裁判字號：最高行政法院94年判字第1222號判決
裁判日期：民國94年08月11日
裁判案由：申請閱覽卷宗
最高行政法院判決
94年度判字第01222號上訴人甲○○被上訴人高雄市鼓山區龍華國民小學代表人乙○○上列當事人間因申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國93年1月9日高雄高等行政法院92年度訴字第1174號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國（下同）九十二年三月二十五日，援引檔案法相關規定，向被上訴人申請提供被上訴人附設幼稚園七十七年聘用自立班 李又梅 老師，係依何法令聘用、是否公開甄選、聘用程序、報准之公文及高雄市政府教育局係依何法令予以核定等資料。被上訴人以上訴人非行政程序法第四十六條規定之當事人或利害關係人，且該等資料屬李又梅老師之人事檔案資料為由，以九十二年四月一日高市龍華字第０九二００００九八五號函復上訴人所請歉難照辦。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人係依據行政程序法第四十四條規定為聲明第二項之請求，此項聲明係請求被上訴人就上訴人之請求為函復，因上訴人是請求被上訴人告知聘用之法令，是依行政程序法第四十五條第一項第一款規定，就該法規命令，被上訴人自有公開之義務。另上訴人聲明第三項之請求係依據檔案法第十七條規定為之；本件幼稚園教師聘用，曾經教育部七十四年於幼稚教育研討會中決定「各縣市主管教育行政機關應辦理幼稚園教師公開甄選，把合格者公開列名，提供給公私立幼稚園聘用教師」甚明。故上訴人依此向被上訴人申請其依何法令聘用李又梅老師，並非要其提供人事資料。而法令與人事資料明顯有別，非可混淆而致人民失其申請閱覽權利。因上訴人配偶 王懋怡 於七十七年間服務於高雄市建國國小附設幼稚園，因幼稚園招生不足致為減班之超額老師，然高雄市政府教育局不予處理移撥，適巧被上訴人於同年九月有新進李又梅老師，故上訴人乃為本件閱覽卷宗之申請，係為了解聘用教師法令程序及依何法令聘用，且其聘用有否經主管機關辦理「公開甄選」而已，非為使被上訴人提供李又梅老師之人事資料，被上訴人駁回上訴人申請顯屬誤解。又本件上訴人為了解聘用法令為何有所差別，而提出申請，依據行政程序法第四、六、八條規定，被上訴人既係依法聘用教師，被上訴人自應依法明確告知上訴人其所依法令，況上訴人配偶經高雄市政府教育局不予聘用及請調，顯受差別待遇，遂有向被上訴人申請告知適用法令之必要；本件上訴人向被上訴人申請係依檔案法閱覽卷宗，訴願機關以檔案法第十八條第五款規定為由，據以駁回訴願，乃誤解法律規定。上訴人係向被上訴人申請提供聘用李又梅擔任幼稚教師法令依據，及高雄市政府教育局之核定法令，但依檔案法施行細則第十七條第二項有規定謂：檔案內容含有本法第十八條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之云云。然被上訴人及訴願機關卻一律否准上訴人之請求，顯與前述法令有違，並侵害上訴人之利益，應予撤銷。求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應提供七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師依何法令聘用及主管機關依何法令核定之處分（應以函覆為之）、被上訴人應作成准上訴人閱覽七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師之函文及主管機關核定之函文之處分之判決。
三、被上訴人則以：本件因上訴人非特定行政程序中當事人或利害關係人，上訴人亦自承與李又梅未涉及法律上利害關係，故其閱卷之申請無行政程序法第四十六條規定之適用；上訴人依檔案法向被上訴人申請係依何法令聘用李又梅老師及有否公開甄選，報准之公文及聘用程序等，應屬人事資料檔案，被上訴人依規定拒絕上訴人之申請，並無違法或不當；再者，依行政訴訟法第四條第一項規定，行政訴訟之提起，須以行政處分損害權利或法律上之利益為限，本件上訴人既非本校受聘教師，與訴外人李又梅又非法律上利害關係人，被上訴人縱使否准其請，亦無損害其權利或利益，故上訴人提起訴訟於法未合等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠本件上訴人係因其配偶王懋怡於七十七年間服務於高雄市建國國小附設幼稚園，因幼稚園招生不足致為減班之超額老師；然高雄市政府教育局不予處理移撥；適巧被上訴人附設幼稚園自立班於同年九月有新進李又梅老師，故上訴人乃認其有請求被上訴人提供七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師之法令及主管機關核定之法令，暨請求閱覽該等卷宗之必要一節，已經上訴人陳述甚明；足見上訴人係為了解其配偶王懋怡遭其原服務之高雄市建國國小附設幼稚園認屬減班之超額老師，且高雄市政府教育局又不予處理移撥一事是否適法，而認有為本件請求之必要；然上訴人配偶王懋怡上述之情況是否適法，是否因此有權利或法律上利益受損害者係上訴人之配偶王懋怡，並非上訴人；換言之，被上訴人否准上訴人閱覽卷宗及提供聘用法令等申請，並未致上訴人權利或法律上利益受有損害，是上訴人依行政訴訟法第五條規定提起本件課予義務訴訟，請求被上訴人作成特定內容之行政處分，依上開所述，即欠缺保護必要。㈡本件上訴人係依行政程序法第四十四條規定為聲明第二項之請求，請求被上訴人以函復方式提供七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師聘用之法令及主管機關核定之法令，並主張其所請求者係屬法規命令之提供云云。然查，行政程序法第四十四條規定並不得直接作為請求行政資訊公開或提供之依據，是上訴人援引此條作為聲明第二項之請求依據，已有未合。況所謂法規命令，係指「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」且「法規命令之內容應明列其法律授權之依據」，此觀行政程序法第一百五十條規定自明。而本件上訴人請求被上訴人提供者係屬個案即被上訴人七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師所依據之「法令」及主管機關為核定所依據之「法令」；易言之，上訴人請求被上訴人提供者係個案關於法令適用之情形，並非請求就基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之法規命令為公開或提供，故上訴人請求被上訴人提供之事項，不僅性質上非所謂法規命令，亦非上述行政資訊公開辦法第四條第一項所規範行政機關應主動公開或提供之行政資訊範圍。故上訴人依據行政程序法第四十四條規定請求被上訴人應以函復方式為聘用法令依據之提供，自屬於法無據。㈢本件上訴人依據檔案法第十七條規定請求被上訴人准予閱覽者，係被上訴人七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師之函文及主管機關核定之函文；而此等函文性質上屬訴外人李又梅個人人事檔案之一部分，當屬上述檔案法第十八條第五款規定所稱之人事資料。至檔案法施行細則第十七條雖規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，以案件或案卷為單位。檔案內容含有本法第十八條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」然上訴人請求閱覽之上述函文，其本身僅為訴外人李又梅人事檔案之一部份，且該函文本身即屬李又梅之人事資料，故上訴人所請求閱覽之函文，即無上述檔案法施行細則第十七條規定適用之餘地；是上訴人持檔案法施行細則第十七條規定，爭執被上訴人應准上訴人閱覽云云，更屬誤解，而不足採。
五、本件上訴意旨略謂：上訴人依行政資訊公開辦法第三、四、
五、六條規定、檔案法第十七條及其施行細則第十七條規定為本件申請資訊，遭被上訴人所拒，自認權利或利益受有損害，依訴願法第二條規定提起訴願，不服訴願決定，依行政訴訟法第五條第二項規定提起行政訴訟，均依法有據，非原審判決理由謂欠缺保護必要。又依「保護規範理論」，上訴人依前揭法規申請提供資訊，其公開之對象為一般大眾，遭被上訴人駁回，權利遭受損害，依有權利即有救濟之宗旨，上訴人之權利即應受保護，原審判決上訴人申請資訊欠缺保護必要，即難謂適法；原審判決謂行政機關應主動公開或得提供行政資訊，僅限於行政資訊公開辦法第四條第一項各款所規範之範圍，明顯與同法第五條第一項第六款規定有違；本件原審並未依行政訴訟法第一三三條及第一六四條規定調查證據及調取該文書檔案，即偏採被上訴人說詞，就何者不該提供？何者應予公開？亦未詳加審酌，即率爾得心證，並泛指上訴人所申請資訊皆屬國家機密範圍，即與行政訴訟法第一八九條規定及法官守則有違，亦與司法院釋字第一三七號解釋意旨有違；上訴人係依據檔案法及行政程序法第四十四條第三項所訂「行政資訊公開辦法」，提起本件訴訟，並非原審所稱上訴人係依行政程序法第四十四條規定為聲明第二項之請求，依檔案法規定為聲明第三項之請求，原審明顯曲解誤導上訴人，與法有違；行政資訊公開辦法計有十九條，並非原審判決所稱對上訴人僅有該辦法第四條第一項可適用，其他法條均不適用，本件在原審均未依法調查證據及命被上訴人提出該文書審閱下，即憑空想像該文書之內容，即謂於法無據，即屬違法；上訴人所謂「法規命令」係指被上訴人聘用李又梅之法令及高雄市政府核定之法令，非原審判決理由所稱依行政資訊公開辦法第四條第一款之法規命令，明顯誤解上訴人本意。本件申請提供法律依據並非個案，當為幼稚教育法之授權，原審在未調查該文書即謂該文書屬國家機密範圍，而駁回上訴人之訴，難謂適法。而上訴人申請聘用法令及核定法令屬李又梅個人資料之其他部分，依法仍應公開及提供，而非一律不准，更非原審謂自屬依法無據，顯屬非法；本件上訴人請求被上訴人提供之資訊為聘用李又梅之法令依據（即幼稚教育法或幼稚園設置辦法）及核定之法令依據，並非李又梅之個人人事資料，即非檔案法第十八條規定之範圍。上訴人提出申請提供，即有知的權利，即屬依法有據。被上訴人依檔案法施行細則第十七條第二項規定，應僅就李又梅人事資料之其他部分提供之，為依法有據，被上訴人亦違反行政程序法第三十六條就當事人有利及不利事項應一律注意之規定，原審判決理由更誤解而不足採；原審判決謂上訴人提起本件訴訟欠缺保護必要，即與憲法第十六條保護人民訴訟權之規定有違。行政法院設立之目的主要在提供人民權利受侵害時之救濟管道，而非代替行政機關為行政處分。本件判決原審未依行政訴訟法第一二三條、第一三三條調取被上訴人及高雄市政府所掌管之文書，即判決上訴人所為申請非行政程序法第四十四條、第四十五條規定應公開或提供之行政資訊，及依檔案法第十八條規定，被上訴人得拒絕閱覽，明顯剝奪上訴人知的權利，即屬非法。請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定，並命被訴機關提供七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚教師係依何法令聘用及主管機關即高雄市政府依何法令核定公函之處分等語。
六、本院查：㈠按「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例
外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品。有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」「行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限︰一、法規命令。二、行政指導有關文書。三、許（認）可條件之有關規定。四、施政計畫、業務統計及研究報告。五、預算、決算書。六、公共工程及採購契約、對外關係文書。七、接受及支付補助金。八、合議制機關之會議紀錄。前項各款資訊之主動公開，應以刊載政府公報或其他適當之方式，適時公布。」行政程序法第四十四條及第四十五條分別定有明文。此即關於行政資訊主動公開之規定。惟上述行政程序法第四十四條第一項後段既明文規定，其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之，且同條第三項復規定：「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」可知，行政程序法第四十四條第一項前段關於「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外」之規定，並未具體賦予人民請求權之依據，即針對政府應主動公開資訊而不公開，人民得否提起訴訟請求政府公開，或就人民本身權益有關資訊提供之請求等知的權利之行使，係應另依其他具體之法令規定為之。復依行政程序法第四十四條第三項授權訂定之行政資訊公開辦法第六條規定：「行政資訊應依本辦法主動公開或應人民請求提供之。」同辦法第三條規定：「本辦法所稱行政資訊，指行政機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」同辦法第四條規定：「行政機關之下列行政資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：
一、法規命令。二、行政指導有關文書。三、許（認）可條件之有關規定。四、施政計畫、業務統計及研究報告。五、預算、決算書。六、公共工程及採購契約、對外關係文書。
七、接受及支付補助金。八、合議制機關之會議紀錄。前項第三款所稱許（認）可條件之有關規定，指行政機關對於人民申請事項之許（認）可條件所訂頒之行政規則。第一項第四款所稱研究報告，指由行政機關編列預算，委託專家、學者進行之報告或各行政機關派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。第一項第六款所定公共工程及採購契約，限以書面為之者；所定對外關係文書，依條約及協定處理準則第三條規定定之。第一項第八款所定合議制機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單。」同辦法第五條規定：「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：一、公開或提供有危害國家安全、整體經濟利益或其他重大利益者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。四、行政機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、公開或提供有侵犯營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。六、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。行政資訊含有前項各款限制公開或提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」可知，一般人民得請求行政機關提供之資訊範圍，固不限於依行政程序法第四十五條第一項及行政資訊公開辦法第四條規定，行政機關應主動公開之事項，但其他資訊之提供，仍應受行政資訊公開辦法第五條第一項各款規定「應限制公開或提供」條件之限制。且按「檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」分別為檔案法第二條第二款、第十七條及第十八條所明定。足見一般民眾固得依上開檔案法規定向各機關申請閱覽、抄錄或複製檔案，惟有關人事及薪資資料者，各機關得拒絕其申請。至於行政程序法第四十六條規定之申請閱覽、抄錄資料或卷宗請求權，係指特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益有必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資料提供之對象，並非一般大眾，僅限於行政程序中之當事人或利害關係人，並得於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間（包括依行政程序法第一百二十八條規定申請程序重新進行者）經過前為之。且行政機關對此項申請，於有下列情形之一者，仍得加以拒絕︰「一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。」亦非漫無限制。
㈡本件上訴人向被上訴人申請提供其係依何法令聘用訴外人李
又梅等相關人事資料，因該聘用之程序及結果並未影響到上訴人本人之權利或法律上利益，其尚非特定行政程序之當事人或利害關係人，故其申請應無行政程序法第四十六條規定之適用。又被上訴人僅係實際執行教育任務之行政組織，並非教育行政主管機關，不可能制訂或經管法規命令，本不負有主動公開何種法規命令之職責，上訴人亦未曾要求被上訴人公開或提供何種抽象之「法規命令」，且上訴人在提出本件申請之前，早已向高雄市政府教育局函詢被上訴人係依何法令聘用李又梅，經該局以92年2月7日高市教三字第0920003634號函覆略謂：「二、查李又梅老師為該校自行聘用之幼稚園自立班教師，因本市國小附設自立幼稚班經費收支係採自給自足方式辦理，故教師之聘用係由學校依當時規定之教師資格就合格人員予以聘用。三、次查民國七十七年各校擬聘用之教師應具備七十二年六月十一日教育部公布之『幼稚園園長、教師登記檢定及遴用辦法』第七條規定之資格。」等語（見原處分卷第13頁），上訴人仍有疑義，進而向被上訴人提出本件申請。故探究上訴人當初依檔案法向被上訴人申請提供其係依何法令聘用李又梅老師、是否公開甄選（並由教育局提供名冊聘用）、聘用程序、報准之公文及高雄市政府教育局係依何法令予以核定等資料之真意（原處分卷第12頁），即係要求被上訴人以公函說明其聘用李又梅老師之理由，並請求提供相關甄選過程之資料，包括同意聘用及上級機關核准之公文等人事檔案，此觀上訴人於原審以言詞爭執及起訴聲明之意旨自明。按說明聘用李又梅老師之理由（包括法令依據），是一種未來之表意行為，並非已存在於文書或其他紀錄內之訊息，此部分申請之標的並非行政資訊，亦非檔案法規範之檔案，應無檔案法或行政資訊公開辦法之適用。且被上訴人為何及如何聘用李又梅老師（包括依據何法令予以聘用）本與上訴人無關，上訴人既非該聘用程序之當事人或法律上利害關係人，並無法令賦與其權利以請求被上訴人說明聘用李又梅老師之理由（包括依據何法令予以聘用）；而上訴人申請提供之相關甄選過程之資料，包括同意聘用及上級機關核准之公文，應屬人事檔案資料，依檔案法第十八條第五款為應秘密事項，又涉及李又梅個人隱私權益，屬於「應限制公開或提供之資訊」範圍，被上訴人依前揭檔案法及行政資訊公開辦法之規定，本得拒絕上訴人之申請，從而被上訴人以九十二年四月一日高市龍華字第０九二００００九八五號函復上訴人所請歉難照辦，於法自無不合。㈢原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人否准
上訴人之申請，於法並無違誤。因將原訴願決定及原處分均予維持，並駁回其起訴請求命被上訴人以函復方式提供七十七年係依何法令聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師及主管機關依何法令核定之資料（說明聘用李又梅之理由），暨命被上訴人應准上訴人閱覽七十七年聘用李又梅擔任自立班幼稚園教師之函文及主管機關核定之函文等聲明，其判決理由固未盡完善，所謂「行政機關得提供之行政資訊，僅限於行政資訊公開辦法第四條第一項各款所規範之範圍」等語，亦未盡妥適，但其結論並無不合，仍應加以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月11日
第五庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官胡國棟法官侯東昇法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國94年8月12日
書記官彭秀玲