裁判字號：最高行政法院90年判字第630號判決
裁判日期：民國90年04月19日
裁判案由：空氣污染防制法
最高行政法院判決九十年度判字第六三○號
原告金木鐵工廠股份有限公司代表人甲○○被告彰化縣政府代表人 阮剛猛 右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年十月五日八八環署訴字第五九三三二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告從事金屬手工具製造，前因未具備空氣污染防制設備而燃燒重油進行金屬煉製作業，致產生明顯之粒狀污染物散布於空氣中，造成空氣污染，經彰化縣環境保護局於民國（以下同）八十七年四月十五日派員前往稽查發現，案由被告據以裁處新台幣十萬元罰鍰，並限期於八十七年七月十四日前改善完成，同時通知原告應於改善期限屆滿前檢具符合排放標準或其他規定證明文件報請查驗，否則即視為未完成改善，將依法執行按日連續處分。嗣期限屆滿原告仍未依規定報請查驗，被告乃視其為未完成改善，自改善期限屆滿之翌日（八十七年七月十五日）起執行按日連續處罰，至同年月二十四日原告將停止污染源操作之切結書送達被告止，每日各處新台幣十萬元罰鍰（九日合計處新台幣九十萬元）。原告不服，提起訴願，案經原決定機關以八十七年十一月十九日八七府訴一字第一七三一三六號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」嗣被告重新開具處分書仍維持相同之處分，原告仍未甘服，復提起訴願、再訴願遞遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按「在各級防制區內，不得有從燃燒或其他操作產生明顯之粒狀污染物，散佈於空氣或他人財物」空氣污染防制法第十九條第一款定有明文，而同法第卅九條第二項規定「依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」，由此一規定可知其立法原意乃針對有繼續從事燃燒之工廠乃有通用，如燃燒一次，隨即停止並無繼續之行為時，即不能適用連續處罰之規定。二、本件原告被認定有違規之情事者乃在八十七年四月十五日十五時廿五分，而此乃該燃燒行為除當日外，原告於接獲被告之稽查人員取締後，隨即停止，至此之後，從未再有燃燒之違規行為，是原告只係偶而從事一次之燃燒行為，並非繼續日以繼夜不停之燃燒，是被告對原告為連續處罰之處分，其認事用法即有不當之處。三、又原告工廠位於工業區中，係按政府法令從事手工具加工，並未有任何違法行為，且亦係使用中國石油公司所供應之燃料燃燒加熱，是亦不會超過排放標準。從而被告認定原告超過排放標準，其根據在何處？四、又當事人就其有利於己之事實須負舉證責任，依被告亦僅稱原告係在八十七年四月十五日燃燒，而產生粒狀物，其則未有任何證據足資證明，是其在未盡舉之前即遽為原告不利之科罰亦有違法之情事。五、又原告因鑑於國內人力短缺，是有關鍛造部分均已發包予他人承造，是因根本無鍛造部分，無鍛造部門，即無燃燒之必要，何況被告之稽查前曾數度前往原告工廠稽查，均未再發現原告有燃燒之情形，從而原告既已不再從事燃燒之工作，自不須負改善之責任，乃被告竟連續對原告處罰，於法即有未合。六、被告於八十八年一月二十六百又重新發文對原告自八十七年七月十五日至八十七年七月二十三日止共計九日連續處罰九日共計新台幣玖拾萬元。其依據係行政院環境保護署八十八年一月十二日（八七）環署空字第○○八三三三九號函。惟本次遭處罰之行為係在該函發布前，且於八十七年十一月十九日台灣省政府訴願審議委員會之前次訴願決定已將被告前開按日處罰之處分撤銷在案。詎被告竟於其處分違法不當遭撤銷後以嗣後發布之行政院環境保護署前開函重新開立罰單，其違法不當自甚灼然。七、末按訴願有理由時，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部或發回原行政處分機關另為處分，但不得於訴願人表示不服範圍內為更不利益之變更或處分，此即不利益變更禁止之原則。本件對原告科處罰鍰之處分。於八十七年十一月十九日北經台灣省政府訴願審委員會撤銷在案，被告竟又再對原告科罰同樣之罰鍰，顯然與不利益變更禁止原則相悖，故被告之原處分自屬法。綜上所述，被告所為之處分自屬違背法令，顯為違法不當，為此請求撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「在各級防制區內，不得有左列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、鑄造、輸送或其他操作，產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」「違反第十九條各款情形之一者，處新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：：。」及「公私場所未於依第三十九條第二項、：．所為通知改善期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」為行為時空氣污染防制法（舊法）第十九條第一款、第三十九條、第四十六條分別定有明文。同法（舊法）施行細則第四十條第一款規定：「本法第三十六條：：所稱屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，其處罰之起算日，依左列規定：一、未依本法及其相關規定於期限屆滿前檢具證明文件申報完成改善者，自其改善期間屆滿之翌日起算。」同法（舊法）施行細則第四十一條規定：「公私場所於本法第三十九條：：按日連續處罰中，經完成改善，並檢具本法及本施行細則所定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書：．：」。本府稽查人員於八十七年四月十五日稽查發現（拍照存證），原告未具備空氣污染防制設備而燃燒重油進行金屬煉製作業，致產生明顯之粒狀污染物散布於空氣中，造成空氣污染，違反空氣污染防制法第十九條第一款（舊法）之規定裁處新台幣壹拾萬元罰鍰，並以八十七年四月二十三日八七彰府環二字第六二三三三號函限期原告於八十七年七月十四日前改善完成，同時通知原告應於改善期限屆滿前檢具符合排放標準或其他規定證明文件報請查驗，否則即視為未完成改善，將法執行按日連續處罰。嗣期限屆滿，原告仍未依規定報請查驗，本府乃視為未完成改善，自期限屆滿之翌日（八十七年七月十五日）起執行按日連續處分，每日各處新台幣壹拾萬元罰鍰，原告於八十七年七月二十四日將停止污染源操作之切結書送達本府，本府即自翌日起停止處罰，共處罰九日計裁處新台幣玖拾萬元罰鍰，揆諸首揭法條規定，並無不合。二、原告主張略以：（一）「按『在各級防制區內：：』：．．．：隨即停止並無繼續之行為時，即不能適用連續處罰之規定。」（二）「查本件原告被認定有違規之情事乃在八十七年四月十五日，該燃燒行為除當日外：：：．並非日以繼夜不停之燃燒：：。」云云。原告雖主張除八十七年四月十五日有燃燒行為外，於稽查人員稽查後隨即停止，未再燃燒行為，自不須負改善責任云云，以資抗辯，然依據行政院環境保護署八十八年一月十二日八七環署空字第○○八三三三九號函釋示空氣污染防制法（舊法）第四十六條亡執行：倘污染源以停工、停業或停止操作等方式進行改善，應依規定檢具停工、停業或停止操作後之其他規定之證明文件，於改善期限屆滿前，報請主管機關查驗；未報請查驗者，雖自行停工、停業或停止污染源操作，仍視同未完成改善，應處以按日連續處罰。惟按行為時空氣污染防制法（舊法）第三十九條第二項規定之按日連續處罰，係行政執行罰之性質，其立法目的在課受處分人應依通知於期限內改善完成;對不遵行改善者，即按日連續處罰至其遵行改善為止。故原告未如期檢送符合排放標準或其他規定之證明文件向主管機關報請查驗者，視為未完成改善，予以處以按日連續處罰，此乃依據法令規定辦理，並無不妥之處。三、原告主張：（一）「原告工廠位於工業區中：：，且亦係使用中國石油公司所供應之燃料燃燒加熱，是亦不會超過排放標準：：：」（二）「當事人就其有利於己之事實須負舉證責任：：，其則未有任何證據足資證明：：。」云云，本府稽查人員稽查發現，原告因未具備空氣污染防制設備而燃燒重油進行金屬煉製作業，致產生明顯之粒狀污染物散布於空氣中，造成空氣污染，並予以當場拍照存證，且依據空氣污染防制法（舊法）第十九條第一款：在各級防制區內，不得有從事燃燒或其他操作，產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物，以違反第十九條各款情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰（違反者為工商廠、場）。原告雖使用中國石油公司所供應之燃料燃燒加熱，惟因燃燒過程產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物，且未具備空氣污染防制設備處理，已明確違反前揭行為法，而本府並未以空氣污染防制法（舊法）第十一條：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」為處分依據，故原告違反法條與固定污染源空氣污染物排放標準法條自不能相提並論。四、原告主張：「訴願有理由時，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部或發回：：，此即不利益變更禁止之原則：：．，顯然藐視上級機關之上開撤銷處分，且與不利益變更禁止之原則相悖：：。」云云，依據八十九年七月一日施行之訴願法第八十一條第一項但書規定，所謂「禁止不利益變更」係指於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。台灣省政府於第一次訴願決定（八十七年十一月十九日八七府訴一字第一七二一三六號）固以：「訴願人於第一次經取締後，倘如其主張，系爭污染源實際上已停用而無再發生污染之可能，是否有再檢具改善證明文件報請查驗之必要?頗值斟酌，是本件原處分機關逕予執行按日連續處罰不無疑義，原處分應予撤銷，由原處分機關循行政程序報請最高主管機關核釋後，乃為處分。」為由，本府先予以撤銷原處分，後經行政院環境保護署八十八年一月十二日八七環署空字第○○八三三三九號函釋示認為「應視同未完成改善．．．」」，本府乃本於職責依法重新開具處分書，仍做成與第一次相同之處分，故本府所為之新處分，並未較原告於尚未提起行政救濟前予以更不利益之變更，自無違背「禁止不利益變更」之原則。五、綜上新陳，原告違反事證明確，其所辯係飾卸之詞，謹請維持原處分，將其訴訟駁回，以維法紀等語。
理由按「在各級防制區內，不得有左列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、鑄造、輸送或其他操作，產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，．．．。」「公私場所未於依第三十九條第二項、．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」行為時空氣污染防制法第十九條第一款、第三十九款、第四十六條分別定有明文。同法施行細則第四十條第一款規定：「本法第三十六條．．．所稱屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，其處罰之起算日，依左列規定：一、未依本法及其相關規定於期限屆滿前檢具證明文件申報完成改善者，自其改善期間屆滿之翌日起算。」第四十一條規定：「公私場所於本法第三十九條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具本法及本細則所定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。．．．」。本件原告從事金屬手工具製造，未具備空污染防制設備而燃燒重油進行金屬煉製作業，致產生明顯之粒狀污染物散布於空氣中，造成空氣污染，經彰化縣環境保護局稽查人員於八十七年四月十五日稽查查獲之事實，原告並不否認，並有空氣污染稽查紀錄工作單影本乙份、照片四張、附於原處分卷內可證，事證明確，被告依上開規定據以裁處原告新台幣十萬元罰鍰，並限期原告於八十七年七月十四日前改善完成，同時通知原告應於改善期限屆滿前檢具符合排放標準或其他規定證明文件報請查驗，否則即視為未完成改善，將依法執行按日連續處分。嗣期限屆滿，原告仍未依規定報請查驗，被告乃自八十七年七月十五日起執行按日連續處罰，每日各處新台幣十萬元罰鍰，原告於八十七年七月二十四日將停止污染源操作之切結書送達被告，被告自翌日起停止處罰，共處罰九日合計裁處新台幣九十萬元罰鍰，與首揭規定並無不合。原告起訴意旨詳如事實欄所載，其要點略謂：㈠、其被認定違規之情事者乃在八十七年四月十五日十五時二十五分，該燃燒行為除當日外，原告於被查獲取締後隨即停止，未再有燃燒行為，不應按日連續處罰。㈡、係使用中國石油公司所供應之燃料燃燒加熱，不會超過排放標準，被告認定原告超過排放標準，根據何在？㈢、因國內人力短缺，有關鍛造部分已發包予他人承造，無鍛造部分即無燃燒必要，既不再從事燃燒工作，自不須負改善責任。㈣、被告於其處分違法不當遭撤銷後，另開單處罰，其違法不當甚明等語。然查：㈠、行為時空氣污染防制法第三十九條第二項規定之按日連續處罰，係行政執行罰之性質，其立法目的在課受處人應依通知於限期內改善完成；對不遵行改善者，即按日連續處罰至其遵行改善為止，行為時同法第四十四條規定，責成受處分人應於期限屆滿前檢具符合標準或其他規定證明之文件（即改善完成相關文件），報請主管機關查驗，否則視為未完成改善。本件原告未能於八十七年七月十四日改善期限屆滿前檢具改善完成相關文件報請主管機關查驗，而係遲至八十七年七月二十四日始將停止污染源操作之切結書送達被告，故被告乃視為未完成改善，據以自八十七年七月十五日至同年七月二十四日執行按日連續處罰，並非無據。（二）原告雖主張除八十七年四月十五日有燃燒行為外，於稽查人員取樣後隨即停止，未再有燃燒行為，自不須負改善責任等語。惟按首揭法條規定，受通知限期改善者，除須於改善期限內完成改善，同時負有於改善期限內檢具證明文件報請主管機關查驗之義務，二者缺一不可；倘業者以停工、停業或停止操作等方式進行改善，仍應依規定檢具停工、停業或停止操作之相關證明文件報請查驗，原告所訴縱然屬實，其既未履行報請查驗之義務，依法即視為未完成改善。（三）至於原告指摘被告違背不利益變更禁止之原則乙節，按所謂「禁止不利益變更」係指於行政救濟程序原告表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分（八十九年七月一日施行之訴願法第八十一條第一項但書規定參照）。卷查台灣省政府於第一次訴願決定（八十七年十一月十九日八七府訴一字第一七二一三六號）固以「．．．訴願人第一次經取締後，倘如其主張，系爭污染源已停用而無再發生污染之可能，是否有再檢具改善證明文件報請查驗之必要？頗值斟酌．．．。」為由，撤銷原處分並責由被告另為處分，嗣被告本於職權依法重新開具處分書，仍做成與第一次相同之處分，是本件被告所為之新處分，並未較原告於尚未提起行政救濟前，予以更不利益之變更，自無違背「禁止不利益變更」之原則，原告所稱被告另開單處罰有所違誤之詞，與事實不符，尚不足採。綜上所述，被告所為上開處分，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定，遞予維持並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年四月十九日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官姜仁脩法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十年四月二十七日