高雄高等行政法院90年度訴字第1394號判決

裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第1394號判決

裁判日期：民國91年09月24日

裁判案由：土地徵收

高雄高等行政法院判決九十年度訴字第一三九四號
原告甲○○被告台南縣鹽水鎮鄉公所代表人乙○○○○訴訟代理人 鄭世賢 律師右當事人間因土地徵收事件，原告不服台南縣政府中華民國九十年六月十八日九十府法濟字第八六六五五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告所有坐落台南縣○○鎮○○段五四０、五五一及五五三地號等三筆土地（以下簡稱系爭土地），因（一）五五一地號土地，地目「建」，面積二二八‧七五平方公尺，民國（下同）四十五年都市計畫公告列為公共設施道路保留地，並受禁建之限制。（二）五四０、五五三地號等二筆土地，無償供政府闢為十公尺寬之道路並興築水溝，屬於既成道路。原告遂於九十年二月十一日向被告請求辦理徵收系爭土地，經被告於九十年二月二十三日以九０鹽所建字第一四四五號函復「財源拮据」為由，拒絕徵收。原告乃提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成徵收原告所有坐落台南縣○○鎮○○段
五五一、五四０及五五三地號土地之行政處分。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）關於公共設施道路保留地部分：
１、原告所有坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號土地，依據被告七十二年三月二十六日七二所建字第三三六九號函稱該筆土地（原為鹽水段八九四之六三地號）民國四十五年三月五日鹽水鎮都市計畫公布實施為道路預定地，屬於「公共設施保留地」。依土地法第十四條第五款規定「公共交通道路不得為私有」，其為私有者依法徵收之。又該筆土地因受限於土地法第九十三條規定，無法供建築使用，雖都市計畫法第五十條規定可供「臨時」建築使用，惟同條第二項又規定土地所有權人「應自行無條件拆除」，故原告無法接受。抑且，被告係以尚不開闢五五一號道路為由，而不予徵收，然事實上其限制原告之土地使用已長達四十五年之久，有違土地法第二百十四條規定保留徵收期間不得超過三年，縱有延長亦不得超過五年之限制，並違反行政程序法第一百五十八條第一款「命令不得與法律、憲法牴觸」、第二款「無法律授權而剝奪或限制人民權利之法規命令為無效」之規定。
２、行政院以七十七年四月二十五日台七十七內字第九八七六號函頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，由中央及地方政府籌措財源，取得六十五年六月底前創設之重要公共設施保留地，各級政府共取得八、六三四頃，並發放補償費五、八三二億餘元。然原告於四十五年三月五日經政府公告為都市計畫之公共設施保留地，屬六十五年六月底前之應徵收計畫案，仍迄未予徵收，其弊端仍請鈞院合併追查。
３、七十七年七月十五日修正公布都市計畫法第五十條，公共設施保留地未設取得期限之規定，惟依司法院釋字第三三六號解釋，對地主權利受有個別損害，而形成特別犧牲，應加成補償；行政程序法第一百二十六條亦規定：原處分機關依第一二三條第四款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。而法規「變更」，所遭受財產上之損失，即應給予合理之補償，始符合同法第八條規定之信賴原則。
（二）關於既成道路部分：
１、依司法院釋字第四００號解釋：「既成道路已成立公用地役關係，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，而特別犧牲其財產上利益，國家應依法辦理徵收給予補償，有關機關應訂定期限，籌措財源逐年辦理徵收．．。」，亦據司法院釋字第四０九號、第四二五號及第四四０號著有相同解釋在案。另台灣台北地方法院判決台北市政府應賠償土地所有權人約新台幣三千萬元及利息，此亦有台灣台北地方法院八十九年度重國字第十一號判決可憑。茲原告所有同段五四０、五五三地號等二筆土地，為既成道路之排水溝，此有台灣省政府公共工程局五十年五月二十三日諭請被告於五四０地號土地上興築排水溝將該處污水導入下水道之函可稽。是被告年年均以「無經費」為由長久拖延本件徵收，違反依法行政原則，並違背憲法第十五條人民財產權應予保障之規定，實無理由，被告應依前開大法官解釋之意旨予以徵收補償。
２、依內政部七十二年六月四日七二台內地字第一六一五四九號函及台灣省政府六十八年九月二十日六八府地四字第八八三三一號函，均有指示仍應依法徵收，不得以財政困難為由拒不辦理。
（三）既成道路以公用地役關係不給予補償之行政命令，業經司法院釋字第四００號解釋應予廢止，並指行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函與本解釋意旨不符部分，應不再援用。準此，無論公共設施保留地或既成道路，政府以經費拮据為由，無限期不予徵收，實為嚴重之違法。綜上所述，人民因公用或其他供公益目的之必要，土地所有權人已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上利益，國家自應依法辦理徵收給予補償，以上，除司法院釋字第四００號解釋已明白指示外，另釋字第四０九號、第四四０號解釋亦一再指示全國各機關應一體遵守，憲法第七十八條已有明定，是無論由何行政機關以何依據、方式取得人民之財產權，均應依法付費補償，惟因國家經濟困難，亦應可以他法補償，實無長期無償使用民地之理，是被告所為處分顯有違誤，爰訴請判決如訴之聲明，以維權益等語。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按依都市計畫法第四十八條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」，同法第五十條規定：「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」，同法第五十一條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」，合先敘明。
（二）查原告所述其所有坐落台南縣○○鎮○○段五五三、五四０地號土地二筆，雖其使用分區編定地目為「道」，惟其係為都市計畫地區範圍之商業區土地，並非「道」用地，迄今亦未使用為道路，其所指現闢為十公尺寬之道路，顯非事實。按都市計畫法第三十五條之規定，在無礙商業便利之情況，原告所有之土地，為一般之使用，是以，原告就其土地得自由使用收益之，並未因其土地為都市計畫範圍內之商業區土地而受到限制。且依都市計畫法第四十八條規定，都市計畫地區範圍內所設置之公共設施用地，始有徵收之必要，系爭土地既為都市計畫範圍內之商業區土地，被告即無徵收之義務，故被告駁回其徵收聲請，並無不合。原告僅以其土地地目為「道」，遽認其土地為既成道路，而要求被告徵收其土地，自無理由。又坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號土地為八米道路預定地，為都市計畫範圍內之公共設施用地，惟至今尚未開闢為道路。今原告所有之上述土地，非既成道路，亦尚未開闢為道路，自無公用地役關係之成立，其與大法官會議第四００號解釋意旨不符，被告並無徵收補償之義務。按公共設施保留地係為增進市民活動便利，及確保良好都市生活環境，而對土地使用作合理之限制，惟在尚未開闢為公共設施前，依法並無強制徵收公共設施保留地之規定。綜上所述，被告所為之處分並無違誤，請判決駁回原告之訴等語。
理由
一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。
二、次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」分據土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條定有明文，茲前開條例業於八十九年二月二日由總統公布實施，職故，國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件，該條例之規定自應較土地法相關之規定優先適用，先予敘明。再者，依前揭規定，有關土地徵收之核准權限乃專屬中央主管機關即「內政部」，各地方政府就其都市計畫區內之公共設施保留地並無准否徵收之權責，即無從就人民之請求作成徵收處分，合併敘明之。
三、經查，本件原告起訴主張其所有坐落台南縣○○鎮○○段五四０、五五一、五五三地號等三筆土地，或屬公共設施保留地，或屬既成道路，故請求被告一併作成徵收之行政處分，以保障其憲法上之財產權云云，並舉司法院釋字第四００號、第四０九號、第四二五號及第四四０號解釋，主張系爭三筆土地因提供公用或其他供公益目的之必要，無從自由使用收益，屬於因公益而特別犧牲其財產上利益，請求被告應依法辦理徵收補償云云。惟按「關於人民權利義務之事項，應以法律定之。」中央法規標準法第五條第二款定有明文，此係法律保留原則之具體表現，而關於土地之徵收事項，既屬於剝奪人民財產權之行政作為，依上開規定意旨，其土地徵收程序自應依土地徵收條例之相關規定辦理，方屬適法。詳言之，本件土地徵收既應由中央主管機關即內政部核准之，則被告並無土地准否徵收之決定權，自無從作成應否徵收之處分，茲原告起訴請求被告作成徵收其所有坐落台南縣○○鎮○○段五四０、五五一及五五三地號等三筆土地之處分，於法自有未合。益者，司法院釋字第四００號解釋雖指明：既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。另釋字第四四０號解釋內容雖亦揭示：「．．至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四００號解釋及都市計畫法第四十八號之規定辦理．．
。」等語。然查，前揭釋字第四００號解釋文尚明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即國家應依實定法規定辦理徵收並發放補償費，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」，此另由該號解釋同時敘明：「．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之依據。又司法院釋字第四０九號、四二五號解釋亦係就政府徵收人民之土地，應符合法定要件，不得違反憲法保障人民財產權之意旨所為之闡釋，亦非謂人民得依該解釋作為請求權之依據。職故，原告依司法院釋字第四００號、四０九號、四二五號、四四０號解釋為依據，以其具有「因公益而特別犧牲財產權」為由，請求被告作成徵收原告所有系爭三筆土地之處分，亦無法准許。
四、綜上所述，原告所訴各節均難採據，原處分及訴願決定駁回原告徵收之申請，其理由雖與本院前揭之論述未盡相同，惟其結論尚無不同，應予維持，原告起訴求為撤銷原處分及訴願決定及請求判命被告應作成徵收系爭土地之處分，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年九月二十四日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官林勇奮法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年九月二十四日
法院書記官陳嬿如