最高行政法院93年度判字第544號判決

裁判字號：最高行政法院93年判字第544號判決

裁判日期：民國93年04月30日

裁判案由：徵收補償

最高行政法院判決九十三年度判字第五四四號
上訴人高雄市政府代表人丙○○訴訟代理人 周村來 律師
周元培 律師被上訴人甲○○
乙○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月二十九日高雄高等行政法院九十年度訴字第五九八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、本件被上訴人在原審起訴主張：被上訴人共有坐落高雄市○○區○○段三○之八五地號土地原係自宅用地，上訴人竟經都市計畫重劃為公共設施保留用地，且未徵得被上訴人同意，又未完成徵收程序，逕對系爭土地進行規劃整地，闢建道路、施設排水道及梯形坡地，長期供公眾使用，致被上訴人受不能使用、收益之損害，有特別犧牲之損失，被上訴人自得請求比照徵收補償地價補償損失。經於八十九年八月十日向上訴人提出損失補償之聲請，上訴人竟以八十九年九月一日高市府地發字第二七七六三號函復拒絕。提起訴願，訴願決定以上訴人上開函復非行政處分不予受理，均顯有違誤等情，先位聲明求為撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人作成補償被上訴人新台幣一八三、三三三、三六○元及法定遲延利息之行政處分之判決；備位聲明求為撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人具詳細徵收計畫書，作成向內政部申請核准徵收系爭土地之行政處分之判決。
二、上訴人則以：系爭土地屬都市計畫保護區，卻遭人任意堆置棄土高達二十公尺，被上訴人本有清除義務。上訴人所屬地政處土地開發總隊於辦理區段徵收開發時，為公共安全及衛生必要，對於相鄰之系爭土地一部分施設邊坡，係為被上訴人盡公益上義務，不成立侵權行為國家賠償責任。被上訴人請求作成補償之行政處分，應以作成土地徵收之行政處分為前提，徵收土地應由中央主管機關即內政部核准之，上訴人並無土地准否徵收及補償之決定權，對被上訴人請求之函復，不對外直接發生法律效果，自非行政處。被上訴人並無請求徵收補償或請求上訴人申請徵收系爭土地之權利，所訴均屬無據等語，作為抗辯。
三、原審以：上訴人所屬地政處土地開發總隊於八十六年四月間，辦理高坪特定區第二期開發工程時，為求水土保持及邊坡穩定安全，而對被上訴人共有系爭土地進行施工整地、施設排水道及施築梯形坡地等情，為兩造所不爭，並有地籍圖及照片附卷可稽，足堪信實。被上訴人於八十九年八月十日向上訴人提出損失補償之聲請，上訴人則以八十九年九月一日高市府地發字第二七七六三號函復被上訴人：「．．．說明：．．．二、本案台端等前於中華民國八十八年十一月二日向本府提出國家賠償之請求，惟經本府國家賠償事件處理委員會第一二一次會議決議拒絕賠償在案，並經本府地政處土地開發總隊以八十九年二月十九日八九高市地發二字第二○一八號函，送達拒絕賠償理由書。三、台端所聲請事項請逕依國家賠償法第十一條規定向法院提起損害賠償之訴。」函復內容雖未記載表明其為行政處分之意旨及不服處分之救濟方法，惟依卷附被上訴人八十九年八月十日聲請書事實及理由欄第三項，載明：「．．．聲請人依前揭憲法第十五條、第二十三條規定，以及司法院大法官解釋之意旨（釋字第一一○、四○○、四○九、四二
五、四四○號解釋），不僅依法保有系爭土地之所有權，亦應對系爭土地因限建或列為公共保留地之特別犧牲請求損失補償。．．．」等語，足見被上訴人係依憲法及相關司法院大法官會議解釋意旨請求損失補償，而上訴人上開函復已具有拒絕被上訴人請求之表示，參諸司法院釋字第四二三號解釋意旨，其性質應認屬行政處分。被上訴人對之不服，自得提起行政爭訟，詎訴願決定未查，逕認該函復僅係事實之通知及理由之說明，非屬行政處分，從程序上決定不予受理，而未就是否合法為實體上審酌，實有可議，被上訴人執以指摘，為有理由。因本件涉及行政機關裁量權之行使，有保障當事人訴願審級之利益，由受理訴願機關重為適法決定之必要等情，因而判決撤銷訴願決定。
四、按行政機關對於人民之請求予以拒絕，並非盡屬行政處分。對於請求作成行政處分例如核定損失補償金額予以拒絕者，為行政處分；對於請求作成事實行為例如給付一定之損失補償金額予以拒絕者，並不影響事實狀態如損失補償是否存在之效果，不具有法效性，即非行政處分。是應依請求之內容決定之。又提起撤銷訴訟或課以義務訴訟，以經過合法之訴願程序為前提，觀行政訴訟法第四條第一項、第五條之規定甚明。然訴願程序是否合法，以行政法院審查結果為斷，非以訴願決定為據。訴願決定認為訴願不合法從程序上不受理，亦屬維持原處分。行政法院審查結果，如認訴願決定違法，為保障人民儘速接近法院請求審判之訴訟權，應進而審查原處分是否違法，以判斷起訴有無理由，不應僅將訴願決定撤銷，發回訴願決定機關為實體審理。縱使原處分含有裁量成分，是否適當，訴願決定原可審查，惟原處分適當與否既非行政法院所得審查之範圍，實無從因欲使訴願決定機關重為審查原處分是否適當之考慮，僅將訴願決定撤銷，發回訴願決定機關。本院審理行政訴訟法修正施行前之舊案，曾以八十九年七月份第三次庭長法官聯席會議決議：「再訴願或訴願決定從程序上不受理之案件，如有違法時，宜從程序上審查，發交高等行政法院」，而不逕自撤銷再訴願或訴願決定，發回訴願決定機關，其故在此。查被上訴人於八十九年八月十日向上訴人提出損失補償之請求，經上訴人以八十九年九月一日高市府地發字第二七七六三號函復拒絕，為原判決確定之事實。依被上訴人為請求提出之聲請書，記載「請求准予補償聲請人新台幣一億八千三百三十三萬三仟三佰六十元整，及自本書狀送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。」究竟請求之內容為作成核定損失補償金額之行政處分，或給付一定損失補償金額之事實行為，依上述說明，關涉上訴人之拒絕是否為行政處分之判斷。乃原判決未予調查審認，逕以上訴人拒絕被上訴人之請求為行政處分，不無速斷。又原判決認訴願決定從程序上不受理為違法，未進而審查原處分是否違法，就上訴人抗辯被上訴人無請求之權利，原處分並無不合等實體上理由予以判斷，僅將訴願決定撤銷，發回訴願決定機關為實體審理，依前述說明，亦有未合。上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，應廢棄原判決，發回原法院更為審理。又被上訴人在原審之訴，其先位、備位聲明之請求依據為何，有無不能並存之數訴而有依預備之訴合併提起之必要，並不明確，案經發回，宜併闡明命為適當之陳述與聲明。附予敍明。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中華民國九十三年四月三十日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官劉鑫楨法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明法院書記官邱彰德中華民國九十三年四月三十日