裁判字號：臺中高等行政法院94年訴字第339號判決
裁判日期：民國94年08月03日
裁判案由：徵收補償
臺中高等行政法院判決
九十四年度訴字第三三九號原告甲○○
黃文炉 被告交通部公路總局代表人乙○○訴訟代理人 游棧 上列當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國九十三年三月廿三日交訴字第○九二○○七二一三七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告甲○○持分所有坐落苗栗縣○○鄉○○○段三○二之一、三○六之一、三○九之一、三○九之二、三○九之四、四二九之一、四三○之十四、四三一之十二、四三一之十三、四三一之十五、四三五之十一、四三五之十四、四三五之十五、原告黃文炉持分所有坐落同段四三一之十
一、四三一之十八、四三一之十九、四三○之九、三○九之
一、三○九之四、四三○之十、四三○之十二地號等二十一筆土地（下稱系爭土地）係既成道路，並為台十三線１８Ｋ至１９Ｋ路段作為道路使用。原告於民國九十二年十月廿八日請求被告所屬第二區養護工程處履行其改隸前所屬第一工務段八十六年四月廿三日00－000－0－00號函之承諾，於九十三年前完成台十三線１６Ｋ至２１Ｋ路段之測量、分割及徵收補償。嗣該處以九十二年十月卅一日二工用字第○九二○○二七三二一號函覆：「．．．有關台端申請於九十三年以前完成土地之分割測量及徵收補償乙節，俟本路段經費有著落後，本處即依規定辦理。」等語。原告不服，提起訴願亦遭不受理，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告所屬第二區養護工程處應辦理省道台十三線十八公里至十九公里路段之分割測量，如該路段有使用原告甲○○所有苗栗縣○○鄉○○○段三○二之一、三○六之一、三○九之一、三○九之二、三○九之四、四二九之一、四三○之十四、四三一之十二、四三一之十三、四三一之十五、四三五之十一、四三五之十四、四三五之十五、原告黃文炉所有同段四三一之十一、四三一之十八、四三一之十九、四三○之九、三○九之一、三○九之四、四三○之十、四三○之十二地號等共二十一筆土地，則被告應擬具詳細徵收計畫，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖送由核准機關核准。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按依土地徵收條例第十三條及第十九條及該條例制訂公布前土地法第二百二十四條及第二百三十六條之規定可知，本件台十三線１６Ｋ至２１Ｋ路段既成道路用地徵收計畫之擬定、籌措財源、編列預算及報准徵收等，應由需用土地人即被告辦理，是原告依法向被告申請辦理徵收補償，並無錯誤。詎訴願決定竟以被告屬「需用土地人」，並非土地徵收之核准機關或徵收補償之辦理機關，並無對土地徵收請求予以准駁之權責為由，認定程序不合，顯係卸責之詞。況原告曾於九十二年八月向行政院陳情，該陳情書經行政院秘書長轉交交通部研議，再由交通部移文公路總局，後由公路總局函交其所屬第二區養護工程處查處。是行政院既未將該陳情書送交有權核准土地徵收之內政部處理，被告及其所屬單位亦均未以非其權責而拒絕，足證本案土地徵收補償辦理權責在交通部及其所屬公路主管機關。
二、次按，依被告改隸前所屬第一工務段八十六年四月廿三日00－000－0－00號函之內容，已明確表示本案系爭土地「位屬現有台十三線１８Ｋ至１９Ｋ附近之既成道路，本段八十七年度擬拓寬改善自１６Ｋ＋２００－２１Ｋ＋８００段已含括於改善路段內，嗣分割測量完成即用地範圍確定後即可辦理徵收補償。」係行政機關直接向人民作成之行政行為，非屬行政內部之行為，乃行政處分。且依首揭規定，上開函文發文之時，應至少已完成徵收計畫之擬定、籌足財源、編妥預算及報准徵收等程序，是系爭土地既經被告所屬機關明白函示於八十七年度辦理徵收補償，即應履行。且該公函之「擬」字，應僅屬起稿人之用語，該函既經各級主管機關核稿完成同意發文，即表示台十三線１６Ｋ＋２００－２１Ｋ＋８００路段將於八十七年度辦理徵收補償及拓寬改善業已定案，被告實無由爭辯。另該函八十四年六月發文時，所指之八十七年度乃八十六年七月一日至八十七年六月卅日之會計年度，是其承諾徵收補償之期間為八十六年四月至八十七年六月底，前後共計十五月，而因被告延誤未履行承諾，原告再於九十二年十月廿八日請求，促其於九十三年十二月底前完成，前後共計亦為十五月，是原告之請求並非漫無標準。
三、原告於九十二年請求依上開函文辦理徵收補償時，被告所屬第二區養護工程處函覆以：「．．．有關台端申請於九十三年以前完成土地之分割測量及徵收補償乙節，俟本路段經費有著落後，本處即依規定辦理。」等語，訴願機關並認該函覆僅屬單純之事實敘述或理由說明，並非行政處分。惟行政機關所為拒絕之意思表示通常即屬行政處分之一種，對此種意思表示之解釋應探求其真意，不拘泥所使用之文字，以免行政機關以官樣文章之技巧，規避司法審查（吳庚著行政爭訟法論修訂版第一一四頁參照）。本案被告所屬第二區養護工程處函覆原告所稱之「俟有經費時，當依法辦理補償」已屬明確拒絕原告申請徵收補償之行政處分，原告對之即有提起行政訴訟之權，被告辯稱該函覆僅係工程用地說明之行政行為，對土地所有權人不生任何法律效果等語，顯係規避司法審查之卸責之詞。
四、再按，人民之財產權應予保障，為憲法第十五條所明定，且「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」大法官會議釋字第四○○號解釋亦有明釋，此並有拘束全國各機關及人民之效力。本案系爭土地為公用地役關係之既成道路用地，為被告所不爭執，依據前開解釋，被告徵收既成道路用地，係其應辦業務與職責，應不待人民聲請即依法辦理徵收並給予補償。惟被告竟援引改制前行政法院二十四年度判字第十八號判例，辯稱「一般人民無公用徵收之公法請求權」，顯係誤解法令。且依前開大法官解釋，既成道路之徵收補償倘各級政府因經費困難，亦應訂定期限，籌措財源逐年辦理，然被告九十一年由北向南，已辦理至台三線１６Ｋ＋３００公尺處，由南向北亦已至２１Ｋ＋８００公尺處，九十二年、九十三年均未逐年辦理，且被告答辯稱「依規定採分年分段辦理」等語，均已違反前開釋字「逐年」辦理之意旨。且前述路段既已於九十一年度前完成徵收補償，唯獨對本案之既成道路用地，遲不予徵收補償，已明顯違反前開釋字所示之「公平原則」。再者，被告所屬第二區養護工程處函覆之「俟有經費時，當依法辦理補償」係對本案土地之徵收補償作無限期延長，亦已明顯違背前開解釋「應訂定期限」之旨。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按依土地徵收條例第二條、第十一條、第十四條及第十九條之規定，土地徵收之處分機關應為內政部，徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，則其處分機關應為直轄市或縣（市）政府（最高行政法院九十二年度判字第二四號判決參照）。是本案原告請求徵收系爭土地，該徵收處分之准駁權屬於內政部，被告及其所屬單位並非有權之處分機關。況且，「官署所為單純之事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願自非法之所許可。」改制前行政法院五十二年判字第二六九號及六十一年裁字第四十一號著有判例。被告所屬苗栗工務段（原第一工務段）八十六年四月二十三日00-000-0-00號函，係說明八十七年度「擬」拓寬改善台十三線１６Ｋ＋２００－２１Ｋ＋８００段拓寬改善工程，被告所屬第二區養護工程處九十二年十月三十一日二工用字第○九二○○二七三二一號函，係說明擬將該路段工程試列九十三年度伍仟萬元辦理測設等相關作業，均係就工程用地說明之行政行為，純屬行政指示之性質，對土地所有權人應無致生任何法律效果可言。本案既無有效之行政處分存在，原告即無從提起訴願及本件行政訴訟。
二、次按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨（參照司法院大法官會議釋字第四二五號解釋），且「公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法請求權。」改制前行政法院二十四年度判字第十八號判例亦闡述甚詳。是人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院大法官會議釋字第四○○號解釋固認既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收等語。惟該解釋內亦言明「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」。另該號解釋亦敘明：「．．．各級政府因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請財產上給付之公法上原因。故原告主張之徵收請求權，顯違上揭意旨。
三、再按「修建工程主辦機關（構），因工程規模或受經費限制，經報請公路主管機關核定後，得分期分段辦理，並得按年度分別編製工程計畫及工程預算。」公路修建養護管理規則第二十六條定有明文，此為公路法所授權事項。台十三線拓寬工程改善計畫，係奉行政院八十二年二月三日台（八二）忠授一字第○一○七四號函核定，並因經費問題多次修正計畫，原告所指先行辦理１５Ｋ＋９００－１６Ｋ＋３００路段及２１Ｋ＋８００－２４Ｋ＋２６６路段拓寬改善，係分配於九十及九十一年辦理用地取得，九十一、九十二年度辦理施工，是以台十三線拓寬工程改善計畫因工程規模或受經費限制，依規定採分年分段辦理，並無原告所訴稱唯獨對本案路段不予徵收補償之情形。且因系爭土地係位於台十三線１６Ｋ＋３００－２１Ｋ＋８００路段內之私有既成道路土地（依土地登記記載為總登記「道」地目土地），該路段原列「台十三線拓寬改善計畫」以隧道方式辦理，惟因經費不足於被告辦理第三次修正計畫案時，經行政院經濟建設委員會九十一年十一月四日都字第○九一○○○四七一五號函，以該路段因尚未發生權責關係，應依現況結案，其經費自行政院原核定總經費內刪除，致該路段無經費來源可供辦理徵收補償，目前仍以公用地役關係繼續作道路使用。被告為完成台十三線原拓寬計畫，業以九十二年七月十四日二工工字第○九二○○六○三七二號函陳報台十三線１６Ｋ＋３００－２１Ｋ＋８００改善計畫案辦理拓寬改善，並積極籌措經費，俟本路段經費有著落後，被告即將依規定辦理之。
理由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條分別定有明文。
二、本件原告所有系爭土地係既成道路，並為台十三線１８Ｋ至１９Ｋ路段作為道路使用。原告於九十二年十月廿八日請求被告所屬第二區養護工程處履行其改隸前所屬第一工務段八十六年四月廿三日00－000－0－00號函之承諾，於九十三年前完成台十三線１６Ｋ至２１Ｋ路段之測量、分割及徵收補償。嗣該處以九十二年十月卅一日二工用字第○九二○○二七三二一號函覆：「．．．有關台端申請於九十三年以前完成土地之分割測量及徵收補償乙節，俟本路段經費有著落後，本處即依規定辦理。」等語。原告不服，循序提起本件行政訴訟。訴稱：依土地徵收條例第十三條及第十九條及該條例制訂公布前土地法第二百二十四條及第二百三十六條之規定，本件台十三線１６Ｋ至２１Ｋ路段既成道路用地徵收計畫之擬定、籌措財源、編列預算及報准徵收等，應由需用土地人即被告辦理。系爭土地為公用地役關係之既成道路用地，依被告改隸前所屬第一工務段八十六年四月廿三日00－000－0－00號函之內容，已明確表示系爭土地於八十七年度辦理徵收補償，且依大法官會議釋字第四○○號解釋意旨，被告徵收既成道路用地，係其應辦業務與職責，應不待人民聲請即依法辦理徵收並給予補償等語。
三、次按依據首開土地徵收條例規定，另參酌司法院釋字第四二五號解釋意旨，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係，需用土地人函請徵收主管機關之行為，係屬行政機關內部行為，為事實行為。而人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之復函亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分（最高行政法院九十三年度判字第五四四號判決意旨參照）。從而，本件被告為土地徵收事件之需用土地人，並非徵收補償之主管機關，是原告於九十二年十月廿八日請求被告於九十三年前完成台十三線１６Ｋ至２１Ｋ路段之測量、分割及徵收補償，經該處以九十二年十月卅一日二工用字第○九二○○二七三二一號函覆：「．．．有關台端申請於九十三年以前完成土地之分割測量及徵收補償乙節，俟本路段經費有著落後，本處即依規定辦理。」等語，其所為之拒絕之答復，則屬事實行為而非行政處分，原告對該函件提起訴願，訴願機關從程序上駁回其訴願，並無不合，原告請求撤銷被告該函件及訴願決定，尚非合法，爰併於本件判決中予以駁回，不另裁定為之。
四、再按公共交通道路土地，不得為私有，已成為私有者，得依法徵收之，固為土地法第十四條第一項第五款及第二項所規定。又國家因公共事業之需要或實施國家經濟政策，雖得依法徵收私有土地，但私有土地所有權人除法律另有規定外，則不得主動請求國家徵收其土地。又按「憲法第十五條關於人民財產應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．」雖經司法院大法官會議作成釋字第四○○號解釋在案。然此解釋意旨亦僅重申受特別犧牲之人有受相當補償之權利，並非宣示人民有請求徵收土地之公法上請求權（除非法律有特別規定，如土地法第二百十七條、土地徵收條例第八條、第五十八條第二項等）。
五、從而，原告所有系爭土地，屬台十三線１６Ｋ至２１Ｋ路段既成道路，而有公用地役關係，雖為被告所不爭，惟此亦非屬土地法第二百十七條、土地徵收條例第八條及第五十八條第二項等所規定之特別情形，原告自不得請求被告徵收其所有系爭土地。又土地徵收條例第十三條所規定之申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，係需用土地人送由核准徵收機關為徵收行政處分程序進行中之內部行為（最高行政法院九十四年度判字第一一三七號判決意旨參照），再者，土地徵收條例亦無明文規定土地所有權人對需用土地人有上開行為之請求權，是本件原告對需用土地人即被告，請求被告所屬第二區養護工程處應辦理省道台十三線十八公里至十九公里路段之分割測量，如該路段有使用原告所有系爭土地，則被告應擬具詳細徵收計畫，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖送由核准機關核准之部分，自為無理由，應予駁回。另原告其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十四年八月三日
第三庭審判長法官沈應南
法官林秋華法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國九十四年八月十一日
書記官陳鼎鈞