裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第1296號判決
裁判日期：民國91年09月24日
裁判案由：廢棄物清理法
高雄高等行政法院判決九十年度訴字第一二九六號
原告 長興 化學工業股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人 王奕棋 律師
盧俊誠 律師被告高雄縣茄萣鄉公所代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十年三月十六日九十府訴字第四四一八四號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣高雄縣政府所屬環境保護局（下稱高雄縣環保局）依據台灣高雄地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第一五八二號等起訴書所載，以訴外人 羅守寬 、 徐富國 、 王金成 、 沈哲生 等人於民國（下同）八十九年七月十日載運原告公司路竹廠製程所產生之有害事業廢棄物「廢溶劑」計二車次共約五十六噸，至被告轄區高雄縣茄萣鄉興達遠洋漁港附近水溝、池塘傾倒，並經民眾陳情位於濱海路二０二‧九公里處疑似被傾倒廢棄物，經高雄縣環保局於八十九年八月二十二、二十八、二十九日派員前往稽查，被告所轄崎漏段十七地號土地證實與訴外人羅守寬等所述地點相符，遂認原告所產生之有害事業廢棄物，未依規定清除處理，乃予以告發，並移送被告審理違章成立，乃依行為時廢棄物清理法第十五條及第二十五條之規定，以八十九年九月十一日八九茄鄉清字第七二四二號函附處分通知單裁處原告新台幣（下同）十五萬元之罰鍰，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
（一）按「一事不二罰」原則，於行政罰上亦有適用，此觀諸德國違反程序罰法第十九條規定及我國社會秩序維護法第二十四條第二項規定即可知。蓋行政罰之標的乃「行為」，「一行為」即訴訟上之「一事件」，同一行為同時構成不同法律處罰要件，並造成數種不同法益之侵害，不應併罰。再從刑法與行政法體系總體觀點而言，考量不法行為的程序差異與處罰的比例關係，刑法上想像競合犯亦係從一重處斷，則較違犯刑法「不法程度」為低之行政不法行為，其處罰自應以單一處罰為原則（見 郭吉助 著「論多次違反行政罰鍰處罰規定適用」一文載於台灣本土法學雜誌第十六期、第二十八頁二０００年十一月份刊行及吳庚著「行政法之理論與實用」一書，八十八年六月訂正五版第四四五—四四六頁），亦為司法院釋字第五０三號解釋所肯認（即同一行為如從一重處罰即已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併罰）。原告公司所在之主管機關高雄縣政府前於八十九年七月二十一日亦以同一事由將原告公司予以處分停工在案，此有該機關八十九年七月二十一日八九府環四字第ＷＢ００二九九二號處分可按，則被告之上級機關既就同一事實對原告處以較罰鍰為重之停工處分，則該行政處分早已達行政之目的。乃被告於原告受停工處分執行後，又於同年九月十一日復以同一事實為由，再向原告為罰鍰之處分，顯已違反前述「一事不二罰」之原則，殆為明顯。
（二）被告所為之處分，亦有其他違法不當之處：
（１）按行政機關未擇求所有對決定具有重要性之事實及觀點或所擇求之資料錯誤不實，從而根據不完全或不正確之資料作成決定，其裁量即有瑕疵（行政程序法第十條規定參照），即學理上所稱思慮不週之裁量誤用。亦即行政裁量權之行使，倘有違背法令，誤認事實，違反目的，違反平等原則或比例原則等，揆諸行政訴訟法第四條第二、三項規定，不失為違法處分（改制前行政法院七十七年判字第八一一號判決參照）。
（２）次按依行為時廢棄物清理法第十五條係規定事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定，而同法第二十五條第一項第二款則規定貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者，處以罰鍰。據此，中央主管機關乃依法律授權制定「事業廢棄物貯存、清除、處理方法及設施標準」，而依該「方法及設施標準」第五十條第一項規定「事業機構未依本法第十三條第一項規定清除處理廢棄物者，視為違反本標準」。是事業機構，如依第十三條第一項第三款規定將事業廢棄物之清除、處理委託經主管機關許可核准清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理者，則依前述「方法及設施標準」第五十條第一項規定，即「不違反本標準」，既「不違反本標準」，自不得以行為時廢棄物清理法第十五條、第二十五條第一項第二款予以事業機構裁罰，乃屬當然。
（３）原告之事業廢棄物，均係依照行為時廢棄物清理法第十三條第一項第一款及第三款之規定處理。即部分自行處理，部分委託經行政院環境保護署核准之甲級處理機構即昇利化工股份有限公司（下稱昇利公司）清除、處理，則依前述「方法及設施標準」第五十條第一項規定，原告公司之處理並無任何違法之處。
是處分書中謂：「原告公司未依規定處理事業廢棄物」，及訴願決定書中謂：「訴願人產生之有害事業廢棄物另行委由未經主管機關許可．．．之公、民營機構清除處理」實不知其法律依據何在，蓋原告確係委由經主管機關核准之甲級清除處理機構昇利公司清除處理事業廢棄物，何以原處分謂原告委由未經許可之處理機構清除處理，不知所憑為何？
（４）被告及原訴願決定機關係以原告「所產生之事業廢棄物未依事業廢棄物之貯存、清除或處理方法．．．規定處理」為處罰原告之依據，始終未說明係對於何種廢棄物加以處罰，尤未說明該廢棄物係原告所產生並有違反廢棄物清理法之規定即予處罰，其處分之不當及違法殆無疑義。蓋依廢棄物清理法之規定，事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施需符合中央主管機關之規定，是則本件被告所處分原告之未依上述規定辦理者，首應列舉原告所產生之何種廢棄物未依規定處理，但原處分並未說明其據以處罰原告者究係何物，自屬違法。抑有進者，訴願決定書所謂「系爭事業廢棄物為乙醇、甲苯、苯乙烯屬有害事業廢棄物」。但查，主管機關行政院環境保護署頒佈之「有害事業廢棄物認定標準」中並未將上述化學物質列入有害事業廢棄物，且就有害事業廢棄物之認定有嚴格之分類並非僅憑廢液中有乙醇、甲苯等物質即可認定係有害事業廢棄物。由是以觀，則處分機關處罰依據之所謂事業廢棄物既未明確，徒憑台灣高雄地方法院檢察署之起訴書為其處分之依據，自非適法。
（５）況查，行政院環保署為了解沈哲生、徐富國等人所指述是否屬實，乃委請工研院就渠等所供述傾倒地點，進行檢測，其結果發現並無任何有害廢棄物之傾倒情事，此有該鑑定報告書可按。既然被告所指述遭傾倒地點，並無任何立即危害之事業廢棄物，顯然與處分內容有異，顯見被告處分之草率。
（６）原告公司之廢棄物，均係依行為時廢棄物清理法第十三條第一項第三款之規定部分自行處理，部分以相當價格委託行政院環境保護署核准之甲級處理廠商昇利公司處理，已如前述，有原告與昇利公司所訂之處理契約可證。昇利公司係經許可處理事業廢棄物之公司並有處理之設備，因此原告將廢棄物委託處理，自屬正常且合法。至所謂沈哲生或徐富國係昇利公司委託其運輸原告公司之廢棄物前往昇利公司處理之人，原告公司將廢棄物交予沈哲生、徐富國並非基於原告公司與沈哲生、徐富國有任何僱佣關係，而係交付昇利公司所僱用之人，即與交付昇利公司本身無異，至沈哲生、徐富國與昇利公司如何約定，係該公司與沈、徐二人之關係，既非原告所知亦與原告完全無關。縱令訴外人沈哲生、徐富國有違法傾倒廢棄物之行為，充其量係受委託搬運之昇利公司應否負責，而與原告無關。被告將沈哲生、徐富國之不法傾倒行為歸責予原告，自屬違法。蓋行政罰處罰者，係違反行政法之人，原告既係花費鉅款依法委託昇利公司處理並無任何不法或不當，至受任人僱用第三者為違法之處理即非原告之意，自無處罰原告之理由。再者，原告將事業廢棄物委託昇利公司處理，已如上述，足可證明原訴願決定謂為「訴願人產生之有害事業廢棄物另行委由未經主管機關許可．．．之公、民營機關清除處理」與事實完全不符。姑不論昇利公司係經政府核准之廢棄物處理機構（事實上全省數百家化工有關公司均委託昇利公司處理廢棄物），該公司既與原告訂約承包廢棄物之處理，如該公司無此項設備或能力自屬詐欺，而原告即係詐欺之被害人，又如何需負傾倒於水域之責任？
（三）次按行為時廢棄物清理法第二十五條第一項第二款規定係指「有害事業廢棄物處理」違反同法第十五條之規定。然查，處分書中所指廢溶劑依「有害事業廢棄物認定標準」是否為有害事業廢棄物且屬何種有害事業廢棄物（製程有害事業廢棄物？毒性有害事業廢棄物？）；抑或一般事業廢棄物，並未有任何證據或事實或檢測資料為據。顯見被告所稱之廢溶劑是否源自原告已有疑義，自不能依廢棄物清理法第十五條及第二十五條規定而為處罰。
（四）被告係以公訴人起訴理由為其處分之依據。然查，公訴人在據以起訴處分之檢測報告，其內容實屬簡略。蓋公訴人顯然僅係就扣案油槽車之內容物質與取自原告公司路竹廠化學槽內之物質就相同部份為檢測（惟縱使相同部份物質之比率差異值；亦自二百倍至三千倍不等），至於物質不同部份，則略未處理，公訴人乃憑物質相同部分為其起訴依據，洵有未洽。
（五）台灣高雄地方法院法官乃命財團法人工業技術研究院就扣案取自油槽車之溶劑及原告公司路竹廠油槽內溶劑之樣品，重新為精密之檢測。經其檢測結果，兩者之化學成份大不相同，於油槽車內溶劑（呈黃楬色）之化學成份有四十九項，而原告公司路竹廠油槽之溶劑（呈無色水相）其化學物質僅有二十六項，兩者已相差二十三項，而油槽車內溶劑之四十九項化學物質中，僅有十五項與原告公司路竹廠化學槽溶劑相同外，其餘高達三十四項之化學物質，則係原告公司路竹廠油槽所無，此有財團法人工業技術研究院環境與安全衛生技術發展中心九十年一月十七日之分析檢驗報告影本可按。茲就分析報告詳述如后：表一為原告公司路竹廠有機廢液儲槽取樣（樣品編號ＡＡ８９Ｄ００２０）分析結果。表二為高屏溪油罐車取樣（樣品編號ＡＡ８９Ｄ００２１）分析結果。
（１）表一有二十六項成份，表二有四十九項成分，其中原告公司廢液中有九項成份為油罐車所無。而油罐車中則有高達三十四項成份（佔油罐車內含成份總項目近達７０％）為原告公司路竹廠製程廢液所無。顯見兩者成份不同，絕非同一來源。表三為高屏溪油罐車樣品水〔二比一〕混合後，取水層分析之結果：表三有二十三項成份與表一之二十六項成份相較，表一有五項成份為表三所無，表三有三項成份為表一所無，顯見兩者成份也不同。
（２）原告路竹廠之製程廢液原本就是水相。不可能有高達３５．６７％以上之油相物質。路竹廠：①不飽和酯樹脂之製程廢液主要是９２％水及丙二醇、乙二醇等物質均為水相物質。②酚醛樹脂製程廢液主要是甲醇、酚、甲醛及９０％以上水所組成也是水相物質。③聚苯乙烯製程廢液是由苯乙烯原料中微量水份經蒸發、冷卻、油水分離後排出水層而來的，是只含３００—５００ｐｐｍ之苯乙烯、乙苯之水相液體。④丙烯酸酯製程是由甲苯、環已烷將反應生成水經油水分離後排出水層而來的。只含３００—５００ｐｐｍ之甲苯及水量多醇類之水相液體。以上四種製程廢液個別均為水相物質，混合後亦為水相物質。而油罐車內有高達３５．６８％以上之油相物質，而且近７０％以上成份為原告製程廢液所無。足可證明ＡＡ８９Ｄ００２０樣品與ＡＡ８９Ｄ００２１樣品，兩者組成差別甚巨，應非同一來源。
（六）原處分係以原告違反行為時廢棄物清理法第二十五條第一項第二款之規定，即貯存、清除或處理「有害事業廢棄物」，違反同法第十五條之規定。然查，原告之事業廢棄物，依修正前之廢棄物清理法第十三條所定係委由昇利公司清除處理，此亦經鈞院九十年度訴字第一三五四號之確定判決所認定。則原告既係委由昇利公司清除處理，縱昇利公司之司機竟將事業廢棄物載運至被告所管轄之興達港附近傾倒，則此乃屬昇利公司清除處理事業廢棄物，違反前述行為時廢棄物清理法第二十五條第一項第二款及第十五條之規定，則其處罰之對象，應係「清除處理」事業廢棄物之昇利公司或其所僱佣之司機，與原告無關。至於，高雄縣環保局人員謂，因「廢棄物」產生自原告，所以處罰原告，此不僅違反前述行為時廢棄物清理法第二十五條第一項第二款處罰對象之規定，亦違反「禁止不當聯結」之原則。否則，倘依高雄縣環保局承辦人員之作法，全國之生產事業機構隨時面臨遭罰鍰之命運，蓋幾乎所有生產事業機構之事業廢棄物均是委外清除處理，如果係清除或處理業者，未依規定清除處理，則依承辦人員之邏輯，所有生產事業機構由於係廢棄物之產生者，所以亦會受到裁罰。如此生產事業機構依廢棄物清理法規定委外清除處理事業廢棄物有何保障。據此，本件被告之裁罰對象顯然有誤。
（七）次按九十年十月修正前之廢棄物清理法第二十五條第一項第二款係以清除處理之「有害事業廢棄物」為其裁罰要件。然查系爭於興達港附近之廢棄物，依高雄縣環保局八十九年十月三日之檢測報告，係屬「一般事業廢棄物」並非「有害事業廢棄物」。而高雄縣政府另於九十年三月又委請財團法人工業技術研究院前往採樣檢驗，依其檢驗結果，興達港附近之廢棄物，亦非「有害事業廢棄物」，此亦有檢驗報告可按，足證被告之裁罰，顯屬違法。
（八）至於高雄縣環保局人員證稱，該局係以檢測傾倒廢棄物於高屏溪之槽車及長興化工公司化工槽內之廢液，比較結果，發現「長興化工公司之化工槽」內之廢液，其閃火點為五十六度低於六十度，而認原告所產生之廢液屬「有害事業廢棄物」，並以行政院環境保護署之函件為其依據。惟查高雄縣環保局會同行政院環境保護署之人員前來原告之化工槽所取得之廢液，就化學物質之內含濃度及體積檢測結果「均不屬有害事業廢棄物」，此有高雄縣環保局之人員 於鈞院 所審理八十九年停字第六號原告與高雄縣政府間之停止執行事件中所自承。而高雄縣環保局所質疑之處，僅是原告之廢液閃火點溫度為五六．一度，小於攝氏溫度六十度，則依「有害事業廢棄物認定標準」之規定，仍屬「有害事業廢棄物」。惟依八十八年一月十三日公佈之「有害事業廢棄物認定標準」第三項第三款第二目係規定「廢液閃火點小於攝氏溫度六十度者，但醇類體積濃度小於百分之二十四之『水溶液』除外」。查，原告之廢液，其閃火點雖然為攝氏溫度五十六．一度，小於六十度，但由於廢液中之醇類體積濃度為小於百分之二十四之水溶液，此有工研院之評估報告可按。則依該但書之規定，原告之廢液仍屬「一般事業廢棄物」，而非「有害事業廢棄物」，殆為明顯。此佐以行政院環境保護署九十年三月七日修正公佈「有害事業廢棄物認定標準」之規定將原有之「醇類體積濃度小於百分之二十四水溶液除外」規定，改為「但不包括乙醇體積濃度小於百分之二十四之『酒類』廢棄物」，即可了解在修正前，只要廢液屬「醇類體積濃度小於百分二十四之水溶液」者，不論其閃火點溫度是否小於攝氏六十度，均非「有害事業廢棄物」，自屬當然。則由高雄縣環保局人員所提出之補充說明，其係以修正後之標準做為本件之適用，其適用法令顯屬錯誤，殆為顯然。據此，本件原告委由昇利公司處理之廢液既非「有害事業廢棄物」，則被告依行為時廢棄物清理法第二十五條第一項第二款規定為其處罰依據，亦屬適用法律錯誤。
（九）綜上所述，本件被告之處分，不僅違反司法院釋字第五０三號所示「一事不二罰」之原則外，其內容有亦違行政程序法第五條內容應明確之規定，且其適用之處罰依據之法律，亦有疑義，難謂妥適，爰提起本訴，請求判決如聲明所示等語。
二、被告主張之理由：
（一）原告將生產事業廢棄物之廢溶劑等傾倒於被告所轄興達遠洋漁港附近水溝及池塘，案經台灣高雄地方法院檢察署檢察官查證，該地確於八十九年七月十日由羅守寬、徐富國、王金成、沈哲生等四人將受託清運原告公司所產生之廢溶劑非法傾倒屬實，即坐落於被告轄內崎漏段十七地號之水溝、池塘。並經民眾陳情位於濱海路二０二‧九公里處疑似被傾倒廢棄物，高雄縣政府並於八十九年八月二十二日、八十九年八月二十八日、八十九年八月二十九日派員前來稽查，該污染地證實與高雄地方法院檢察署所偵訊羅守寬等四人所述地點為同一地段，原告違法事實明確。
（二）前開事實，經高雄縣政府八十九年九月七日八九府環四字第ＷＢ００三七０八號函示原告之行為已違反行為時廢棄物清理法第十五及二十五條規定，被告依規定裁罰實無違誤。
（三）按高雄縣政府雖以同一事由對原告為處分停工，其處罰性質或以原告確實於生產製造印刷電路板及合成樹脂等主要產品之過程中，所產生之事業廢棄物（包括一般事業廢棄物及有害事業廢棄物）既無法為合法之清除、貯存、處理，則原告公司在未依法改善之前，依行為時廢棄物清理法第十九條規定予以處分停工，為事所當然。然原告因任意棄置，放流毒物以致污染空氣、土壤、水體等污染環境行為，應另有處罰方法，是因其處罰之性質種類不同且處罰方法亦不同，其行政目的既不相同，自無所謂「從一重處罰」問題，原告謬引司法院釋字第五０三號解釋，顯無理由。
（四）行為時廢棄物清理法第十三條第一項第三款固規定：「事業廢棄物雖可委託經主管機關許可核備清除，處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除處理」，但其委託必基於「善意且無瑕疵」，否則仍應負相關責任，此觀同條文第二項規定即明。據台灣高雄地方法院檢察署檢察官起訴書指稱：「長興公司吳榮輝、余西安等人為求不法節省長興公司每年依法清除、處理有害廢溶劑，而必須支出高達新台幣（下同）六千萬以上之費用，而昇利公司 洪杉慶 、洪裕昇、 陳柏源 等人為不法賺取免為每公噸五千元清理成本支出，遂基於共同危害公眾生命健康及任意棄置、放流毒物以污染空氣、土壤、水體等污染環境等之概括犯意聯絡，協議以顯然低於依法清除、處理同類有害廢溶劑之每公噸一萬二千元，由昇利公司以市價每公噸二千九百五十元價錢，承包長興公司路竹廠之清除、處理業務（按該價格僅相當於昇利公司派送環保車輛之「運費」，即所謂「清除費用」，而根本完全不包含「處理費用」）且雙方為掩飾此脫法之行為，昇利公司並同意將廢棄物代處理合約上「廢棄物」之字樣，偽稱為「次級溶劑」，以規避廢棄物清理法中關於事業機構對於清除、處理有害事業廢棄物之申報規範（起訴書第十、十一頁參照）。原告公司徒以有委託訴外人昇利公司清除處理事業廢棄物，即視為不違法，即無可採。原告所訴為無理由，請予駁回等語。
理由
一、按「事業廢棄物之清除、處理除以再利用方式外，應以左列方式為之︰一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：．．．三、委託清除、處理︰（一）委託經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理。．．．四、境外處理︰．．．五、其他經中央主管機關許可之方式。」「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：．．．二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。．．．」行為時廢棄物清理法第十三條第一項、第十五條、第二十五條第二款分別定有明文。又中央主管機關行政院環境保護署依行為時廢棄物清理法第十五條授權訂定「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，其中第五十條規定：「事業機構未依本法第十三條第一項之規定清除、處理事業廢棄物者，視為違反本標準。事業機構如委託經主管機關許可、核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構或執行機關清除、處理時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理。」是事業機構，如依行為時廢棄物清理法第十三條第一項第三款規定，將事業廢棄物之清除、處理委託經主管機關許可核准公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理者，則依前述「方法及設施標準」第五十條之規定，即「不違反本標準」，自不得以行為時廢棄物清理法第十五條，第二十五條第一項第二款之規定，予以處罰。
二、原告起訴主張：被告於原告受停工處分執行後，又於同年九月十一日復以同一事實為由，再向原告為罰鍰之處分，顯已違反「一事不二罰」之原則。原告之事業廢棄物，均係依照行為時廢棄物清理法第十三條第一項第一款及第三款之規定處理，即部分自行處理，部分委託經環保署核准之甲級處理機構即昇利公司清除、處理，則依前述「方法及設施標準」第五十條第一項規定，原告公司之處理並無任何違法之處。系爭之事業廢棄物，原告係依行為時廢棄物清理法第十三條第一項第三款規定，委由甲級合法處理業者之昇利公司處理，故本件處理有害事業廢棄物者，應係指昇利公司，而非原告，被告處罰之對象應係昇利公司，而非原告，故被告依據行為時廢棄物清理法第二十五條第二款規定處罰原告，實有違誤。
又原告之事業廢棄物，既依照行為時廢棄物清理法第十三條第一項第一款及第三款之規定處理，即部分自行處理，部分委託經環保署核准之甲級處理機構即昇利公司清除、處理，則原告之處理亦無任何違反規定之處。再者，原告公司之廢溶劑，其閃火點雖為攝氏溫度五十六‧一度，小於六十度，但由於廢溶劑中之醇類體積濃度為小於百分之二十四之水溶液，依行為時「有害事業廢棄物認定標準」之規定，原告之廢溶劑仍屬「一般事業廢棄物」，而非「有害事業廢棄物」。又原告廢溶劑內含「甲苯」、「乙醇」等化學物質，均不屬環保署訂頒「有害事業廢棄物認定標準」附表所載之有害事業廢棄物，自亦無行為時廢棄物清理法第二十五條第二款之適用。至於訴外人沈哲生、徐富國等二人，則係受昇利公司委託將原告之廢棄物運輸至昇利公司處理之人，原告將廢棄物交予沈哲生、徐富國等二人，並非基於原告與沈哲生、徐富國之間有任何僱佣關係，而係將委託昇利公司處理之廢棄物交付該公司所僱用之人，即與交付昇利公司本身無異，至沈哲生、徐富國等二人與昇利公司如何約定，則非原告所能知，亦與原告完全無關。縱令沈哲生、徐富國有違法傾倒廢棄物之行為，亦僅委託其搬運之昇利公司應負責任，而與原告無關，被告將沈哲生、徐富國之不法傾倒歸責原告，自屬違法等語；被告則以：原告將生產事業廢棄物之廢溶劑等傾倒於被告所轄興達遠洋漁港附近水溝及池塘，案經台灣高雄地方法院檢察署查證該地確於八十九年七月十日由羅守寬、徐富國、王金成、沈哲生等四人將受託清運長興公司所產生之廢溶劑被非法傾倒於被告轄內崎漏段十七地號之水溝、池塘，並經民眾陳情位於濱海路二０二‧九公里處疑似被傾倒廢棄物，高雄縣政府並於八十九年八月二十二日、八十九年八月二十八日、八十九年八月二十九日派員前來稽查，該污染地證實與台灣高雄地方法院檢察署所偵訊羅守寬等四人所述地點為同一地段，原告違法事實明確。按高雄縣政府雖以同一事由對原告為處分停工，其處罰性質或以原告確實於生產製造印刷電路板及合成樹脂等主要產品之過程中，所產生之事業廢棄物（包括一般事業廢棄物及有害事業廢棄物）既無法為合法之清除、貯存、處理，則原告公司在未依法改善之前，依行為時廢棄物清理法第十九條規定予以處分停工，為事所當然。然原告因任意棄置，放流毒物以致污染空氣、土壤、水體等污染環境行為，應另有處罰方法，是因其處罰之性質種類不同且處罰方法亦不同，其行政目的既不相同，自無所謂「從一重處罰」問題，原告謬引司法院釋字第五０三號解釋，顯無理由。依行為時廢棄物清理法第十三條第一項第三款雖規定：「事業廢棄物雖可委託經主管機關許可核備清除，處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除處理」，但其委託必基於「善意且無瑕疵」，否則仍應負相關責任，此觀同條文第二項規定即明。據台灣高雄地方法院檢察署檢察官起訴書指稱：「．．．雙方為掩飾此脫法之行為，昇利公司並同意將廢棄物代處理合約上『廢棄物』之字樣，偽稱為『次級溶劑』，以規避廢棄物清理法中關於事業機構對於清除、處理有害事業廢棄物之申報規範」，原告公司徒以委託訴外人昇利公司清除處理事業廢棄物，即視為不違法，為無理由云云，資為抗辯。
三、經查，被告依台灣高雄地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第一五八二號等起訴書所載，以訴外人羅守寬、徐富國、王金成、沈哲生等人於八十九年七月十日載運原告所產生之有害事業廢棄物「廢溶劑」計二車次共約五十六噸，至被告轄區高雄縣茄萣鄉興達遠洋漁港附近水溝、池塘傾倒，並以民眾陳情位於濱海路二０二‧九公里處疑似被傾倒廢棄物，經高雄縣環保局於八十九年八月二十二、二
十八、二十九日派員前往稽查，被告所轄崎漏段十七地號土地證實與訴外人羅守寬等所述地點相符，且經高雄縣環保局予以告發，乃依行為時廢棄物清理法第十五條及第二十五條之規定，裁處原告十五萬元之罰鍰，固非無見。惟查：
（一）按「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」民法第九十八條定有明文。查本件原告公司路竹廠製程產生之廢溶劑係於八十九年六月一日與昇利公司訂定「次級溶劑買賣合約書」，依卷內所附合約書之記載，其中第一條、第九條分別約定計價方式及付款方式，第二條約定甲方（即原告公司路竹廠）需提供次級溶劑特性資料或檢驗報告，以為乙方（即昇利公司）清理依據，第三條約定清除、處理方法、設備及場所，第四條約定清運之方法，第五條約定最低收集之頻率，第六條約定清運提貨地點，第七條約定責任分界點，第八條約定契約期間自八十九年六月一日起至八十九年十一月三十日止，第十一條約定甲方委託乙方清理之次級溶劑，在契約有效期間未經雙方書面同意，乙方不得任意調高處理費用等內容以觀，足認該契約之名稱雖為「次級溶劑買賣合約書」，實為委託清除處理次級溶劑之合約書甚明。而昇利公司係領有甲級廢棄物清除許可證之合格廢棄物清除處理機構，且其許可處理之廢棄物種類包括廢溶劑在內，此有台北縣政府核發之北市環四甲清字第０六三號廢棄物處理場（廠）操作許可證影本在卷可稽，足見原告路竹廠產生之廢溶劑委託領有許可證之昇利公司清理，係依法訂立委託清除處理之書面契約，且於契約內載明事業廢棄物之種類、數量及期限，符合上開「方法及設施標準」第五十條第二項之規定，合先敘明。
（二）次按行為時廢棄物清理法第二條第二項規定：「前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關訂定公告之。」中央主管機關行政院環境保護署據此委託授權於八十八年一月十三日修正公告「有害事業廢棄物認定標準」，其中第一條規定有害事業廢棄物之認定方式有「列表」、「有害特性認定」、「經中央主管機關公告者」三種，第二條規定「列表」之有害事業廢棄物種類包括附表一所列之「製程有害事業廢棄物」及附表二所列之「毒性有害事業廢棄物」，第三條規定：「有害特性認定之有害事業廢棄物種類如下：．．．（三）易燃性事業廢棄物：指事業產生之廢棄物，具有左列性質之一者：１廢液閃火點小於攝氏溫度六十度者，但醇類體積濃度小於百分之二十四之水溶液除外。．．．」。經查，本件係經高雄縣環保局派員會同路竹地政事務所人員，於八十九年八月二十九日下午會勘現場，於○○鄉○○路二０二‧九公里處發現異味，判定係原告所製程所生廢液之傾倒地點，在該處（即位於興達港周界被告轄區○○○鄉○○段○○○號土地）採樣送驗，經行政院環境保護署退回。嗣於八十九年十月三日高雄縣環保局派員再做實地採樣，將樣品「土壤」及「不明液體」送驗，其檢測結果，土壤閃火點無法做檢測；而水樣部分閃火點檢測值大於標準值以上，此有行政院環境保護署環境檢驗所八十九年十月十八日ＡＡ八九Ｄ００九六號及八十九年十月十二日ＡＡ八九Ｄ００九七號檢測報告附卷可憑，故依實際採樣檢測結果，尚無法證明該地傾倒之廢溶劑是否屬閃火點小於攝式溫度六十度之易燃性事業廢棄物。參酌證人即高雄縣環保局第四課承辦人員 陳倖儀 亦到庭證稱：「十月三日採測結果沒有超過有害的標準，是一般事業廢棄物檢測化驗值，是一般事業廢棄物。」（參見本院九十一年八月六日準備程序筆錄）及「八十九年十一月行政院環檢所報告是崎漏段現場取樣，取樣時間是八十九年十月三日，有做閃火點判斷，還有重金屬成分判斷，當時廢溶劑倒入水池裡面，因外來因素，閃火點檢測值大於攝氏九十度，未達有害認定標準，四十九種揮發性有機物沒有超過檢測值，酚也沒有超過檢測值，酚及鄰苯二甲酸二酯沒有標準值，不能作為有害事業廢棄物的認定標準，有害事業廢棄物是依據閃火點及四十九種揮發性有機物檢測值判斷，十月三日檢測結果沒有超過有害標準。」等語，其證詞亦同。是系○○○鄉○○段○○○號傾倒之廢溶劑，既未顯示為有害事業廢棄物，則本件被告逕依行為時廢棄物清理法第二十五條第二款之規定裁罰原告，即有違誤。至高雄縣環保局至原告廠區之廢液槽及區內油罐車內之廢液採樣送檢，其閃火點雖在標準值以下，然其違規地點究非在被告所○○○鄉○○段○○○號之內，亦不得逕予推論成立本件裁罰，併予敘明。
（三）查原告路竹廠廢溶劑之清除載運工作，昇利公司係委由訴外人 張承俊 、羅守寬等二人以隆昌交通事業有限公司名義承攬辦理，而訴外人徐富國、沈哲生二人係羅守寬所雇用之司機，負責至長興公司路竹廠載運廢溶劑並傾倒他處，訴外人王金成則與羅守寬基於共同經營廢棄物清理之犯意，由王金成負責引導徐富國、沈哲生等司機載運有害事業廢棄物前往指定地點傾倒之事實，有台灣高雄地方法院八十九年度訴字第一九０五號刑事判決在卷足稽，參之證人徐富國於本院九十年度訴字第一０五五號案件調查中到庭證稱：伊自八十九年六月十二日開始受雇於羅守寬，駕駛聯結車到長興公司路竹廠載運廢溶劑，羅守寬並不是長興公司的人員等語（見本院九十年度訴字第一０五五號九十年八月三十日訊問筆錄），則訴外人 羅守寬顯 係承攬昇利公司對原告路竹廠廢溶劑之載運工作，並雇用徐富國、沈哲生等司機駕車至原告路竹廠載運廢溶劑，由王金成引導至指定地點傾倒之事實，洵堪認定。而訴外人羅守寬、徐富國、王金成、沈哲生等四人雖非昇利公司之員工，惟 揆諸渠 等與昇利公司間之契約關係及目的，仍應認屬昇利公司為履行與原告之廢溶劑清除處理委託契約而使用之助手，即羅守寬等人係屬昇利公司之履行輔助人，要與原告並無直接契約關係存在。次查，原告路竹廠與昇利公司定有委託清除處理次級溶劑之合約書，業如前述，則原告路竹廠允由徐富國等人駕駛油罐車進入廠區載運廢溶劑，顯係本於與昇利公司之合約所為，尚難認原告係故意任由訴外人徐富國等人載運其廢溶劑任意傾倒。又行為時廢棄物清理法第十三條第一項第三款明訂事業機構採用委託清除處理事業廢棄物之方式時，應委託經主管機關許可之清除處理機構。本件昇利公司既屬領有許可證之合格清除處理機構，則應認原告已盡此法律上之注意義務；且衡諸常理，委託人於交付廢棄物於合格之受託清除處理機構時，對於該受託機構是否將載運之廢棄物違法傾倒，實難預見，在無其他佐證證明原告對任意傾倒有歸責之事由前，原告就昇利公司之履行輔助人羅守寬等人傾倒廢棄物之事實，難逕認有過失。
四、綜上所述，系爭傾倒於○○鄉○○段○○○號土地之廢溶劑，檢測結果並無法證明係屬有害事業廢棄物；且原告路竹廠製程所產生之廢溶劑，係委託領有清除處理許可證之昇利公司清除處理，昇利公司再委由訴外人張承俊、羅守寬二人承攬運載，而訴外人徐富國、沈哲生、王金成等人係受雇於羅守寬，並非原告公司之員工，被告僅以訴外人羅守寬等人於八十九年七月十日載運原告公司路竹廠製程所產生之廢溶劑至系爭土地傾倒，遂認原告未依規定清除處理有害事業廢棄物，逕依行為時廢棄物清理法第十五條及第二十五條之規定，予以裁處罰鍰十五萬元，其認事用法，尚有違誤，訴願決定予以維持，亦有可議。原告執此指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以資適法。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，皆不影響裁判基礎，自無逐一論述必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年九月二十四日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官林勇奮法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年九月二十四日
法院書記官陳嬿如