裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第189號判決
裁判日期：民國92年06月10日
裁判案由：水污染防治法
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第一八九號
原告華成製罐紙器股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人丁○○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○
戊○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年一月二十八日環署訴字第○九一○○六三八九二號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告從事紙版印刷作業，因排放廢（污）水於地面水體，經被告所屬環境保護局於民國（下同）九十年十二月十四日、九十一年一月九日派員稽查採樣檢驗結果未符合放流水標準，違反行為時水污染防治法第七條第一項規定，被告依行為時同法第三十八條規定裁處新台幣（下同）十二萬元罰鍰，並通知限期於九十一年五月十日前改善完成。期限屆滿前，原告於九十一年四月二十四日提示功能測試報告書報請查驗，經被告所屬環境保護局於期限屆滿前之九十一年五月八日派員稽查採樣檢驗結果：化學需氧量二四九毫克／公升，未符合放流水標準，仍違反行為時水污染防治法第七條第一項、第三十八條規定，被告核認其未完成改善，於九十一年八月一日據以依行為時同法施行細則第六十四條第二款規定，自期限屆滿翌日即九十一年五月十一日起執行按日連續處罰十日（至原告提示合格證明文件日止），每日各裁處六萬元罰鍰。原告對自九十一年五月十一日起按日連續處罰十日部分不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈按行為時水污染防治法第三十八條（即九十一年五月二十二日修正公布前之
法條）所稱之「按日連續處罰」係指按日查驗，按日處分而言，同法施行細則第六十四條、第六十五條關於行政機關得不按日查驗，不按日開具處分書，僅於事後一次將處分通知前之期間按日數一次開足作為處罰之規定，係增加對人民權利之限制，且為母法所未明定，亦非實施母法所必要之方法，已逾越行政命令之權限，且違反母法關於連續罰立法目的，合無適用之餘地。又懲罰之作成為行政機關之內部作為，於對受處分人通知前尚不生效力，是處罰效果與人民權利息息相關者為通知之程序，通知之效果正是處罰之生效及連續罰開始之要件，故除受處分人已知或可認為無待通知亦可得知等具備相同於通知之效果外，連續處罰之開始應以處分通知到達受處分人為先決要件，否則顯然違反連續罰之立法意旨，並增加母法所無之權利限制。再者，被告所屬環境保護局於九十一年五月八日派員採樣，遲至同年五月十三日始完成檢驗報告，結果因未符合放流標準，被告據而從五月十一日執行按日連續處罰，試想環境保護局可選擇在查驗後任何時日始行通知，卻要原告負擔無法預期之罰鍰，豈非荒謬，而被告竟一味據此逾越母法之規定，作為駁斥原告訴願之訴求，實難令原告甘服。
⒉次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖
不以出於故意，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」司法院釋字第二七五號著有解釋。水污染防治法第三十八條之處罰並非無過失責任，仍須以故意過失為責任，本件系爭連續處罰所據為九十一年五月八日稽查採樣，而於九十一年五月十三日始檢驗報告未符合放流水標準，於檢驗有結果前（即九十一年五月十三日）原告及被告均無從於外觀或其他方式得知原告是否改善，原告既無從知悉有無違反作為義務，如何知悉是否尚有改善之作為義務並為注意，原告既無從注意，於知悉前之期間內自無過失可言。
⒊又依水污染防治法第七條第一項、第三十八條及水污染防治法施行細則第六
十四條第二款、第六十五條第一項等規定中所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件。受處分人如未於水污染防治法第三十八條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件向主管機關報請查驗者，依同法第五十四條規定，視為未完成改善，主管機關得據以按日連續處罰。至於受處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，法律並無明文規定視為未完成改善，主管機關應逐日檢驗，須未符合標準始得按日連續處罰，至完成改善之日為止。而水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰起算日之規定，同細則第六十五條第一項、第二項，係暫停開具處分書、繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。
㈡被告答辯：
⒈原告前因排放廢（污）水於地面水體，經被告所屬環境保護局分別於九十年
十二月十四日及九十一年一月九日派員前往稽查、採樣，檢驗結果未符合放流水標準，被告所屬環境保護局乃依違反行為時水污染防治法第七條第一項規定並依同法第三十八條規定通知限期於九十一年五月十日前改善完成。原告於改善期限屆滿前（即九十一年四月二十四日）檢具符合放流水標準之檢驗報告，向被告所屬環境保護局報請查驗，查驗（同年月八日派員採水查驗）結果仍未符合放流水標準，故被告所屬環境保護局依水污染防治法第三十八條規定：「事業或污水下水道：：：屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：：：。」又依水污染防治法第六十四條第一項第二款規定：「於改善限期屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者自改善期限屆滿之翌日起算。」故被告所屬環境保護局自改善期限屆滿翌日起（即九十一年五月十一日至同年月二十日共計十日）處按日連續處罰，並無不當。
⒉原告稱：「行政機關對於按日連續處罰之各數（每日）違法事實，除法律明
文規定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。」惟被告所屬環境保護局依行政院環境保護署九十一年七月十六日環署水字第○九一○○四五四五○號函釋示：「水污染防治法之按日連續處罰係屬行政執行罰，旨在督促違反者儘速完成改善，並不需逐日查驗，並依職權調查證據確有違法之事實作為處分之依據」據以處分，並無不當。
理由
一、按「事業、：：，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業：：排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；：：：：。」為行為時水污染防治法第七條第一項、第三十八條所明定。本件原告從事紙版印刷作業，因排放廢（污）水於地面水體，經被告所屬環境保護局於九十年十二月十四日、九十一年一月九日派員稽查採樣檢驗結果未符合放流水標準，違反行為時水污染防治法第七條第一項規定，乃依行為時同法第三十八條規定裁處十二萬元罰鍰，並通知限期於九十一年五月十日前改善完成。期限屆滿前，原告於九十一年四月二十四日提示功能測試報告書報請查驗，經被告所屬環境保護局於期限屆滿前之九十一年五月八日派員稽查採樣檢驗結果：化學需氧量二四九毫克／公升，仍未符合放流水標準（製版業之化學需氧量標準為一○○毫克／公升以下），被告核認其未完成改善，據以依行為時水污染防治法第七條第一項、第三十八條、行為時同法施行細則第六十四條第二款規定，自期限屆滿翌日即九十一年五月十一日起執行按日連續處罰十日（至原告提示合格證明文件日止），每日各裁處六萬元罰鍰，固非無據。
二、惟查按日連續處罰之制度本質，性質上係屬行政執行罰（行政院環境保護署八十九年十月廿三日（８９）環署水字第○○六二六四五號函亦同此認定），而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰。本件原告於九十一年四月二十四日檢具功能測試報告書，向被告報請查驗。被告於同年五月八日派員採樣查驗，檢驗結果：化學需氧量二四九毫克／公升，仍未符合放流水標準所定之限值。嗣原告再送達符合放流水標準之檢驗報告，向被告報請查驗，經被告於九十一年七月十九日派員至原告現場採樣檢驗合格之事實，已據被告訴訟代理人戊○○於九十二年五月九日本院行準備程序時陳述明確。準此，因原告於限期改善完成日前未完成改善，則被告若要按日連續處罰，應於原告未完成改善前為之，否則即已失去行政執行罰乃在督促義務人將來義務履行之目的。原告之放流水標準既已於九十一年七月十九日經被告查驗合格，依上開說明，被告自不得於改善完成後再就改善前原告之違章行為予以處罰。是被告於原告改善完成後之九十一年八月一日，始行使職權，以九十一年八月一日府授環三字第○九一○一三三○九○○號函予以處分，回溯執行九十一年五月十一日起至九十一年五月二十日止之按日連續處罰，即有權力濫用之違法（最高行政法院八十九年度判字第二五七三、三四一五號判決參照）。原處分既有上開違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏失。原告起訴據以指摘，為有理由，自應由本院將原處分及訴願決定均予以撤銷，以昭折服。至於兩造其餘之主張，與本件判決結果無影響，自無再一一加以審究之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年六月十日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林秋華法官王德麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元）。
中華民國九十二年六月十日
法院書記官邱吉雄