裁判字號：最高行政法院90年判字第537號判決
裁判日期：民國90年04月06日
裁判案由：工商登記
最高行政法院判決九十年度判字第五三七號
原告甲○○○被告臺北市政府建設局代表人 黃榮峰 右當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國八十八年十月十四日經（八八）訴字第八八六三四二六八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告所有坐落臺北市○○區○○○路○段○○○號一樓之建築物，出租由訴外人（僑星理髮院）於該址從事無照營業及經營登記範圍以外業務之業務，經被告先後依商業登記法第四條第一項、第三十二條第一項與第三十三條第一項等規定處分，命令其停止營業或停止經營登記範圍以外之業務外，並同時各處行為人或負責人金額不等之罰鍰，訴外人營業場所被臺北市政府斷水、斷電後，被告於申請復電時悉數收繳結案後，原告宣稱該等罰鍰係其代為繳納，主張被告應予退還所代繳之罰款。經訴願與再訴願，均被駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、臺北市政府以「僑星理髮院」所應繳納之罰金，係原告所代為繳納之行政處分，非為行政處分，但罰金係由行政裁定所出，是應該罰僑星理髮院的，錢是由原告所出的，此一牛腿不對馬嘴的結果，豈是法律上應有的結果。二、「所謂行政處分，係指官署就具體事件，對人民所為之單方行政行為，而發生法律上效果而言」（五十五年裁三十三號判例參照）。以及二十七年裁字第三十六號判例「所謂損害其權利者，係就原處分所為具體的效果直接損害自己之權利而言」。故此因行政行為致人民受到損害，即難認非屬行政處分，一再訴願決定之認定，於法顯有未合。三、原告係因原處分官署不當之行政處分，使原告長期因無水電，而不能使用房屋，原告為免房屋作廢，不得已方代為繳納罰金，並非原告所自願。四、此一和尚跑了罰廟東，使原告受損，顯失公平。五、請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、本件訴外人（僑星理髮院）既因觸犯商業登記法經被告依該法處以額度不一之罰鍰，據該等行政處分作用而言，行政機關（即本案被告）與該相對人之間，構成具體之金錢債務關係。於現行法律制度，行政法規就此種金錢債務，尚無具體訂定代履行條文；惟民法債編總則債之消滅相關規定（即民法第三百零七條以下至第三百四十四條），著有明文，足以援為終止當事人紛爭（含金錢債務）之依據；詳言之，目前行政諸法領域中，以履行金錢債務而論，實呈現法制未盡完備之現象，可謂係制度面上公開性之法律漏洞，必須比附援引具備相同目的及效果之上述民法規定，憑為解決之道；換言之，基於利益衡量與價值判斷上之考量，行政法上未經詳定之金錢債務清償事宜，誠需與民法上已明文規定者，基於同一之法律理由，實施相同之處遇，是以，行政法上金錢債務，乃類推適用民法有關清償之規定，屬合理且適足因應實際需要。二、按行政處分，謂中央或地方機關基於職權就特定具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為（訴願法第二條第一項），其典型型態，係行政機關以單方行政行為，對人民課以義務或使相對人負擔不利益之法律效果，亦即，行政機關因為高權行為實施公權力即行政處分，致使該行政機關與此行政處分相對人之間，形成以公法上權利義務為內容之法律關係，蓋此種型態行政處分，既致相對人（即人民）處於法律上不利益地位，乃易與行政法制之救濟程序（訴願、再訴願及行政訴訟）相結合，而展現行政權運作效能之獨特現象。故，凡行政機關與人民有所接觸之際，於實際上並未以單方行政行為片面運作公權力而與人民形成公法上之權利義務關係，則此時應可認為行政機關究非對於所接觸之人民實施行政處分。三、本件爭訟，係原告願代替訴外人「僑星理髮院」繳納罰鍰，則被告類推適用民法第三百十一條第一項規定，應無拒絕受領之立場，且該條項規定其立法意旨既為使當事人間債之關係消滅，則被告受領原告交付罰鍰金額，即在終局保有此等金錢，亦應於法有據。此外，於原告代繳罰鍰時，實即出於任意性所為，此即，其前揭門牌號碼建築物早經停止供應水電已有相當期間，因原告欲使該屋得以儘早回復通常效用，遂自行臆測遭受心理上強制作用。惟，本案系爭兩造當事人接洽或互動，被告從未實施單方行政行為致與原告另形成新發生之公法上權利義務關係，簡言之，被告未對原告為行政處分，原告代繳罰鍰之行為屬渠與訴外人之私法關係，自應另循民事途徑請求解決，是以，原告於程序上，從來即無地位或資格提起訴願、再訴願甚或本件行政訴訟。四、據上論結，被告既從未對原告之行政處分，原告率行提起本件行政訴訟，即屬當事人不適格，請於程序上予以駁回等語。
理由按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬於行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第四二三號解釋有案。故如行政機關假藉其他事由，虛予應付，而對人民爭議事項不予正面回應，直接影響人民正當權益者，不能不謂已對人民作出否准之行政處分。本案爭訟範圍，原來包含二部分，其①為原告提出臺北市政府建設局被告之案外人 陳世雄 等人違反商業登記法罰鍰收據，主張其無法律上義務而被逼於八十七年九月二十八日代繳，請求該局如數退還；②為原告提出臺北市政府訴願決定書（八十七年三月十一日府訴字第八七○一七九五三○一號）主張：其所有臺北市○○○路○段○○○號一、二樓建築物，位於路線商業區，領有臺北市政府工務局核發六三使字第一八五二號使用執照（核准用途分別為「店舖」、「住宅」），自七十六年起即全部出租與案外人 謝俊雄 ，輾轉由 蘇慎青 為負責人申請僑星理髮院營業登記（七十六年四月十日第00000000號），業經該訴願審議委員會查明，該房屋遭斷水、斷電之違規使用狀態已不存在，請求臺北市政府工務局准予復水、復電。另檢具其代案外人 徐寶彩 代繳之違反建築法罰鍰清單，依上述同一理由，請求該局如數退還。臺北市政府訴願審議委員會，合併①②兩部分，作成訴願決定（八十八年六月九日府訴字第八八○○四六九五○一號），並於末頁註明：如對工務局部分不服，應向內政部（營建署主管）提起再訴願，如對建設局部分不服，則應向經濟部提起再訴願。關於①部分（建設局函部分），訴願決定認為：臺北市政府建設局復原告函，僅就原告所詢事項為告知及說明，非屬行政處分，遂從程序駁回訴願而再訴願決定遞予維持，固非無見，惟就原告請求退還其代繳案外人違反商業登記法罰鍰部分，則未予審議，依首開司法院釋字第四二三號解釋意旨，原處分不無偽藉其他事由，推諉原告請求之嫌，應認係否准原告請求之行政處分，一再訴願決定遞以程序駁回，自屬可議，爰均予撤銷，由訴願決定機關另為妥適審議，以昭折服。案經發回，對於原告在公法上有無代案外人繳納罰鍰之義務？在私法上有無代繳罰鍰之契約或其他法律上義務，原告並非行政違規受罰人，能否依臺北市維護公共安全方案營建管理執行計畫七檢查及處理規定：「．．．處罰鍰尚未繳清前不准予復水、復電」，逼迫原告代案外人繳納罰鍰？如適用此項規定，是否違反「法律保留原則」？而構成公法上不當得利？均應詳予查明推敲，期臻妥適；至於②部分，非屬經濟部再訴願管轄範圍，在本件自無庸審理，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年四月六日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官林家惠法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國九十年四月十二日