裁判字號：臺灣臺北地方法院101年簡字第95號裁定
裁判日期：民國101年11月05日
裁判案由：政府採購法
臺灣臺北地方法院行政訴訟裁定101年度簡字第95號原告原益工程有限公司代表人 胡飛虎 訴訟代理人 曾文杞 律師被告台灣電力股份有限公司代表人 黃重球 訴訟代理人 陳玫瑰 律師
陳君漢 律師 黃朗倩 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服經濟部中華民國101年2月21日經訴字第10106125500號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告就聲明撤銷「經濟部之訴願決定及被告之民國九十八年四月十五日電業字第○九八○四○○一○九一號函」之訴駁回。
原告就聲明請求「被告應給付原告新臺幣玖萬元及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息」之訴移送至本院民事庭。
駁回部分之訴訟費用由原告負擔。
理由
一、被告代表人原為 陳貴明 ，嗣於民國101年6月5日日變更為黃重球，業據狀請聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、本件原告因政府採購法事件，起訴意旨略以：
（一）被告於91年1月4日、同年1月9日、同年1月14日開標，標的名稱為「OZC6262等13件配電外線工程」、「OZC0129等12件配電外線工程」、「OEC0078等18件配電外線工程」等3件工程採購案，原告均未得標。被告復依據宜蘭地檢署97年度偵字第3577號不起訴處分書，以原告同意或容許他人借用名義及證件投標為由，而以98.3.23電業字第09803009071號函謂原告容他人借用名義及證投標，依政府採購法第31條第2項第8款規定及系爭工之工程採購投標須知第22條第10款規定，通知原告繳交押標金新臺幣（下同）9萬元。被告復據不起訴處分書認原告違反政府採購法第101條第1項第1款規定，另以98.3.23電業字第09803009081號函通知原告將刊登政府採購公報。繳交工程採購押標金案原告不服，原告遂向被告提出異議，被告於98年4月15日以電業字第00000000000函復異議處理結果，仍通知原告繳還押標金9萬元。刊登政府採購公報案，經原告提出異議，被告另於98.4.17以電業字第09804001101號函復異議處理結果，仍通知將刊登政府採購公報。原告對繳交工程採購案之廠商押標金案異議處理結果不符，於98年4月29日提出申訴，行政院公共工程委員會申訴審議判斷以採購金額未達公告金額為由以98年6月5日訴字第0000000號審議判斷不受理。嗣經向臺北高等行政法院提起行政訴訟，以98年度簡字第413號裁定原告之訴駁回。
再經原告向行政院公共工程委員會提出申訴，係誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外機關作不服原行政處分之表示，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，以原告未提起訴願及行政院公共工程委員會未依法移送事件予原行政處分機關為由，而以98年度簡字第726號裁定原告之訴駁回，最高行政法院以原告未提起訴願，行政院公共工程委員會未依法移送事予原行政處分機關，被告未移送事件予訴願管轄機關為由，駁回抗告。原告對刊登政府採購公報案異議處理結果不服，提出申訴，行政院公共工程委員會則將異議處理結果撤銷。嗣原告將繳交工程採購押標金案申訴書（於98年4月29日向行政院公共工程委員會為不服行政處分之表示）轉呈送經濟部，請經濟部為訴願決定，經濟部以經訴字第10106125500號訴願決定書以被告為私法人，並非中央或地方機關，招標、審標、決標爭議應循申訴程序等為由，為訴願不受理之決定。爰提起本件訴訟，請求撤銷原處分（被告98.4.15電業字第09804001091號函）及訴願決定，併依不當得利訴請被告返還9萬元予原告等語。
（二）「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人」，訴願法第61條定有明文。
查原告對公告金額以下採購之異議處理結果不服，依政府採購法第76條第1項及訴願法第1條但書之規定，應依訴願程序辦理，原告提出申訴係誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示，依訴願法第61條之規定，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。再者，依訴願法第14條第4項「訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日」之規定，應自行政院公共工程委員會收受之日即98年4月29日視為原告提起訴願之日。被告於
98.4.15以電業字第09804001091號函復異議處理結果，仍通知原告繳還押標金9萬元，原告對該異議處理結果不服，於98年4月29日提出申訴視為提起訴願，原告提起訴願並未逾二個月期間。
（三）查臺灣宜蘭地方法院檢察署97年度偵字第3577號不起訴處分書對於原告有無同意或容許他人借用名義及證件投標，並未為實質審查，自難憑採。且查諸該案筆錄，蘭陽公司負責人即董事長 簡茂疇 、總經理 張滄海 、財務經理 張振祥 ，三人一致均證述未借用原告名義或證件投標，原告係己意投標，與原告負責人所述相符。又遭指向原告借用名義及證件投標之蘭陽公司已證述，該公司並未向原告借用名義及證件投標；原告之投標均係自行領取標單、辦理押標金及投標事宜，並有原告提出自行製作參與投標之準備文件及購買押標金票據之相關銀行帳戶明細及票據資料，足資證明。蘭陽公司之證述且與原告自行領取標單、辦理押標金及投標事宜，並原告提出自行製作參與投標之準備文件及購買押標金票據之相關銀行帳戶明細及票據資料均為相符，原告並無容許他人借用名義及證件投標之行為至明，案經行政院公共工程委員會詳為審查後，將刊登政府採購公報之異議處理結果撤銷，事實益明。原告未同意或容許他人借用名義及證件投標，故被告以原告同意或容許他人借用名義及證件投標為由通知原告繳還押標金，要屬違法，爰依法提起本件訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定。令原告已繳工程採購押標金，法務部行政執行署並已將該9萬元交付被告，惟原處分及訴願決定既應予撤銷而歸失效，該9萬元即屬致原告受有損害，被告並屬不當得利，依行政訴訟法第7、8條規定，原告合併請求被告給付，爰併訴請被告返還9萬元予原告。
三、被告則以下列理由資為置辯，並聲明原告之訴駁回：
（一）經濟部於民國(下同)101年2月21日經訴字第10106125500號函訴願決定書就原告所提訴願說明：「一、…三、…惟查，台電公司係依公司法設立之私法人，並非中央或地方機關。且關於廠商與招標機關間因依政府採購法辦理之招標、審標、決標等事項所生爭議，政府採購法亦已明定應依循該法所定異議或申訴管道救濟之，而非提起訴願以為救濟。是以，本件台電公司因其宜蘭區營業處辦理工程採購案，以98年4月15日電業字第09804001091號函所為維持原追繳押標金之決定，即應依循政府採購法之申訴管道救濟…」。行政院公共工程委員會(下稱工程會)100年1月4日工程訴字第09900491300號函復經濟部訴願會時，亦說明「一、…二、按政府採購所生爭議招標審標決標及刊登政府採購公報之爭議，均應依據政府採購法（下稱本法）第6章之規定循異議、申訴程序救濟；惟關於未達公告金額之採購，除涉及本法第101條第1項刊登政府採購公報之爭議者外，依本法第76條第1項、採購申訴審議規則第2條第1項及第11條第1款本文規定，如向申訴會提出申訴，申訴會依法應提採購申訴審議委員會（下稱申訴會）委員會議為不受理之決議。就此『未達公告金額』之採購涉招標審標決標之爭議，本法第76條第1項阻斷其向申訴會提出申訴之救濟，係法律規定，立法者在立法之初即已考量（參本法第76條之立法理由，詳如下述）。是以本會申訴會就旨揭申訴案（訴0000000）不予受理於法有據，並無違誤…」。政府採購法第76條於91年1月16日修正，其立法理由：「一、配合行政程序法第四十八條第二項規定，第一項文字酌作修正，明定申訴期間之計算，始日不算入。
二、參酌訴願法第十四條第四項規定，如廠商誤向該管採購申訴審議委員會以外之機關表明不服者，以該機關收受之日，視為提起申訴之日，爰增訂第二項。三、為使申訴案件儘速獲得處理，明定採購申訴審議委員會以外之機關收受申訴書，應於三日內移送於採購申訴審議委員會，並通知申訴廠商，爰增訂第三項」。按廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴，政府採購法第76條定有明文，是採購案之金額須達公告金額100萬元以上，投標廠商方得以申訴途徑救濟之。此亦有最高行政法院95年度判字第17號判決可參。
（二）查有關本案政府採購計有三件，即「宜蘭區營業處OZC6262等13件配電外線工程採購」、「宜蘭區營業處OZC0129等12件配電外線工程採購」、「宜蘭區營業處OEC0078等18件配電外線工程採購」，上開三件採購之金額分別為84萬元、90萬元、90萬元，皆未達公告金額100萬元，則依據政府採購法第76條規定與前揭最高行政法院95年度判字第17號判決之意旨，本件政府採購事件，原告自不得向工程會提起申訴。是工程會以原告所提出之申訴，未合法定程序，而依政府採購法第79條之規定，以訴0000000號審議判斷，予以申訴不受理，自無不合。復按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，…，得向行政法院提起撤銷訴訟」，行政訴訟法第4條第1項定有明文。
故依據行政訴訟法第4條之規定提起撤銷訴訟須以行政處分為審查標的，且撤銷訴訟應先經申訴（訴願）程序。然本件爭訟原告依法不得提起申訴（訴願）已如前述，原告提起本件行政訴訟，於法自有未合。再者，臺北高等行政法院95年度訴字第1554號亦載明「本件招標案採購金額為
70萬元，…，未達公告金額100萬元，且本件異議處理結果亦非屬申訴審議規則第2條第2項所稱之刊登政府採購公報事件，揆諸前開說明，行政院公共工程委員會自程序上認應不予受理其申訴，並無不合。是本件撤銷訴訟未經合法申訴審議判斷程序，其起訴亦不備其他要件，應予駁回。又原告之訴既不合法而應予駁回，兩造實體上之主張，無庸審究，併此敘明」可供參考。故系爭三件採購案金額均未達公告金額100萬元，不僅依法不得提起申訴，則原告依法自不得提起本件行政訴訟，自應駁回。
（三）而有關本件追繳押標金事件，係因被告於91年1月間辦理「宜蘭區營業處OZC6262等13件配電外線工程採購」、「宜蘭區營業處OZC0129等12件配電外線工程採購」、「宜蘭區營業處OEC0078等18件配電外線工程採購」之公開招標，而訴外人蘭陽工程股份有限公司之負責人簡茂疇、總經理張滄海、財務經理張振祥為使蘭陽公司得標，且恐參與投標之廠商未達三家導致流標，而向原告負責人胡飛虎借用原告之牌照，一起投標。是原告並無參與系爭採購案競標之意思，僅為陪標而容許蘭陽公司借用其名義或證件參加系爭採購案之競標，因此原告負責人胡飛虎有政府採購法第87條第5項後段意圖影響採購結果，而容許借用本人名義或證件投標之事實，此部分事實業經台灣宜蘭地方法院檢察署97年度偵字第3577號不起訴處分書所認定，足徵原告確實有容許他人借用本人名義或證件參加投標之事實。故被告於接獲地檢署上開不起訴處分書後，於98年3月23日以電業字第09803009071號函向原告追繳前發還之押標金9萬元。原告不服，而向被告提出異議，經被告於98年4月15日以電業字第09804001091號函駁回其異議。其後，原告向工程會提起申訴案，工程會以原告之申訴未合法定程序，而依政府採購法第79條之規定，以訴0000000號審議判斷予以申訴不受理。原告復向臺北高等行政法院提起行政訴訟，先經以98年度簡字第413號裁定駁回原告之行政訴訟，該裁定業於98年10月28日確定。然原告事後復再就同一事件另行提起行政訴訟，亦經臺北高等行政法院以98年度簡字第726號裁定駁回，原告不服前開行政裁定提起抗告，經最高行政法院以99年度裁字第2838號裁定駁回其抗告。嗣後原告雖主張依據訴願法第61條規定，其向工程會之申訴視為提起訴願，並於99年12月3日以原公字第12103號函依據訴願程序向經濟部提起訴願，然亦遭經濟部並於100年1月25日以經訴字第10004740080號函駁回，嗣後於101年1月19日以原公字第01023號函依據再次依訴願程序向經濟部提起訴願，然亦遭經濟部於101年2月21日以經訴字第10106125500號訴願決定書以訴願不受理駁回，其今復再爭執，實無理由。
（四）事實上，工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公平、公正之作用。故政府採購法於第31條第2項規定「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，而系爭採購之工程採購投標須知第22條第10款亦規定廠商如有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。
（五）次按政府採購法第31條第2項第8款規定，其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，投標廠商所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，此係法律授權主管機關，就政府採購法第31條第2項第1-7款事由外，得自行認定其他應追繳押標金之影響採購公正之違反法令行為。而主管機關工程會亦於94年3月16日工程企字第09400076560號通函說明「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳」。再者，工程會96年10月25日(96)工程企傳字第F962209號傳真信函亦說明「關於廠商是否屬政府採購法第31條第2項、第50條第1項及第101條各款所定情形者，應由採購機關視個案實際情形本於權責核處…。涉案廠商分別借用他人名義或證件投標或容許他人借用本人名義或證件參加投標之事實，機關應依前揭本法相關規定辦理。本會89年1月19日(89)工程企字第89000318號、92年11月6日工程企字第092000438750號及本會94年3月16日工程企字第09400076560號三函釋例(公開於本會網站)併請查閱」。由於本件原告確有容許他人借用本人名義或證件參加投標之事實，顯屬影響採購公正之違反法令行為，依據政府採購法第31條第2項第8款暨系爭採購案之投標須知第22條第10款規定，應沒收押標金，押標金已發還者，並予追繳。由於系爭採購案之押標金已發還予原告，被告因而於98年3月23日以電業字第09803009071號函向原告追繳前發還之押標金9萬元，並無違誤。
（六）至於原告主張若有意將名義借予他人投標，實無庸每次自備押標金及投標文件，其並無容許他人借用本人名義或證件參加投標之情事云云，惟查台灣宜蘭地方法院檢察署97年度偵字第3577號不起訴處分書已明白認定「訴外人簡茂疇、張滄海、張振祥因恐參與投標之合格廠商未達三家導致流標，竟共同基於意圖影響採購結果之概括犯意聯絡，向本無投標意願之 吳文濱 、胡飛虎借用第一水電行、原益公司之名義參與陪標，吳文濱、胡飛虎明知上情，竟仍分別基於影響採購之意圖，允諾出借」，足徵原告顯有容許他人借用本人名義或證件參加投標之違法事實。綜上所陳，系爭採購之金額未達政府採購法第76條公告金額100萬元以上，依法不得提起申訴，進而原告自不得提起本件行政訴訟。且原告確實有容許他人借用本人名義或證件參加投標之違法事實，已如前述，則原告提起本件訴訟，顯無理由。
四、法院之判斷：
（一）按提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，必須對於行政處分為之。所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項定有明文。非行政處分，如逕對之提起撤銷訴訟，應認起訴不備合法要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。再按行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院，行政訴訟法第12條之2第2項定有明文。及按辦理行政訴訟之地方法院行政訴訟庭，亦為本法所稱之行政法院，同法第3條之1亦有明文。
（二）就本件撤銷訴訟部分，原告係請求撤銷被告98年4月15日電業字第09804001091號函異議處理結果及經濟部訴願決定。按政府採購法係以政府機關、公立學校、公營事業辦理工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等私經濟行政為適用範圍（該法第2條、第3條及其立法說明參照）。經查，被告公司為公營事業，其係依公司法辦理公司登記之私法人，被告公司宜蘭區營業處於91年1月間辦理系爭工程採購案，原告參加投標均未得標，因原告負責人涉嫌政府採購法第87條第5項後段意圖影響採購結果，而容許借用本人名義或證件投標之情事，被告則以98年3月23日電業字第09803009071號函向原告通知追繳前發還之押標金9萬元，經原告提出異議，被告依政府採購法第75條第2項規定，以98年4月15日電業字第09804001091號函通知異議處理結果。又依政府採購法第76條第1項規定「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，…得於收受異議處理結果…，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。…」，因系爭三件採購案分別為84萬元、90萬元、90萬元，此有上開宜蘭地方法院檢察署檢察官97年度偵字第3577號不起訴處分書可稽，屬於「未達公告金額」（行政院公共工程委員會函釋公告金額為100萬元）之採購案件，原告對於上開異議處理結果函不服，不得依政府採購法第76條第1項規定提起申訴。且因被告公司為私法人，而非公法人或行政機關，亦未受任何行政機關委託行使公權力而辦理系爭採購案，則被告上開異議處理結果函自不符所謂「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」之行政處分定義。是上開異議處理結果函既非行政處分，依法亦不得提起訴願、撤銷訴訟。亦即被告公司為私法人，非為行政機關或受委託行使公權力者，被告上開異議處理結果函非屬行政處分，亦無從移送至任何所謂有管轄權之訴願機關，而經濟部本身非屬訴願機關，故以101年2月21日經訴字第10106125500號函覆原告表示依法不予受理原告關於上開異議處理結果函之訴願，並無不合。原告對於所謂原處分（異議處理結果，被告98年4月15日電業字第09804001091號函）及經濟部之訴願決定提起撤銷訴訟，於法不合，應以裁定駁回，爰裁定如主文第一項所示。又原告之訴既不合法而應予駁回，兩造實體上之主張，無庸審究，併此敘明。
（三）又關於本件給付訴訟部分，原告係於同一程序依不當得利合併請求被告償付原告9萬元及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。按人民因違法行政處分受有損害或其他財產之支出，固得依行政訴訟法第7條規定，於提起行政訴訟時合併請求損害賠償或其他財產給付，然此乃指人民之損害或財產之支出係因該行政訴訟對象之違法行政處分所造成，因而於對該違法行政處分提起行政訴訟時，許人民一併請求損害賠償或其他財產之給付，以求訴訟經濟。惟本件原告對本件異議結果不服向本院所提起之撤銷訴訟，揆諸前揭說明，其起訴不合法，已如前述，則其提起之財產給付之訴，亦失所附麗，應認係單純私法之給付訴訟，即適用民事訴訟法之規定，由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。爰按行政訴訟法第12條之2第2項規定依職權將本件移送至有受理訴訟權限之本院民事庭，裁定如主文第二項所示。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第12條之2第2項、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國101年11月5日
行政訴訟庭法官范智達上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年11月5日
書記官蔡凱如