裁判字號：臺北高等行政法院93年簡字第900號判決
裁判日期：民國94年10月31日
裁判案由：關稅法
臺北高等行政法院判決
93年度簡字第900號原告華美航運股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 吳展旭 律師上一人輔佐人 陳樂仁 複代理人 邱耀德 律師被告財政部臺北關稅局代表人 詹昭 鐶（局長）訴訟代理人戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因關稅法事件，原告不服財政部中華民國93年5月18日台財訴字第0930009440號及93年5月20日台財訴字第0931300134號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於罰鍰金額超過新台幣壹萬捌仟元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用各自負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）91年12月15日分別以電腦連線申報方式向被告申報3份進口報單，由復興航空公司GE0794班機於同年月日載運進口之快遞貨物22批，嗣又於次日第二次傳輸不同之進口報單3份重複申報乙次，並以第二次申報之主分提單號碼辦理後續通關放行提領出倉，以致重複傳輸連線收單建檔兩次，又第一次傳輸（92年5月15日）申報之提單主、分號號碼與載貨之復興航空公司進口艙單資料不符，被告乃以原告未依據原始真實提單資料正確申報，且各批貨物重複傳輸連線報關，影響通關秩序，顯已違反行為時（下同）貨物通關自動化實施辦法第11條規定，依行為時（下同）關稅法第78條及貨物通關自動化實施辦法第19條規定，逐批處罰鍰新台幣（下同）6千元。原告不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定、復查決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、原告對於主提單號碼正確與否，不能掌控：
（一）在實務上主提單號碼之產生，係由航空公司編製後告知委託人，再由委託人告知受貨人，在此情況下，原告第一次申報之號碼000-00000000（下稱第一次號碼），係受東鵬公司（委託人）通知，對於主提單號碼正確與否，原告（受貨人）完全處於被動狀態，並已盡最大努力確認主提單號碼。
（二）當原告發現申報之貨物未以第一次申報號碼運抵中正機場，即於該班機抵達當日上午向東鵬公司詢問，方知東鵬公司提供之申報號碼有誤，該批貨物之正確主提單號碼為000-00000000（下稱第二次號碼）。原告遂向被告所屬單位第四課（現為第三課）乙○○請教如何解決，其告知先以第二次號碼申報，再將第一次號碼註銷。原告照辦，並以第二次號碼辦理通關領貨。依司法院275號解釋意旨，原告不具故意過失。
二、有關被告認其所屬乙○○告知以第二次正確的主提單號碼申報辦理通關，再將第一次錯誤傳輸之申報註銷，為「正當之行政指導」1節：
（一）乙○○為國家公務員，有關其職掌之言行代表國家之威信，被告既承認乙○○之告知為正當之行政指導，則原告對乙○○之指導有信賴之基礎。原告聽從乙○○之指示，而以第二次正確主提單號碼申報，並註銷第一次錯誤傳輸之主提單號碼，此為原告信賴之表現，原告不具可歸責事由，縱令原告行為構成違章事實，惟原告遵從被告之行政指導，不具違法性，原告得主張阻卻違法，不應遭受行政罰之不利益。
（二）查91年訴字第563號判決：「行政指導本質上為事實行為，雖無法律上拘束力，惟可能產生事實上拘束力，亦有信賴保護原則、誠實信用原則或行政自我拘束等法理之適用。」被告亦應受其所為之行政指導行為所拘束，尤無在原告遵從行政指導為第二次申報後，反受被告以行政罰相繩之理。
三、行政機關為達成讓報關業者具實申報通關資料，不造成海關作業困擾的目的，在各種可達成目的之各種措施中（依行為時關稅法第78條規定有警告並限期改正或處6千元以上3萬元以下罰鍰等），應以對人民最小侵害的方式為之。原告係初次遇到委託人誤報主題單號碼之狀況，若造成海關作業之困擾，對原告以予警告並限期改正，即可收原告謹慎申報之效果，不應如此重罰，被告之22張罰鍰行為已逾比例原則。
四、退步言，如果原告行為真有處罰之必要，原告之行為應為「法律之單一行為」，被告僅能開立1張罰單。被告1次發出22張罰單，亦是違法：
（一）所謂「法律的單一行為」係指，結合多數自然意義的動作成為單一的行為，而此種單一的行為只構成一個違法，並只得受一個行政秩序罰之處罰。當行為人多次地實現構成要件，而該構成要件係以多數的同種類或不同種類的動作為要件時，縱使在外觀上有多數的動作，但在法律上只視為單一行為。在此種情形，該多數的行為具有密切的時間及空間關係，因此，法律上之構成要件將該多數行為結合為「評價單一」，而成為法律的單一行為。
（二）依「快遞貨物通關辦法」第13條規定：「快遞業者、整合型航空貨運業者或報關業者不得將同批進口快遞貨物分開申報。前項所稱同批進口快遞貨物，係指同一發貨人以同一航（班）次運輸工具發送給同一收貨人之快遞貨物。」據此，同一發貨人以同一航（班）次運輸工具發送給同一收貨人之快遞貨物，在法律上即為一個行為，原告於91年12月16日以復興航空之GE0794班機，以8袋貨運載22件小分號之快遞貨物，並以一個主提單號碼申報之行為，即是多數同種類的動作，在時間空間上有密切之關係，在法律上應視為1個行為。
（三）至於「快遞貨物簡易申報通關作業規定」第5條第2款規定：「應由納稅義務人或貨物輸出人以空運提單分號或託運單分號為單位，每1分號申報1份簡易申報單」，為行政機關為便利區分各批貨物之行政作業規定，不能據以認定原告行為次數，被告依此開立22張罰單，實屬違法。
五、被告所提出80年判字第351號判決之見解與本案情形不同，應無適用之餘地：
（一）查上開判決之事實，受處分人違規張貼廣告紙3張，係屬自然意義上可分之數行為，自能按被污染定著物之處數分別處罰。惟原告僅為1次重複傳輸行為，縱因「快遞貨物簡易申報通關作業規定」第5條第2款規定，原告託運貨物之受貨人有22位，每1分號申報1份簡易申報單，亦不改原告1次重複傳輸行為之性質，被告依此開立22張罰單，實違反法治國家「一事不二罰」之原則及釋字第503號解釋意旨。
（二）又查90年訴字第1568號判決：「所謂『一事不再罰』或『一事不二罰』原則，就行政制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予2次以上行政處罰。反之，為達行政『合目的性』之要求，遇有數個違反行政義務之行為，應分別處罰。」原告係出於單一之意思決定而為1次重複傳輸之行為，22件貨品分為22個分號僅為行政作業上之要求，並非原告實際行為個數，因此被告開出22張罰單有違一事不二罰原則。
六、原告發現主提單號碼有誤立即更正實為降低被告損害至最小之方式：
（一）被告謂原告申請註銷錯誤之報單，屬違規行為之善後作業，已造成海關困擾及公務人力資源浪費，自不能冀求免罰云云。惟原告倘若不就錯誤的報單註銷，讓整批貨物滯留海關，對被告的通關秩序及人力的浪費影響極鉅。因而原告為求彌補錯誤，重新傳輸新的主提單號碼並申請註銷錯誤號碼，對被告的損害反而降到最輕。
（二）縱認為原告22個分號重複申報得處罰22次，被告裁量時未考量原告行為之違法性輕重，是為裁量濫用，亦屬違法之行政處分，應予撤銷。
被告主張：
一、查原告於91年12月15日分別以電腦連線申報方式向被告申報由復興航空公司第GE0794次班機於同年月日載運進口之快遞貨物計22批，嗣又於次（16）日第二次傳輸不同之進口報單重複申報乙次，並以第二次申報之主、分提單號碼辦理後續通關放行提領出倉手續，以致重複傳輸連線收單建檔2次，又第一次傳輸（91年12月15日）申報之提單主、分號號碼與載貨之復興航空公司進口艙單資料不符，原告未依據原始真實提單資料正確申報，且各批貨物重複傳輸連線報關，影響通關秩序，顯已違反貨物通關自動化實施辦法第11條規定。
又原告另於91年3月29日及5月31日分別向被告報運進口貨物
2批，因傳輸不實的主提單號碼000-00000000及000-00000000（正確的主提單號碼應為000-00000000及000-00000000）違反上述貨物通關自動化實施辦法第11條規定，為被告依同辦法第19條轉依行為時關稅法第78條規定，分別於92年2月17日及同年1月29日以北普出字第0000000000及0000000000號處分書處原告警告各乙次並請立即改正在案，惟原告仍未有所改正依上述規定辦理連線申報，難謂無過失，依司法院釋字第275號解釋意旨，自不能免罰，被告依法論處，並無不合。其日後申請註銷錯誤之報單，屬違規行為之善後作業，已造成海關困擾及公務人力資源浪費，自不能冀求免罰。至於被告所屬乙○○告知以第二次正確的主提單號碼申報辦理通關，再將第一次錯誤傳輸之申報註銷，為正當之行政指導，與本案處分無關。
二、依「快遞貨物簡易申報通關作業規定」第5條第2項規定：「納稅義務人或貨物輸出人以空運提單分號為單位，每1分號申報1份簡易申報單。」，原告傳輸申報22份提單分號號碼錯誤，即有22批進口之快遞貨物之通關秩序受到嚴重影響，依前述規定應逐批（即每1份簡易申報單或分號）科處原告6千元之罰鍰，又被告已採對原告有利之最低限額罰鍰，處理上應屬允當且合乎比例原則。
三、依司法院釋字第275號解釋之意旨，連線業者辦理連線申報時，應依據原始真實發票、提單或其他有關資料文件，依規定正確申報貨名、稅則號別或其他應行申報事項，製作進口報單、艙單或其他報關文件，利用通關網路進行傳送，向海關誠實申報，據以辦理通關徵免稅款。惟原告接受被告2次行政處分後，仍未有所改正依規定辦理連線申報，其有過失之行為至為明顯，所稱「對於主提單號碼正確與否，不能掌控」乙節，顯係推諉卸責之詞，不足採信。再查行政指導乃行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為（行政程序法第165條參照），其要件係促請特定人為一定作為或不作為之行為，被告所屬人員乙○○只是單純以電話說明、解釋通關流程之疑義，並無促請特定人為一定作為或不作為之行為，即無行政指導構成要件之該當。快遞業者以提供專業報關為其目的事業，對通關流程應相當熟稔，且被告曾經相繼2次核發行政處分促請原告對系爭連線申報程序課以相當注意義務，但仍未有所改正，故原告上述之主張有違經驗法則，所稱「有關被告認其所屬乙○○告知以第二次正確的主提單號碼申報辦理通關，再將第一次錯誤傳輸之申報註銷，為正當之行政指導」乙節，顯係誤解法令，委無可採。
四、查依「快遞貨物簡易申報通關作業規定」第5點第1、2款規定：「『簡易申報』案件，應依下列規定辦理：（一）應使用『進（出）口快遞貨物簡易申報單』以電腦連線方式向海關申報。（二）應由納稅義務人或貨物輸出人以空運提單『分號』或託運單『分號』為單位，每一『分號』申報一份『簡易申報單』；無分號者，以『主號』為單位。」復查刑事法上之行為，以犯意為連結之橋樑，故可超越時、空的限制，只要在一概括的犯意下，所為之行為，均可認為屬一行為。然行政法上「行為」概念，非並以「自然意義的行為」為出發點，須從行政法作為「行為規範」的特性切入，行政法兼具目的性與技術性，其行為，可以透過「時間」、「空間」與「立法目的」予以切割，在法律上予以「擬制」，故行政罰與刑事罰之性質不同，刑法第55條、第56條之規定，於行政罰並不適用（行政法院80年度判字第351號判決參照）。原告分別接受22位不同納稅義務人之個案委任向海關傳輸申報22份提單分號，涉及22位不同納稅義務人之權益，其行為係屬22件不同獨立之事件，尚與原告主張連續數行為而犯同一罪名者，以一罪論之觀點有別，原告違規行為非屬單一事件之行為至為明顯，被告依法論處，核屬允當。
理由
甲、程序方面：本件被告代表人於原告起訴後變更為 詹昭鐶 ，經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、按「依本法應辦理之事項及應提出之報單、發票及其他有關文件，採與海關電腦連線或電子資料傳輸方式辦理，並經海關電腦記錄有案者，視為已依本法規定辦理或提出。海關得依貨物通關自動化實施情形，要求經營報關、運輸、倉儲、貨櫃集散站及其他與通關有關業務之業者，以電腦連線或電子資料傳輸方式處理業務。前2項辦理連線或傳輸之登記、申請程序、管理及其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。經營與海關電腦連線或電子資料傳輸通關資料業務之通關網路業者，應經財政部許可；其許可之條件、最低資本額、營運項目、收費基準、營業時間之審核及其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。」「經營報關、運輸、倉儲、貨櫃集散站及其他與通關有關業務之業者，辦理電腦連線或電子資料傳輸通關資料之登記、申請程序、管理或其他應遵行事項，違反依第8條第3項所定之辦法者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；並得連續處罰；連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下之連線報關。
」關稅法第8條、第78條定有明文。「連線業者辦理連線申報時，應依據原始真實發票、提單或其他有關資料文件，依規定正確申報貨名、稅則號別或其他應行申報事項，製作進口報單、艙單或其他報關文件，利用通關網路進行傳送。」「連線業者違反第11條之規定者，海關得依關稅法第78條，視其情節輕重，予以警告並限期改正或處新台幣6千元以上3萬元以下之罰鍰，並得連續處罰。」貨物通關自動化實施辦法第11條、第19條亦有明文。
二、原告係快遞業者，於91年12月15日分別以電腦連線申報方式向被告申報進口報單3份，由復興航空公司GE0794班機於同年月日載運進口之快遞貨物22批，嗣又於次日第二次傳輸不同之進口報單重複申報乙次，並以第二次申報之主分提單號碼辦理後續通關放行提領出倉，以致重複傳輸連線收單建檔兩次，又第一次傳輸（92年5月15日）申報之提單主、分號號碼與載貨之復興航空公司進口艙單資料不符，被告乃以原告未依據原始真實提單資料正確申報，且各批貨物重複傳輸連線報關，影響通關秩序，顯已違反貨物通關自動化實施辦法第11條規定，依關稅法第78條及貨物通關自動化實施辦法第19條規定，逐批各處罰鍰6千元。原告不服，主張如事實欄所載。
三、原告雖主張係聽從被告關員乙○○之指示，而先以第二次號碼申報，再將第一次號碼註銷一節。查快遞業者以提供專業報關為其目的事業，對通關流程應相當熟稔，且既然第二次號碼方為正確之主提單號碼，則原告本應如此申報，否則原告如何提貨？對於託運人如何履行其承攬運送之責？再者「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」行政程序法第165條定有明文。而本件係原告向被告承辦人員請教，被告人員乙○○只是單純以電話說明、解釋通關流程之疑義，並無為實現一定之行政目的，促請原告為一定作為或不作為之行為，與行政指導之構成要件並不該當，原告稱「有關被告認其所屬乙○○先生告知以第二次正確的主提單號碼申報辦理通關，再將第一次錯誤傳輸之申報註銷，為正當之行政指導」乙節，顯係誤解法令，委無可採。
四、原告另主張對於主提單號碼正確與否，不能掌控，實無故意過失一節。按連線業者辦理連線申報時，應依據原始真實發票、提單或其他有關資料文件，依規定正確申報貨名、稅則號別或其他應行申報事項，製作進口報單、艙單或其他報關文件，利用通關網路進行傳送，向海關誠實申報，據以辦理通關徵免稅款。惟原告僅依澳門東鵬公司通知之主提單號碼即行申報，未依提單資料辦理連線申報，依司法院釋字第275號解釋之意旨，其有過失之行為至為明顯，所稱「對於主提單號碼正確與否，不能掌控」乙節，顯係推諉卸責之詞，核不足採。
五、被告以依快遞貨物簡易申報通關作業規定第5條第2項規定「應由納稅義務人或貨物輸出人以空運提單分號或託運單分號為單位，每一分號申報一份簡易申報單；無分號者，以主號為單位」，因認本件共有22個分號，應屬重複申報22份簡易申報單，各予以處罰6,000元一節，固非無見；惟查原告係快遞業者，按該作業規定第8條規定「快遞業者或整合型航空貨運業者以貨物持有人或貨物輸出人名義辦理報關者，得以空運提單『主號』或託運單『主號』為單位，將該主號下之『分號』合併申報於同一份『簡易申報單』。合併申報時應以『同類別貨物』（同類別係指依第二點規定之分類）為限；不同類別貨物，不得混雜於同一份『簡易申報單』內申報。相同類別貨物得以數分號貨物併成一袋通關，惟每一袋貨物限以一份簡易申報單申報。」。本件貨物之袋數已無法查明，業據被告訴訟代理人 陳明 在卷；是本件應依作業規定第8條第1項處理，合先敘明。經查本件原告係以貨物持有人名義辦理報關，此由報單所列收貨人均非原告可知；次查，本件原告第一次傳輸申報之提單主號為000-00000000，其分號有22個，惟經原告依上開合併申報時應以「同類別貨物」（同類別係指依第二點規定之分類）為限之規定，分成報單號碼CE/91/023/18192(內有分號H0000000)；報單號碼CE/91/023/18193(內有分號0000000,0000000,0000000,0000000,0000000,0000000,600,0000000,00000000000000000,0000000000,0000000,0000000,0000000,0000000)；報單號碼CE/91/023/18194（內有分號0000000,0000000,0000000000,000000000,000000000,000000000,0000000,0000000)計共3份報單申報，有原告第一次傳輸申報之進口快遞貨物簡易申報單影本附於原處分卷可稽，被告依上開作業規定第5條第2項就一般納稅義務人申報之規定，認本件應申報22份簡易申報單，尚有未洽；原告主張應以一個主提單號碼視為1個申報行為，與上開作業規定不合，亦無可採；本件應依原告就同類別貨物為3份報單申報，認定原告有3件違法申報行為，依被告原處罰標準各處罰鍰6千元，合計18,000元。
六、從而，本件原處分依首開規定處罰鍰18,000元部分，經核並無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合，原告此部分起訴意旨為無理由，應予駁回；至於原處分罰鍰超過18,000元部分尚有違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦有未合，均應由本院予以撤銷。
七、兩造其餘主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為部分有理由，部分無理由，爰依行政訴訟法第236條、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國94年10月31日
第五庭法官黃清光上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國94年10月31日
書記官楊子鋒