同投資關係從事背書保證者，為避免誤解，爰明定應由全體出資股東依其持股比率共同為之，以共同分擔風險及合理確保資金使用效益，並增訂「全體」之文字，以杜絕爭議；另基於公司實務運作需要，對共同投資關係而從事背書保證者，新增第4項有關出資之定義包括公開發行公司直接出資或透過持股100%出資者。惟查神達公司100%持股子公司SILVERSTAR公司僅持有BRILLIANTSTAR公司18.466%股份，而TOPWISDOM公司為BRILLIANTSTAR公司100%持股子公司，神達公司與TOPWISDOM間並非直接及間接持股超過100%母子公司關係，TOPWISDOM公司亦非由神達公司直接出資或透過持有表決權股份100%之公司出資，亦不符修正後處理準則第5條第3項及第
4項得為背書保證對象之規定，是依修正後處理原則第5條條規定，亦不足為本件原告有利之認定。
六、再查原告主張神達公司依持股比例對TOPWISDOM公司背書保證，原告無故意或過失云云，惟依處理準則第17條第1項前段規定：「公開發行公司為他人背書或提供保證前，應審慎評估是否符合本準則及公司所訂背書保證作業程序之規定……」，被告依證券交易法第36條之1規定授權訂定處理準則之目的，在於對公開發行公司從事將資金貸與他人及為他人背書保證等重大財務業務行為，規範其應踐行必要之作業程序及充分公開資訊，以保障投資人權益，公司本應依處理準則第17條第1項規定，審慎評估是否符合處理準則規定要件始得背書保證，並向被告公告申報每期財務報告，於財務報告公告申報檢查表中據實填報其相關作業程序是否符合法令規定。查神達公司與TOPWISDOM公司間既無業務往來且無直接及間接持股超過50%之母子公司關係，TOPWISDOM公司不符合行為時處理準則第5條第1項得背書保證之對象，亦不符合同條第2項因共同投資關係由各出資股東依持股比例辦理背書保證之規定，已如上述。神達公司顯已違反處理準則第17條第1項應審慎評估是否符合處理準則規定之注意義務，致其背書保證對象違反行為時處理準則第5條規定，復參以神達公司於公告申報之96年第1季至第3季財務報告公告申報檢查表，均未填列有未依行為時處理準則第5條規定為背書保證之情事，迄該公司於96年8月間向被告申報合併發行新股時，始經查核發現其背書保證對象違反行為時處理準則第5條規定，神達公司自行擴張解釋行為時處理準則第5條第2項規定，而違規對TOPWISDOM公司為背書保證，縱認其就此無故意，亦有其應注意而未注意之過失責任，原告自無主張得依行政罰法第7條第1項免予處罰規定之適用。
七、又查原告質疑被告所為原處分違反比例原則云云，茲查神達公司背書保證對象違反法令規定，已如上述，是被告依證券交易法第178條第1項第7款及第179條規定對該公司之負責人（即原告）處以最低金額罰鍰24萬元，核無不合。且神達公司知悉背書保證對象違反規定，本應立即撤銷，以符法令規定；如遲未撤銷或改善者，被告得依證券交易法第178條第2項規定「有前項第2款至第7款規定情事之一，主管機關除依前項規定處罰鍰外，並應令其限期辦理；屆期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次各處新臺幣48萬元以上480萬元以下罰鍰，至辦理為止」對原告加重處罰。而因神達公司已於事後立即撤銷，故被告未依上開規定對原告加重處罰，此經被告敘明在卷，是被告以原處分裁罰原告核屬依法所為，尚無不妥，難認有何違反平等原則情事。至原告主張神達公司已依主管機關要求撤銷該公司對TOPWISDOM公司之背書保證云云，然此係屬事後之行為，尚不影響神達公司有前開違規行為之認定，故原告此部分主張亦不足採。
八、至原告主張公司法第369條之11之規定，限於計算公司法第
6章之1關係企業中公司所持有他公司之股份或出資額，其目的係在判斷一公司對他公司是否具控制或從屬關係；原告所稱經濟部投資審議委員會依「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法」第4條規定就對中國大陸投資，其比率金額亦係包含直接及間接，乃因應實務上臺商赴大陸投資得透過第三地轉投資，爰就其比率金額規範包含直接及間接；另原告所稱財務會計準則公報第7號規定，均核與行為時處理準則第5條第2項所稱「出資股東」無涉，且與行為時處理準則第5條規範事項有異，是與本案之認定無涉，原告此項主張亦不足為本件有利之認定。
九、綜上所述，神達公司對TOPWISDOM公司既無業務往來且無直接或間接持股超過50%之母子公司關係，又非其出資股東，卻為TOPWISDOM公司背書保證違反規定，被告原處分裁罰神達公司負責人即原告法定最低額度罰鍰24萬元處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，核與判進結果無涉，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年5月14日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官鄭小康
法官林妙黛法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年5月14日
書記官楊子鋒