裁判字號：臺灣高雄地方法院91年重訴字第200號民事判決
裁判日期：民國92年04月29日
裁判案由：租佃爭議
臺灣高雄地方法院民事判決九十一年度重訴字第二○○號
原告甲○○○訴訟代理人 謝嘉順 律師被告台灣省高雄農田水利會訴訟代理人 陳里己 律師
蔡淑媛 律師複代理人 吳敏慧 律師右當事人間租佃爭議事件，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴主張：伊自民國六十一年一月一日起與被告訂立土地使用准可書，承租被告所有坐落高雄縣○○鄉○○○段第二六０之五地號內面積二四九九平方公尺土地，嗣因曹公圳改善工程重編地號，重測後之承租範圍○○○鄉○○段第二一０地號內如附圖所示Ａ部分面積八二三點二六平方公尺土地，及同地段第二０七地號內如附圖所示Ｂ部分面積一六九八點九七平方公尺土地（下合稱系爭土地），從事農耕使用。期間為三年，期滿續訂，最近一次係自八十八年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，原告並按年繳納四四０點六公斤乾穀予被告為使用系爭土地之補償費，是兩造間租約應屬耕地三七五減租條例所稱之耕地租賃，應適用該條例之規定。詎被告以前開使用准可書非租賃契約，否認租賃關係存在，致本件租賃關係不明確，而有確認之必要。且系爭使用准可書雖有使被告在一定情況下得單方撤銷、註銷或停止許可原告使用之權利，然觀其主要經濟目的，係在使原告取得系爭土地供農耕使用，並按年繳納乾穀以為使用對價，足見其私經濟行為之性質，而屬私法契約，並非被告本於其公法人之特殊地位所為之單方行政行為，亦非公法關係。再系爭土地之登記地目為田，均屬澄清湖特定區計畫範圍，其中第二一０地號內如附圖所示Ａ部分土地經編定為「第四種住宅區」，第二０七地號內如附圖所示Ｂ部分土地經編定為「河川區」，惟所謂耕地租用之意義，與農業發展條例、土地稅法施行細則、平均地權條例施行細則之耕地規範並不相同，應依最高法院六十三年度台上字第一五二九號判例之解釋，包括非農地在內，是系爭土地應屬耕地三七五減租條例規定之耕地性質，而有該條例之適用等語。並聲明求為判決：確認兩造間就系爭土地有耕地三七五減租條例之耕地租賃關係存在。
二、被告則以：系爭土地使用准可書之發給係被告基於推展農田水利、管理農田水利事業之公法上目的而來，非為原告農耕使用，兩造間實屬公法關係，非私法上經濟契約。且系爭土地之地目雖為田，然於五十八年十一月十五日即已依都市計劃法編定使用分區為「第四種住宅區」及「水利區」，即非「農牧用地」，亦非都市計劃法所定之「農業區」或「保護區」之田、旱地目土地，顯不具有耕地三七五減租條例所定耕地或農地之性質，而無該條例之適用等語，資為抗辯。並聲明求為判決：如主文所示。
三、原告主張自六十一年一月一日起與被告訂立土地使用准可書，使用被告所有系爭土地，從事農耕使用。期間為三年，期滿續訂，最近一次係自八十八年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，原告並按年繳納使用補償費，而系爭土地屬澄清湖特定區計劃範圍，其中第二一０地號內如附圖所示Ａ部分土地經依都市計劃法編定為「第四種住宅區」，第二０七地號內如附圖所示Ｂ部分土地經編定為「河川區」等情，為被告所不爭執，並有原告所提系爭土地使用准可書、使用補償費繳納聯單、土地登記謄本等為證，亦經本院會同高雄縣仁武地政事務所人員履勘現場，及向高雄縣政府查詢系爭土地之使用分區屬實，有高雄縣仁武地政事務所仁地所二字第０九一００一一七八二號函、高雄縣政府府建都字第０九二００二四五六九號函在卷足憑，自堪信為真實。惟被告則以前詞置辯。是本件之爭點在於：（一）系爭使用准可書究屬私法性質抑或公法性質，即被告是否基於公權力之統治主體地位、抑或以與私人相當之法律地位與原告訂定者。（二）倘係私法性質，是否為耕地三七五減租條例所稱之耕地租約。以下分述之：
（一）系爭使用准可書究屬私法性質抑或公法性質：１‧按國家或其他公法人所為之行政作用，其手段可大別為「公權力行政」或「私
經濟行政」行為。所謂「公權力行政」係指國家或其他公法人居於統治主體地位所為之各種行政行為，「私經濟行政」則指國家或其他公法人非居於公權力主體地位，與統治權之行使無關，而處於與私人相當之法律地位所為之各種行為，其中又可大別為：一、公法人為推行行政事務需要物資或勞務支援，而以私法行為取得支助之「行政輔助行為」；二、公法人立於私人地位，以私法組織型態或特設機構方式從事營利之「行政營利行為」；三、為達成行政目的，由公法人直接參與市場交易之「純粹行政交易行為」；四、為達成提供人民生活上服務或協助人民解決困境等行政上任務，由公法人採取私法型態之「行政私法行為」。倘屬「公權力行政」，由於涉及公法人以強制手段使人民服從於權利義務之得喪變更，故需受嚴格之依法行政原則支配，並應循行政爭訟程序救濟權利，普通法院即無審判權。僅在屬「私經濟行政」之場合，公法人於此與一般私人地位無異，始得循民事訴訟程序救濟權利。至於判別標準，除已由立法者以法律逕行規定某種事務屬公法事件或私法事件，即應以該法所決定之者外，在法律未為規定之場合，應綜合兩造於該當事件意思表示交換過程中之一切情狀，並透過該行政作用之內容及外觀，綜合判斷該公法人之行政作用與相對人間，是否具有強制、服從色彩之上下隸屬關係，或處於平等地位，並因此推斷公法人所採取手段之性質究屬公法行為抑或私法行為。
２‧經查，原告係依水利法第十二條第二項明定之公法人。兩造間就系爭土地訂立
之「使用准可書」，其中第四條記載「該地仍舊以蓄水灌溉或排水為主，在不影響灌溉排水範圍內指定為農作之用，但不得侵害本會水權亦不得作其他用途」，第六條記載「本准可書有效期間內，若為公益或本會認為必要之事業須利用該土地時，無論何時本會均可命其暫行停止使用或撤銷使用，並註銷本准可書，使用人因上項情事之發生雖受損失，仍不得異議或請求賠償」，第九條記載「本准可兼做養魚使用池內一切之設施，倘遇豪雨或其他原因致排水不良有危害附近土地之虞時，本會得立即命其撤去一切之設施，使用人不得違抗且事後仍應負復舊之責」，第十一條記載「關于埤池暨灌溉排水渠道及埤池、溜地等水源田地之管理或使用問題，將來政府另有辦法頒布或指示時，本會得隨時撤銷使用並註銷本准可書，使用人不得異議或請求賠償」，及第十二條記載「使用人如有違背本准可書各條款之一或違抗本會對予灌溉排水上之指導者，本會得隨時撤銷使用並註銷本准可書，使用人不得異議並放棄在法律上一切之抗辯權」之約定，亦均使被告在一定情況下取得單方撤銷、註銷或停止許可原告使用之權利。然觀之該土地使用准可書之訂定，係被告為應原告農耕之需，將本用以蓄水灌溉或排水之系爭土地，以原告按年繳納乾穀四四０點六公斤之使用補償費為條件，提供原告從事農作之用。顯見系爭使用准可書之主要目的，係由作為公法人之被告，在無礙於系爭土地蓄水灌溉或排水用途之範圍內，提供系爭土地予原告充分利用，以獲取經濟上之利益，並因此達成提供原告經濟生活服務之行政目的。而前開原告按年繳納之乾穀，雖名之為「使用補償費」，惟究其性質，實屬被告將系爭土地使用權讓與原告之使用對價。亦即，被告透過該使用准可書之訂立，一方面使原告能利用該土地，以達土地充分利用之經濟上效益，另一方面亦可因原告支付使用之對價，而增加其經濟上之獲利。足認系爭使用准可書，實非被告以立於公權力主體地位所為之統治權行為，並非公權力行政，而係處於與一般私人相當之法律地位，並受私法支配之行政私法行為，屬私經濟行政範疇。至前開諸多被告得單方、片面撤銷、註銷或停止許可原告使用之條款，係因系爭土地本質上即具有蓄水灌溉及排水功能，而在訂約內容上應受此功能限制之故，觀諸一般民間租賃契約，亦常見為出租人一方片面設計之終止權條款，並不因此影響租賃契約雙方在締約、履約過程中之平等地位，自不足以被告取得前開諸多片面終止權、或以准可書中使用「撤銷」、「註銷」或「許可」等措辭，遽認被告係以強制、服從之統治主體地位，與原告訂立系爭使用准可書。被告抗辯本件契約為公法關係，即不足採，本件使用准可書具有私法契約之性質，當可認定。
（二）本件是否為耕地三七五減租條例所稱之耕地租約：１‧按耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規
定，耕地三七五減租條例第一條定有明文。次所謂耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，土地法第一百零六條第一項定有明文。所稱「農地」，參照同條第二項之立法精神，應包括「漁地」及「牧地」在內。承租他人之非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，自無耕地三七五減租條例之適用，亦有最高法院八十八年台上字第一號判例可資參照。再參酌平均地權條例施行細則第六十一條所為「耕地」之定義，為依區域計畫法編定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或未依法編定而土地登記簿記載為田、旱地目之土地；及農業發展條例第三條第十一款第一目所為「耕地」之定義為依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；又農業發展條例第三條第十款第一目所為「農業用地」之定義為指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者，顯見「耕地」與「農業用地」係不同之概念。是以，承租他人非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，縱係一般土地租賃關係，亦非耕地三七五減租條例所稱之耕地租賃，而無適用該條例之餘地。
２‧經查，系爭土地依其土地使用管制分區，係位於都市計畫「澄清湖特定區」範
圍內，且其中第二一０地號內如附圖所示Ａ部分土地經編定為「第四種住宅區」、第二０七地號內如附圖所示Ｂ部分土地經編定為「河川區」乙節，均已如前述，則系爭土地之地目雖均為田，惟並非前開土地法所稱之「農地」，亦與平均地權條例施行細則第六十一條第一款、農業發展條例第三條第十一款第一目所指「耕地」不符，是依諸上開說明，自無耕地三七五減租條例之適用。申言之，縱原告係在該土地支付對價而為耕作目的之使用，亦無法因此即變更其性質而成為耕地三七五減租條例所稱耕地租佃，從而，原告主張系爭土地使用係屬耕地租佃等語，自無可取。原告另舉最高法院六十三年台上字第一五二九號判例，認前開土地法第一百零六條所定耕地租用之意義，應包括非農地在內，主張系爭土地使用准可書仍應適用該判例意旨云云。惟前開原告所舉判例業經最高法院八十八年四月十三日第三次民事庭會議決議不再援用，且關於承租他人非農地供耕作之用者，亦經前述最高法院八十八年台上字第一號判例明確認定無耕地三七五減租條例之適用，是原告此點主張，並無足取。
四、綜上所述，系爭土地使用准可書雖可認定係私法契約，惟系爭土地既非屬耕地三七五減租條例所定耕地租賃之性質，兩造間自無該條例所定耕地租賃關係存在。
從而，原告請求確認兩造間就系爭土地有耕地三七五減租條例所定耕地租賃關係存在，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及攻擊防禦方法，經審酌後核與判決結果無影響，毋庸再予論述。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中華民國九十二年四月二十九日
臺灣高雄地方法院民事第五庭~B審判長法官黃蕙芳~B法官徐美麗~B法官紀凱峰右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後廿日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後十日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中華民國九十二年四月二十九日~B法院書記官馮欽鳳