裁判字號：最高行政法院91年判字第264號判決
裁判日期：民國91年02月07日
裁判案由：工商登記
最高行政法院判決九十一年度判字第二六四號
原告山洲電子遊藝場有限公司代表人甲○○被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 右當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國八十九年三月十五日經八九訴字第八九○八六一三六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告於民國（下同）八十八年七月二十六日向被告臺北縣政府申請於該縣新莊市○○路○○○巷○號八樓經營電子遊藝場業務，經被告依電子遊藝場業輔導管理規則第十條第三項規定，以八十八年八月四日八八北府建二字第八八二六九八九七號函不同意其設立登記。原告不服，循序提起訴願、再訴願均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按憲法第二十三條規定，憲法所列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之；又中央法規標準法第五條第二款復規定：關於人民之權利義務者應以法律定之。故凡屬限制人民權利之事項，均應依法律或依法律授權之命令（須符合授權明確性原則）定之，至於職權命令則不得為限制人民權利之依據，此乃經司法院釋字第三六七號、第三九○號解釋等明示。次按，人民營業之自由為憲法上所保障之工作權及財產權。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第二十三條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充理由規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，茲有司法院大法官釋字第五百一十四號解釋足稽。二、然本件原處分機關係以經濟部八十六年七月九日修訂之電子遊藝場業輔導管理規則第十條第三項規定制定所謂「臺北縣電子遊藝場業管理方案」三原則之一「不准新設」，作為核駁原告申請營利事業設立登記之理由。該「不准新設」實係對憲法第十五條所保障人民之工作權及第二十二條所保障之其他權利所為之限制。而「電子遊藝場業輔導管理原則」僅為經濟部所制定之職權命令，並無法律之授權，不得制定限制人民權利之規定。在此前題下制定電子遊藝場業管理條例（八十九年二月三日華總一義字第八九○○○三○三九○號）公布施行，其第十條規定已刪除前述管理規則第十條第三項之「．．．得就其營業級別種類、登記家數及所在區位予限制．．．」，可知前揭規則之違法，才需將此違反法律保留及授權明確性之規則刪除。因此訴願機關及再訴願機關之見解即有錯誤：「．．．查『電子遊藝場業輔導管理規則』係經濟部為輔導管理電子遊藝場業，並維護社會安寧、善良風俗及國民身心健康，特於八十六年七月九日所訂定，其目的與憲法及法律規定保護公益及保障一般人民權益之精神無違，上開規則在未經大法官會議宣告其為違憲前，尚難指其無效，而不予援用。原處分機關．．．依首揭管理規則第十條第三項規定，否准訴願人所請，尚無不合。」乃不合時宜及不符法律解釋之精神。三、按電子遊戲場業管理條例第十條之規定：「經營電子遊戲場業應依公司法或商業登記．．．」按商業之登記，係採「準則主義」，即申請人僅須符合一定要件時，主管機關即須為核准之處分，要無裁量權（即屬裁量縮減至零之情形），故原處分機關應於原告備齊證件時，即為核准登記設立，實屬顯明。本件原告備齊證件，向原處分機關依商業登記法申請營利事業設立登記，原處分機關竟誤以其具裁量權，擅以其內部之「管理方案」增加法律所無之限制，進而以八八北府建二字第○八八二六九八九七號函駁原告之申請，實屬違法。四、原處分機關或以商業登記法第五條認此營利事業係屬應經許可業務之登記，惟該條文僅規定「依法律或基於法律授權所定之命令，須經各該業主管機關許可者」，並不包括依「職權命令」經許可者，則原處分機關引用電子遊藝場業輔導管理規則據以行使裁量權，進而核駁原告之申請，仍屬依法無據，屬商業登記法所沒有亡限制，有違中央法規標準法第五條之規定。且按中央法規標準法第十八條從新從優原則下，於八十九年二月公布之電子遊戲場業管理條例應優先適用，從而，原處分及一再訴願決定之違法情況即愈見明顯。五、按商業登記法第二十條統一發證、第二十一條應一次通知補正、第二十二條限制辦理登記之期間，皆以迅速便民為最高準則。本件原告係以公司組織為經營形態，就本件申請案早已領得經濟部核發之公司執照。依公司法第十條規定，公司自領得公司執照後六個月如未能領得營利事業登記證，則主管機關得命其解散。若原處分機關逾六個月不發照，則原告勢必面臨被命令解散之命運，嚴重損害原告之財產權利及利益。六、綜上所陳理由，原處分、訴願決定、再訴願決定認事用法顯有違誤，請判決撤銷訴願、再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、電子遊藝場業輔導管理規則第一條、第十條明文規定：「為輔導管理電子遊藝場業，並維護社會安寧、善良風俗及國民身心健康，特定本規則」「直轄市、縣（市）主管機關對於第一項之申請，如認為有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別、登記家數及所在區位予以限制。」，旨在維護社會安寧、善良風俗及國民身心健康，訂定電子遊藝場業輔導管理規範，並授權直轄市、縣（市）主管機關得就該業申請案認定是否有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別、登記家數及所在區位予以限制。原告之申請營利事業登記案，被告係遵照前揭規定行事，至於原告陳述該管理規則僅為經濟部所制定之職權命令，不得制定限制人民權利之規定乙節，因其所主張之理由已逾本案論究範圍，惟就本案而言，被告實屬依中央主管機關制頒規章依法行政無疑。二、又陳情人於提起訴願時另再陳述「電子遊藝場業輔導管理規則」第十條第三項規定，「有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時」為極為抽象之不確定概念，被告復以另一抽象之言詞即核駁訴願人之申請，概屬草率藐視訴願人之權益．．．等語，查前揭規定「有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞」究其旨意，原就授權地方政府得就有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞而為事前防範考量，是以被告衡量電子遊藝場業既被納為影響治安行業稽查對象，其對社會風氣、環境安寧、公共安全等不良影響素有公評。被告基於管理目的，加以共同生活圈管理步調力求一致（臺北市、桃園縣、新竹市等均不同意新設立），以免造成社會大眾錯誤認知，被告依經濟部八十六年七月修頒之電子遊藝場業輔導管理規則第十條第三項規定及本縣電子遊藝場業管理方案核處，不同意原告之申請登記案。三、綜上所述，被告八十八年八月四日北府建二字第○八八○二六九八九七號所為裁處尚無不當，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「商業及其分支機構除第四條第一項規定外，非經主管機關登記，並發給登記證後，不得開業。」為商業登記法第三條所明定，故商業未經主管機關登記核准營業登記者，即不得營業。又「電子遊藝場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊藝場業營業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請下列事項之登記，並由直轄市、縣（市）主管機關核發營利事業登記證及營業級別證：一、營業級別。二、機具類別。三、營業場所管理人。四、營業場所之地址。前項各款登記事項如有變更時，應自事實發生之次日起十五日內辦理變更登記。直轄市、縣（市）主管機關對於第一項之申請，如認有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別種類、登記家數及所在區位予以限制。主管機關依法撤銷電子遊藝場業營利事業登記時，應一併註銷其營業級別證；其自行解散或歇業時，亦同。」亦為行為時經濟部修訂之電子遊藝場業輔導管理規則第十條所規定。查原告於八十八年七月二十六日向被告臺北縣政府申請於該縣新莊市○○路○○○巷○號八樓經營電子遊藝場業務，經被告依電子遊藝場業輔導管理規則第十條第三項規定，以八十八年八月四日八八北府建二字第八八二六九八九七號函不同意其設立登記，固非全然無見，惟按經濟部八十六年七月九日經（八六）商字第八六○二○六一一號令發布之電子遊藝場業輔導管理規則（業經經濟部八十九年七月十九日經（八九）商字第八九二一二四五三號令廢止）第十條第三項規定：「直轄市、縣（市）主管機關對於第一項之申請，如認有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別種類、登記家數及所在區位予以限制。」被告並未敍明如何就原告營業級別種類、登記家數及所在區位予以限制之標準，逕以「臺北縣電子遊藝場業管理方案」三原則之一；不准新設，而否准原告之申請，其裁量權之行使，難謂無違法情形，原告據以指摘，尚非全無可採，一再訴願決定遞予維持，俱有可議。應由本院將一再訴願決定及原處分均予撤銷，由被告敍明裁量之理由後，另為適法之處理，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年二月七日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官劉鑫楨法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國九十一年二月八日