臺北高等行政法院93年度簡字第1107號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年簡字第1107號判決

裁判日期：民國94年10月31日

裁判案由：廣播電視法

臺北高等行政法院判決
93年度簡字第1107號原告台灣電視事業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人戊○○
丙○○被告行政院新聞局代表人 姚文智 （局長）住同上訴訟代理人丁○○
乙○○上當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國93年7月8日院臺訴字第0930086643號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為 林佳龍 ，94年3月14日變更為姚文智，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國（下同）92年3月18日晚間7時播出之「台視晚間新聞」節目，報導「殺人拍照存證、補教聞人遇害」新聞（下稱系爭新聞），播出被害人遭人殺害，店中監視器錄下犯案過程及歹徒當場對倒臥地上之被害人拍照存證等畫面，經被告送經廣播電視節目及廣告諮詢會議評鑑認定，其犯罪過程畫面雖經處理，仍足對兒童少年產生不良影響，已逾越普遍級尺度，違反行為時廣播電視法（下稱廣電法）第26條之1第1項規定；又原告前因播出節目內容違反廣電法規定，經被告以91年6月10日新廣三字第0910622999號處分書核處有案，乃依行為時廣電法第43條第1項第1款規定，以92年4月24日新廣三字第0920621677號處分書處原告罰鍰1萬5千元（折合新臺幣4萬5千元）。原告訴願遭決定駁回，遂向本院起訴。嗣被告因上開91年6月10日新廣三字第0910622999號處分遭本院撤銷，裁量基礎變更，乃以92年12月12日新廣三字第0920625062號函原告，略以被告新廣三字第0920621677號處分所認定之違法事實並無違誤，惟所核之罰鍰，因裁量基礎事實有變更，將該處分撤銷，另為適法處分等語。原告即向本院撤回其訴。被告復以原告於92年2月9日、2月16日晚間播出之「少年特攻隊」節目逾越普級規定，違反廣電法第26條之1第1項規定，經被告以92年4月21日新廣三字第0920621648號處分書予以警告處分，系爭新聞又越逾普級範圍，有同法第43條第1項第1款於一年內再有節目逾越普級之情事，乃依同法第43條第1項第1款規定，於93年1月2日以新廣三字第0920625348號處分書處原告罰鍰5千元（折合新臺幣1萬5千元）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造之陳述：㈠原告起訴主張略以：
⒈被告適用廣播電視法（下稱廣電法）第26條之1第1項規定
有規避法律之嫌：鈞院另案於91年訴字第468號判決中明白指出：「廣播電視法第25條規定……係明文將新聞節目排除在被告審查範圍外」、「另查被告所發布之無線電視節目審查辦法，固係依廣播電視法第25條授權而來，惟母法所授權者在於節目之審查，且不得就新聞節目審查，則該辦法第4條規定之『無線電視事業應依電視節目分級處理辨法規定播送節目』，亦屬無據，遑論電視節目分級處理法第11條就新聞報導節目之晝面有加以限制之規定」被告就廣電法有關節目審查之規定，自不應含新聞在內。被告明知廣電法第25條對新聞審查有除外規定，卻引用同法第26條之1、電視節目分級處理辦法（下稱分級辦法）第
13條之規定為其處罰之依據，似有規避法律之嫌。⒉分級辦法第13條規定，違反廣電法第25條明示之排除規定
：分級辦法既為主管機關審查節目之依據，自應受到廣電法第25條之限制。如認分級辦法第13條規定，不僅得審查，並得引為處罰之依據，顯已違反其授權之母法之規定。⒊被告將廣電法第25條規定之「審查」解釋為「事前審查」，欠缺法律上及事實上之依據：
⑴被告之解釋欠缺法律上之依據：按廣電法並未就「節目
審查」之「審查」為定義性規定，是以廣電法第25條規定：「電台播送之節目，除新聞外，新聞局均得審查」，依其文義解釋方法應解釋為「電台播送之節目新聞局均得審查（不論事前事後），新聞不得審查（不論事前事後）」，方符其義，亦即鈞院於91年訴字第468號判決所採之見解。被告於本件訴願答辯謂：「按廣播電視法第25條規定．．．該法條所指『審查』係指『事前審查』制度．．．主管機關於節目播出後仍得為事後監督」、「同法第16條規定：『廣播、電視節目分為左列四大類：一、新聞及政令宣導節目．．．』既然新聞節目為電視節目之一種，凡電視事業應將其新聞節目依同法第26條之1第1項規定分級，並依電視節目分級處理辦法第13條規定得不標示級別，惟其畫面應符合『普』級規定．．．」，依被告對廣電法第25條所採之解釋及其適用法律之邏輯，只須修訂分級辦法第1條之法源依據為「本辦法依廣播電視法第25條．．．訂定之」即可，斷無再增訂第26條之1之必要，因為廣電法第25條並未否定被告對於節目審查的權限，並且明定就審查有關事項，主管機關（即被告）有訂定「辦法」（授權命令）之權力。主管機關訂定「辦法」，電視台自當遵守，這是必然的結果。除去廣電法第25條之除外規定，廣電法第26條之1第1項與第25條之效力幾無二致，而第25條之除外規定正是本案重要法律爭點所在，亦是91年訴字第468號、91年度訴字第4762號二案判決認定被告處分違法之重要依據。如果被告確信其解釋合法，何須再制定「廣電法」第26條之1第1項規定？⑵被告之解釋欠缺事實上依據：被告將廣電法第25條規定
之「審查」解釋為「事前審查」，必以現實中被告對於節目審查原則上是採「事前審查」制度，例外對新聞是採事後監督方式，其解釋方可成立。據被告前揭訴願答辯理由以觀，似乎也是持相同意見。然而事實上，揆諸目前節目審查現況，被告之節目審查作業，不論綜藝、戲劇、新聞等節目原則上幾乎都採事後監督（審查），鮮有事前審查情形存在，電視台節目播出並不須送審，亦無許可字號可稽，更遑論依新聞發生之即時性，本就難以「事前審查」，法律根本不須特別規定加以排除。
現況顯然與被告採「事前審查」制法律解釋所預設之立場不同，則被告對「廣電法」第25條作除外規定之解釋，也反使該除外規定變成多餘；既然是多餘的規定，被告何以不於增訂第26條之1時，直接將第25條之除外規定一併刪除，徒添許多法律爭議？被告之解釋欠缺事實上依據，由此可證。
⒋原告欠缺故意或過失之責任條件：被告於本次處分書之違
法事實中直指主播於報導該則新聞時如何措詞，旁白如何陳述案件過程，可見被告於審議系爭節目時，不只是審查「畫面」，連新聞報導有關之陳述都合併審查，並以此作為原告違法之事實依據。然而，依分級辦法第13條之規定，只有新聞「畫面」須符合「普」級規定，並不及於新聞事件本身，被告以系爭節目主播及旁白對於新聞事件的陳述，認定新聞「畫面」違反「普」級規定，顯然於法不合。又所謂「對兒童少年產生不良影響」為不確定之法律概念，依司法院釋字第491號解釋：「懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，才符法律明確性原則」，分級辦法第7條「普」級規定，內容並非具有明確之範圍、標準或例示可供依循，被告於過去之個案或相關行政解釋中，亦未提供一明確具體之準則、態樣供原告參照，對於違法案件，每每以「經廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑認定．．．」，作為違法認定之依據。尤其本件原告已確實依法修正報導之新聞畫面，將過於暴力、血腥之鏡頭濾掉，加上抽格效果後以非連續動作播出，依原告審查認定，該「畫面」應不致對未成年之兒童少年觀眾產生不良影響，卻仍因無從預見「普」級與非「普」級標準之明確區分而受罰，所謂「普」級規定顯然不符明確性原則。原告事先以特殊效果處理系爭節目「畫面」，被告於前次92年4月24日新廣三字第0920621677號處分書中亦表示「．．．其犯罪過程畫面雖經處理，．．．」，即肯定系爭畫面確已事先經過處理；然被告復於93年1月2日新廣三字第0920625348號處分書中指稱：「播放歹徒與被害人雙方拉扯及歹徒當場拍照被害人等未以馬賽克處理之畫面」，指摘被告畫面未經馬賽克處理，何以同一事實經相同之審議程序，卻有兩種截然不同結論。「行政處分雖不以行為人之故意為要件，仍以行為人有過失為必要」，此有司法院釋字第275號明文解釋。本件因原告已對系爭新聞畫面做過特殊處理，主觀上並無違法之故意顯然可見；所謂「過失」，依刑法第14條規定：「按其情節應注意，並能注意，而不注意者，為過失」。因此，原告對系爭新聞畫面之處理，縱有與被告之主觀認定不同，然因對被告之認定標準欠缺預見可能性之情形下，不得驟認原告有違反分級辦法第13條之過失。
⒌依法行政為法治國之基本原則，被告如認為新聞節目確有
審查之必要，於符合司法院第509號言論自由解釋意旨範圍內，自可透過修法方式，將廣電法第25條除外規定刪除；現被告既不願意透過修法方式，修正目前有爭議之條文，卻又企圖以規避法律方式，適用不合法律規定之命令及解釋，其處分顯不符依法行政、法律保留原則。再者，原處分書以「經本局『廣播電視節目及廣告諮詢會議』評鑑，認定已逾越普遍級尺度」，對違法事實之構成要件該當性，於處分時並未提出其涵攝的論證過程；而訴願機關於其訴願決定書中亦謂：「據本院新聞局代表列席本院訴願審議委員會1542次會議時陳稱，綜觀系爭節目之主播、旁白報導被害人遭殺害過程，及播出歹徒持刀、被害人臉部等未以馬賽克處理之畫面，仍足對兒童少年產生不良影響，已逾越普遍級尺度等語．．．核無不合」、「新聞事實之呈現，首應衡酌恪守法律規定與事實呈現之優先次序，必在不違法的情況下，始得傳達事實真相，倘所呈現之事實，不利於社會風氣，或有影響青少年價值之虞，媒體是否報導，有其社會道德之責任」，如此將新聞事件屬性、是否適合報導等問題，均列為審查新聞「畫面」違法與否考量之範圍，其擴張法律適用範圍之審查方式，無疑逾越被告依分級辦法第13條規定，只能就新聞「畫面」是否符合「普」級規範加以審查之權限。
⒍為此，請求原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告答辯理由略以：
⒈原告於92年3月18日19時播出之「台視晚間新聞」節目，
報導「殺人拍照存證、補教聞人遇害」新聞，主播述及該則新聞「藝術精品店男子昨天夜間遭到2名歹徒砍殺十多刀，失血死亡，歹徒還當場拍照存證，行徑十分囂張，整個犯罪過程全都被監視器錄下來」，旁白：「從錄影帶上清楚看到兩名歹徒戴帽子進入店裡，佯裝成顧客，趁四下無人，抽出棍子猛打死者，他雖一度企圖衝出店外，但雙拳難抵四手，最後被拖打倒在地，動彈不得，歹徒還當場拍照存證」，並播放歹徒與被害人雙方拉扯及歹徒當場拍照被害人等未以馬賽克處理之畫面。前述內容經被告「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定已逾越「普」級規定，違反廣播電視法第26條之1第1項規定至為明確。
⒉被告現行對節目審查作業雖鮮少採事前審查之行為，然早
期除新聞節目外確需事前審查，80年初期尚有多項節目需事前審查，目前對於大陸地區之廣播電視節目內容（新聞節目除外），仍採事前審查，廣電法第25條之存在仍具事實上依據；而鈞院91年訴字第468號、91年訴字第4762號判決認定彼行為時，廣播電視法並未直接授權依分級辦法規定辦理，不合法律保留原則，今原告系爭違法行為係發生於00年0月00日，增訂之廣播電視法第26條之1第1項規定已公布施行，被告引為裁罰之構成要件，何來欠缺法律上依據之說？⒊被告對於違規案件之認定向極重視，為避免少數同仁之主
觀好惡即對業者做成處分，影響業者權益，並保持被告機關在專業觀念上能與社會脈動與時俱進，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢委員」，不定期召開會議，評鑑委員審酌個案，提供被告機關在節目認定上避免偏頗之客觀諮詢意見，被告再就個案情節輕重與原告所屬該頻道之核處紀錄依據法律規定本於職權作出是否處罰之認定。系爭節目播出時間為晚間7時，係閤家觀賞時段；且節目中播出被害人遭人殺害，店中監視器錄下犯案過程及歹徒當場對倒臥在地之被害人拍照存證等畫面，顯見該新聞畫面不適於一般大眾觀賞，違法事實至為明確。再查，原告所屬該公司前因違反節目管理規定，經被告以92年4月21日新廣三字第0920621648號函核處警告在案，茲再違規，爰依廣播電視法第43條第1項第1款規定核處罰鍰，誠屬適當及適法。
⒋按新聞事實之呈現，首應衡酌恪守法律規定與事實呈現之
優先次序，必在不違法的情況下，始得以傳達事實真相；再者，所呈現之事實，如不利於社會風氣，或有影響青少年價值觀念之虞者，是否有報導之必要？此即媒體所負之社會道德責任。媒體所表達之影音內容與方式，因具有強大之傳播力量，即使對事實之呈現，亦應以正面之報導匡正人心，始能提振媒體之教化功能，此即媒體自律精神之體現。基於我為民主法治國家，對於新聞內容不再進行事前審查，但節目播出前，電視台即應對節目內容嚴加編審，以展現民主法治國家之媒體守法精神，媒體始得以作為監督社會的公器。原告辯稱該則新聞畫面雖經處理，惟其犯罪過程描述及畫面仍足以對兒童青少年心理有不良影響或引發模仿，已違反「普」級之規定，明顯涉及違反電視節目分級處理辦法，亦已違反廣播電視法規定。
⒌查新聞自由雖衍生自憲法保障言論自由之原則，惟依司法
院釋字第509號解釋之意旨，新聞報導縱係本諸人民知的權利而生，若新聞報導侵犯公共利益時，亦為法律所應限制之範疇。次查以廣播及電視方式表達言論自由之方式，為憲法第11條所保障之範圍，惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡其社會責任，不得有濫用自由之情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制，司法院釋字第364號解釋闡釋甚詳。絕非任何事件皆可以新聞自由之名目做為新聞報導之保護傘，故原處分依據廣播電視法第26條之1第1項規定予以處罰，應屬適法適當。
⒍為此，請求駁回原告之訴。
四、按廣電法第26之1條第1項規定「主管機關應依電視節目內容予以分級，限制觀看之年齡、條件；其分級處理辦法，由主管機關定之。電視事業應依處理辦法播送節目」，如有違反依第26條之1第1項所定分級處理辦法者，依同法第42條第3款，予以警告：又依同法第43條第1項第1款，經警告後不予改正，或在一年以內再有同法第43條情形者，電視事業處五千元以上、二十萬元以下罰鍰；廣播事業處三千元以上、三萬元以下罰鍰。次按基於廣電法第26條之1第2項授權制定之分級處理辦法第13條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」經查，本件被告以原告播出系爭新聞未依分級處理辦法第13條規定播出符合『普』級之畫面，乃同一年度第二次違規，依同法第43條第1項第1款予以處分，而原告對於其於同一年度內即系爭新聞播出前之92年2月9日、2月16日晚間播出之「少年特攻隊」節目逾越普級規定，違反廣電法第26條之1第1項規定，經被告先以92年4月21日新廣三字第0920621648號處分書予以警告處分，並不爭執，復有該份處分書附於原處分卷可憑。是以，本件爭點即系爭新聞之畫面是否同一年度之第2次違規，即系爭新聞是否未依分級處理辦法播送節目？
五、本院認：
甲、經查，我國電視節目之分級分列為「限制級」、「輔導級」、「保護級」、「普遍級」，此於電視節目分級處理辦法第3條第2項定有明文。又「電視節目有下列情形之一，不適合少年及兒童觀賞者，列為『限』級，並應鎖碼播送。一、描述賭博、吸毒、販毒、搶劫、綁架、殺人或其他犯罪行為細節、自殺過程細節。二、有恐怖、血腥、殘暴、變態等情節且表現方式強烈，但一般成年人尚可接受者。三、以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示，一般成年人尚可接受者」；「電視節目無第4條所列情形，但涉及下列情形之一，不適合兒童觀賞者，列為『輔』級。一、涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐怖、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者。二、有褻瀆、粗鄙字眼或對白有不良引喻者」；「電視節目無前2條所列情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響者，列為『護』級」；「電視節目無前3條所列情形，適合一般觀眾觀賞者，得列為『普』級」，同辦法第4條第1項、第5條、第6條、第7條亦分別就各級節目之內容以明文定義。
乙、系爭新聞引用轉錄之監視錄影帶，其畫面影像始自兩名歹徒進入被害人屋內，隨即持不明物體毆打被害人，被害人奮力掙脫試圖逃往屋外，猶被歹徒強力拉回，直到被害人倒地，歹徒之一隨後持照相機對被害人拍攝，整個過程未經馬賽克處理，並有記者旁白詳述被害人被殺之經過，此經本院當庭勘驗系爭新聞之錄影帶載明筆錄屬實。綜觀上開影像內容，乃將真實之殺人過程完全呈現於觀眾面前，猶如令人目睹一場黑道殺人手法，原告主張其已過濾系爭新聞中過於暴力、血腥之鏡頭，並以抽格效果處理後，以非連續動作播出云云，惟仍無礙於整個新聞為收視者接收後所感受之暴力恐懼，難謂其對兒童心理或行為不致產生不良影響，自已逾越「普」級範圍，有違分級處理辦法第13條新聞報導節目畫面應符合「普」級之規定。
六、原告雖主張依廣電法第25條規定新聞節目不得審查，被告引用分級處理辦法作為審查及處罰之依據，逾越母法之授權云云。惟查，分級處理辦法乃基於廣電法第26條之1第1項之授權而制定，對於電視節目予以分級，限制其播出之時段、內容，以節制電視節目之內容於流於羶腥，影響收視者之身心。此與廣電法第25條明文將新聞排除於主管機關審查權限之外，乃在避免政府箝制言論，損及民眾知的權利，二者規範之意旨並不相同，運用上也不致發生抵觸，電視媒體經營者自可以播出符合普級內容之新聞節目，來滿足觀眾知的權利。倘電視媒體經營者有所違反，自可依廣電法第42條第3款、第43條第1項第1款予以裁罰，尚不得指此為新聞節目之審查。至原告一再援引本院91年訴字第468號判決意旨，支持其主張，然查該判決所審查者乃廣電法92年1月22日修正前，被告就中華電視股份有限公司於90年6月4日播出一則新聞逾越普級畫面所為裁罰處分之適法性，彼時廣電法尚無第26條之1之規範，被告引用廣電法第25條及該條授權制定之無線電視節目審查辦法第4條規定，作為該處分之法律依據，該判決就法律授權部分有所指摘。惟本件乃在廣電法修正後，被告以廣電法第26條之1及分級處理辦法第13條作為系爭處分之法律依據，自不生前開判決所指違反法律保留之瑕疵。
七、末按司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」。本件原告播放系爭新聞，其畫面未符分級處理辦法第13條規定之普級範圍，縱認原告主張其已為畫面處理一節屬實，即其處理後之畫面仍然未符規定，自仍屬違反禁止規定，揆諸上開解釋意旨，尚難諉稱其無故意、過失。
八、綜上所述，系爭新聞報導逾越普遍級尺度，未依分級處理辦法第13條規定播映新聞，核屬違反廣電法第26條之1第1項規定，且屬同一年度第2次違規，則被告依同法第43條第1項第1款作成系爭處分，核無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，顯無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第233條第1項，判決如主文。
中華民國94年10月31日
第七庭法官李玉卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國94年10月31日
書記官林苑珍