高雄高等行政法院92年度訴字第1217號判決

裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第1217號判決

裁判日期：民國93年02月11日

裁判案由：耕地三七五租約

高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第一二一七號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告嘉義縣新港鄉公所代表人乙○○鄉長訴訟代理人丁○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十二年八月二十一日府行法字第○九二○○八七三五一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告所共有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段二五八地號土地（以下簡稱系爭耕地）原出租予訴外人 何森雄 ，訂有新後字第五十七號耕地三七五租約。嗣何森雄於民國（下同）九十一年七月二十七日死亡，其子 何清全 於九十一年十二月十九日以現耕繼承人身分申請耕地租約變更登記，案經被告以九十一年十二月二十五日嘉新鄉民字第○九一○○一三三五九號函復何清全，略以原告已於九十一年八月二十日以承租人積欠地租達二年總額，向被告耕地租佃委員會申請調解終止租約，而調解未成立，現正調處中，應俟調處成立或法院判決確定後，再依其結果辦理。何清全不服，提起訴願，經被告依訴願決定意旨：「原處分撤銷，由原處分機關於一個月內另為適法之處分。」重新審核結果，以九十二年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○四八○二號函將租約變更結果通知原告，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
甲、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷（二）確認被告九十二年五月二十六日嘉鄉民字第○九二○○○四八○二號函「嘉義縣新港鄉公所私有耕地租約變更結果通知書」所為之處分無效並應給付原告新台幣（下同）一千九百三十三萬四千四百元。
乙、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）被告因訴外人何清全申請變更租約案，先前以九十一年十二月二十五日嘉新鄉民字第○九一○○一三三五九號函處分：「應俟調處成立或法院判決確定後，再依調處成立或法院判決結果辦理」，嗣經何清全提起訴願，經嘉義縣政府以九十二年四月二十四日府秘法字第○九二○○二三八七四號訴願決定撤銷。被告無視於該訴願決定書理由欄第四項之意旨：「原處分機關通知‧‧‧未審究出租人應向何人終止租約‧‧‧」，未依該訴願決定理由意旨詳查，復隻字未提調查結果，不無違失，其處分顯有重大瑕疵，依行政程序法第一百十一條應為無效。
（二）系爭耕地原承租人何森雄死亡後，何清全固得繼承其一切權利與義務，惟查原承租人積欠地租達兩年之總額，原告於伊生前九十一年七月十六日即定相當期限催告其支付，於伊死亡後，何清全亦未予給付，因之，原告已於九十一年九月九日為終止「新後字第五十七號」耕地租約之意思表示，租約既已終止，何清全即無承租系爭耕地之權源，哪來變更租約之申請依據？按耕地租賃純屬私權範圍，出租人與承租人間，如因租佃爭議，應依「耕地三七五減租條例」第二十六條辦理。訴外人何清全單獨申請租約變更登記，被告本無權處分准予變更，其處分原無拘束當事人之效力，訴外人何清全若有爭執，應依「耕地三七五減租條例」第二十六條之規定，應先訴請司法機關處理，始得據以申請為租約之變更，事極明然，然而被告竟恣意准許變更登記，抑且訴願決定機關又誤認為「非租佃雙方間本於租佃關係而發生之爭議」其認事用法均不當，有重大明顯瑕疵，依行政訴訟法第一百十一條第七款規定應認為無效。而台灣省耕地租約登記辦法係原台灣省政府所擬定，已不合時宜，更因精省而失效，既使內政部於八十九年四月二十六日因便宜措施仍適用，也有悖「私法自治」與「契約自由」原則，其限制人民之自由權利亦不符合比例原則，台灣省耕地租約登記辦法中第二條第二項、第四條及第五條等逾越法律授權範圍，牴觸耕地三七五減租條例第六條第一項後段：「‧‧‧應由出租人會同承租人申請登記」，換言之，縱令出租人不履行其義務，承租人僅得對之為變更書面租約之請求，豈能由承租人單獨申請登記，且由行政機關以行政權干預，逕准予登記之道理？「台灣省耕地租約登記辦法」中單獨申請登記之法規命令牴觸法律，依行政程序法第一五八條第一項第一款之規定，應認為無效。被告以無效之法規命令做出處分，其處分自屬無效，更何況，原告於九十二年五月五日提異議狀如附件，被告仍准訴外人何清全為私有耕地租約變更登記，嚴重侵害原告之權益，顯然違法違憲。
（三）又原告就被告違法變更租約登記，有使原告私法上地位遭受侵害之危險，且原告業已提起訴願，實際上已踐行先行確認程序，故提起行政訴訟法第六條第二項之確認行政處分無效之訴，應屬合法。另被告之違法處分，已凌駕耕地所有人之地位，無非剝奪原告對系爭耕地之使用、受益與處分權，致原告財產上受損害，爰併依行政訴訟法第七條規定訴請被告系爭耕地標的價額賠償原告一千九百三十三萬四千四百元。
乙、被告主張之理由：
（一）耕地租約承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權人，應申請租約變更登記，為台灣省耕地租約登記辦法第四條第三款所明定。查「‧‧‧租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」為耕地三七五減租條例第六條第一項所明定。復查「耕地承租權為遺產之一部分」，本案原承租人何森雄死亡，其繼承人繼承承租已成事實，出承租人自應依照上開條例規定會同辦理租約變更登記，何清全既確為現耕繼承人，則其因繼承而申請租約變更登記乃係基於既有之租佃關係，僅就該租約上之承租人辦理變更登記，是以本案之租約變更登記，可依台灣省耕地租約登記辦法規定辦理。
（二）查原告雖以承租人積欠租約達兩年之總額，依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請耕地租佃爭議調解，然因原承租人何森雄已於九十一年七月二十七日死亡，為確立在債權、債務之主體，自應依法准由何清全辦理租約變更登記，且租約變更登記後亦不影響原告兩造間之耕地租佃爭議之審理判決及原告之權益。因耕地租佃爭議調解、調處未成立而移送法院審理時，其耕地租約之存續並未因之而消滅，其私法上爭議並未確定，並非由出租人終止租約之意思表示而終止租約登記，與原承租人死亡後其繼承人申辦租約變更登記係屬二事，嗣後如法院判決確定承租人積欠地租達兩年之總額時，自可檢具判決書送被告依據台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項第一款規定由鄉公所逕為辦理終止租約登記。
（三）綜上被告依據嘉義縣政府九十二年四月二十四日府秘法字第○九二○○二三八七四號訴願決定書及台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項、第四條第一項第三款、第五條第一項第二款規定准由何清全辦理租約變更登記，於法並無不當。
（四）有關被告是否受理原告依行政程序法第六條第二項請求確認「被告九十二年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○四八○二號函之行政處分無效」案，經查被告並未受理原告請求確認「被告九十二年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○四八○二號函之行政處分無效」之申請書件，被告僅受理原告九十二年六月十五日不服被告九十二年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○四八○二號函處分之訴願請求「撤銷原處分」案。
理由
一、原告於起訴狀送達被告後追加損害賠償之訴，請求被告應給付原告一千九百三十三萬四千四百元，被告無異議而為本案言詞辯論，視為同意原告訴之追加，合先敘明。
二、按「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由省（市）政府擬定，報請行政院核定之。」為耕地三七五減租條例第六條所明定。又「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請．．．前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敍明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記．．．。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第二十六條規定處理。」、「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記．．．二、出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者。三、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。．．．耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有第一項各款情事之一，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起二十日內申請租約變更登記，逾期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」「申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件：．．．依前條第一項第三款申請者，應由現耕繼承人檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件、承租人死亡時之戶籍謄本及繼承人戶籍謄本各一份。．．」為臺灣省耕地租約登記辦法第二條、第四條及第五條第一項第二款所明定。台灣省耕地租約登記辦法係基於耕地三七五減租條例第六條第二項授權而訂定，上述辦法關於承租人死亡，得由現耕繼承人檢具相關文件單獨申請租約變更登記之規定，係主管機關基於法律授權發布命令就申請人應檢具證明文件等細節性、技術性次要事項所為必要補充規定，本院自得予以適用。
三、本件原告所共有系爭耕地原出租予訴外人何森雄，嗣何森雄於九十一年七月二十七日死亡，其子何清全於九十一年十二月十九日以現耕繼承人身分檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人拋棄繼承證明書、承租人死亡時戶籍謄本及繼承人戶籍謄本向被告申請辦理變更登記，案經被告以九十一年十二月二十五日嘉新鄉民字第○九一○○一三三五九號函復何清全，略以原告已於九十一年八月二十日以承租人積欠地租達二年總額為由，向被告耕地租佃委員會申請調解終止租約，而調解未成立，現正調處中，應俟調處成立或法院判決確定後，再依其結果辦理。何清全不服，提起訴願，經被告依訴願決定意旨：「原處分撤銷，由原處分機關於一個月內另為適法之處分。」重新審核結果，以九十二年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○四八○二號函檢附租約變更結果通知書通知原告等情，為兩造所自陳，並有耕地三七五租約變更登記申請書、調解申請書、嘉義縣政府九十二年四月二十四日府秘法字第○九二○○二三八七四號訴願決定書、租約變更結果通知書等附原處分卷可稽，自堪認定，核與首揭規定，並無不合。
四、原告雖以：系爭耕地租約因承租人積欠地租達二年總額，經原告向承租人催告未獲履行，已向承租人表示終止租約，則系爭租約既已終止，何清全即無承租之權源，自不得准其變更登記。又耕地租賃屬私權範圍，出租人與承租人間之爭議，應依耕地三七五減租條例二十六條辦理，本件事實上原告已就終止租約之爭議申請調解、調處不成，現由民事法院審理中，被告並無片面准許何清全單獨申請登記之權限。惟被告竟違法為變更登記，其處分非但有悖私法自治與契約自由原則，復屬重大明顯之瑕疵，應屬無效等語，資為爭執。惟按民法第一千一百四十七條、第一千一百四十八條規定，繼承人於被繼承人死亡時，當然承受被繼承人財產上之一切權利義務，並無待於繼承人之主張（最高法院三十二年上字第四四二號判例參照）。耕地承租權為遺產之一部分，原承租人何森雄於九十一年七月二十七日死亡，因其他繼承人已辦理拋棄繼承，何清全為惟一繼承人，此有戶籍謄本及臺灣嘉義地方法院九十一年度繼字第四八三號准予拋棄繼承函附於原處分卷可稽，則出租人及承租人雙方自應依照耕地三七五租約減租條例第六條第一項規定會同辦理租約變更登記。經查，何清全為惟一現耕繼承人，已如前述，是何清全自得繼承何森雄就系爭耕地之承租權，故其申辦租約變更登記乃基於既有之租佃關係；而何清全因原告不會同為租約變更登記，乃依台灣省耕地租約登記辦法第二條、第五條規定，提出現耕切結書、繼承系統表、戶籍謄本等向被告申請租約變更登記，經被告以九十二年四月三十日嘉新鄉民字第○九二○○○四四八四號函通知原告於收到通知日起二十日內表示意見，嗣原告雖對之表示異議，此有各該函文及異議書附原處分卷可憑；惟因租約之繼承登記，並非租佃爭議，故被告審核相關資料，以何清全為惟一之現耕繼承人，准予辦理租約變更登記，揆諸首揭規定，自屬有據。至系爭租約是否因承租人積欠地租達二年總額之事由而告終止，此固經原告遞經調解、調處程序現由民事法院審理中，為兩造所自陳，惟此乃原告得否依耕地三七五減租條例第十七條規定收回耕地之事由，且該項終止租約之爭議既尚未經民事法院判決確定，則被告僅就何清全主張其為何森雄之繼承人審核其得否辦理變更登記，並無不合（改制前行政法院即現最高行政法院八十九年度判字第二七五四號、九十一年度判字第一五七九號判決參照）。原告主張系爭租約已經終止，何清全並無單獨申請繼承登記之權利，且關於繼承登記之爭議，應循耕地三七五減租條例第二十六條之調解、調處程序辦理，非可由被告審核，原處分非但違法，亦屬行政程序法第一百十一條第七款之重大明顯之瑕疵，應屬無效云云，並非可採。
五、綜上所述，原告之主張，並非可採。被告准許承租人為繼承之租約變更登記而以九十二年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○四八○二號函通知原告，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求確認被告九十二年五月二十六日嘉鄉民字第○九二○○○四八○二號函「嘉義縣新港鄉公所私有耕地租約變更結果通知書」所為之處分無效暨被告應賠償原告一千九百三十三萬四千四百元，均無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年二月十一日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官李協明法官簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年二月十一日
法院書記官楊曜嘉