裁判字號：最高行政法院90年判字第628號判決
裁判日期：民國90年04月19日
裁判案由：所有權登記
最高行政法院判決九十年度判字第六二八號
原告乙○○被告新竹縣竹北地政事務所代表人甲○○右當事人間因所有權登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年十二月十日八八府訴字第一六二三一九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴及損害賠償之請求均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告前持憑新竹縣關西鎮公所七十八年三月十八日關鎮農字第二三七五號自耕能力證明書辦理坐落於○○鎮○○○段大旱坑小段二○之二號等四十七宗耕地所有權移轉登記，嗣經關西鎮公所以原告為久益投資股份有限公司董事長及東元電機股份有限公司常務董事，係屬從事農耕以外之專職者，依自耕能力證明書之申請及核發注意事項第三項第二款規定，不得核發自耕證明書，而撤銷該自耕能力證明書，並通知被告，乃撤銷前揭耕地所有權移轉登記，並函示回復原所有權人所有。原告不服該撤銷耕地所有權移轉登記之處分，循序提起行政訴訟，經本院八十三年度判字第二五四號判決訴願決定、再訴願決定及原處分均撤銷（被告復再提起再審之訴，亦經本院以八十五年度判字第七六九號判決駁回再審之訴）。被告乃據以辦理回復原告前揭耕地所有權，並將判決內容報請縣府層報行政院裁示，行政院乃依法聲請大法官會議解釋，經司法院釋字第三七九號解釋略以：「私有農地移轉登記完畢後，該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，原登記機關得逕行塗銷其所有權移轉登記。」被告遵照司法院釋字第三七九號解釋，以八十一年七月三十一日關鎮農字第三八九八號函再予塗銷前揭耕地所有權移轉登記，並通知原告，原告不服，循序提起行政訴訟及再審之訴，均經本院八十四年度判字第三二四六號及八十五年度判字第七六九號判決駁回在案。八十七年七月三日原告函稱其已無專任農耕以外之職業，而具有自耕能力，請求被告回復前揭耕地所有權登記，被告乃以八十七年七月九日北地所一奇字第三三七六號函復原告略以：「請依土地法第七十三條及土地登記規則第三十四條規定，檢具有關文件申請登記。」而否准所請，原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按人民之私有財產權應為憲法所保障，為憲法第十五條所明定，一經取得登記，依土地法第四十三條即生絕對之物權效力，故中央法規標準法第五條第㈡款：「關於人民之權利義務，應以法律定之」，第六條：「應以法律規定事項，不得以命令定之」，為政府機關處分人民財產權利得喪或變更，適用法規之原則，又取得登記之土地，非有法律上之原因，經法院判決塗銷登記者，登記機關不得為塗銷登記，為保障人民財產權現行有限之法令規章，行政機關除有法律規定者外，不得以行政命令而處分人民依法所取得登記之財產權，原告為世代自耕農，於七十六、七年間依取得之自耕能力證明書，分向新竹縣○○鎮○○○段大旱坑小段二○○－三等地號四十七筆土地所有權人成立不動產私法上之買賣契約書，付清價款，分別取得其所有權之移轉登記並為使用在案。二、八十一年間所取得登記之土地為農耕使用已歷年五年之久，被告以原核發自耕能力證明書機關發現原告於取得各該農地之當時，為久益投資股份有限公司（下稱久益公司）董事長及東元電機股份有限公司（下稱東元公司）常務董事，認為屬於農耕以外之專職，違反內政部訂頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項第三項第二款之規定撤銷原核發之自耕能力證明，亦據以塗銷其所有權之登記，且依土地法第三十條第二項其所有權之移轉為無效之論定，顯屬違法違憲，按內政部所訂頒自耕能力證明書之申請及核發注意事項，與土地法第三十條之立法意旨背道而馳，屬於命令而非法律，土地法第三十條所稱承受農地人有無自耕能力？為認定於承受農地之後，而非推定於承受農地之前，早經最高法院於民國六十四年台上字第一三五二號及六十六年台上字第三一八九號著有判例，內政部七十五年頒訂是項注意事項，自屬違法。三、被告所為塗銷依據者為內政部七十五年所訂頒之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」內規作業行政命令，顯不得據為處分人民財產權利之法規，案經循訴願程序而提起行政訴訟，行政法院以八十三年度判字第二五四號及第一三二○號判決被告敗訴確定，並回復各該土地所有權登記在案，行政院是否得就行政法院所為判決聲請釋憲？有無違反司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定，得否依同條第三項而受理？以及本於扶植自耕農之憲法意旨而可塗銷人民已為農耕使用之土地所有權？其所為釋字第三七九號行政機關得為人民土地所有權之塗銷，可否視同土地法第三十條之強制規定？在在均值商榷，即使具法律之效力，亦僅得具以再審，而原有確定判決並不因之而自動失效，按行政訴訟再審之法定期間為自發生再審事由之日起二個月為限，本案第三七九號解釋為於八十四年五月十二日公布，同年七月十二日即屆滿二個月，竟未循法定再審程序撤銷原判決，又對因判決而回復所有權登記之土地，再為登記之塗銷，則屬違法。四、被告為本案土地權利之塗銷依據者為內政部函訂「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」之行政命令而非法律，尤其第三項第二款所謂「從事農耕以外之專職者」視為不能自耕，究屬何種工作？並未列舉，而於塗銷臨時，始由臺灣省政府之地政處以地三字第三三九六號函釋：「公司董事為農耕以外專職」，內政部所頒命令而由臺灣省政府之地政處而為補充說明而據以塗銷人民依法取得土地之所有權登記，本案土地取得登記為七十六、七年，塗銷登記為八十一年，在使用五年之後，顯非不能自耕，純係地政機關臨時規定，與土地法第三十條第二項：「違反前項規定者，其所有權之移轉無效」之情形迥不相牟，何可資為搪塞？本案八十三年度判字第二五四號判決所為「撤銷再訴願決定、訴願決定及其原處分」者，即其逕為塗銷登記所依據之內政部台內地字第九二一二四八號函及行政院台（）內字第六七九五號函規定，自屬以行政命令侵害人民財產權之違法，因而回復登記，雖經司法院大法官會議第三七九號解釋行政機關本於扶植自耕農政策，得逕為塗銷非自耕農土地所有權之登記，惟本於確定判決之既判力，非經再審程序撤銷或變更原判決者外，對原判決不生影響，被告機關既未於八十四年五月十二日司法院公告第三七九號解釋令兩個月內循再審程序撤銷或變更原確定判決前，自不得再逕為本案土地第二次所有權之塗銷。五、按不動產物權經取得登記者，即生絕對之效力，為土地法第四十三條所明定，本件土地取得登記後為農作使用，時逾五年，並無不自任耕作情形，亦無違反其他法律有關規定，又土地法第三十條第一項：「私有農地之出售，其承受人以能自耕者為限．．．」，有無自耕能力？須以事實認定於承受土地之後，而非推定於承受土地之前，觀之最高法院（）台上字第一五五二號及（）台上字第二一八九號判例要旨：「私有農地所有權之移轉，其承受人以承受後能自耕者為限．．．」而甚明，本件土地承受之時間為七十五年，被塗銷所有權登記為八十一年元月，其事由為取得土地登記時，任公司董事以上職務，並非不自任耕作，與土地法第二項：「違反前項規定者其所有權之移轉無效」情形亦迥不相牟，顯屬於法無據。六、關於人民之權利義務，應以法律定之，應以法律規定事項不得以命令定之，稱法律者，以立法院通過，由總統公布定名「法」，為「律」，為「條例」或為「通則」者為限，至於政府各機關所發布之「規程」、「規則」、「細則」、「辦法」、「綱要」、「準則」，或「標準」均屬命令而非法律，為中央法規標準法第二條、第三條、第五條第二款、第六條所明定，為政府機關受理人民申請許可案件，對其應有權益得、喪，或變更，適用法規之依據，內政部所頒訂之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，以及臺灣省政府地政處地三字第三三九六號函釋：「公司董事為農耕以外專職」，其屬所發布之命令極為灼然，資為塗銷人民農地所有權之依據，實屬荒謬，更為憲法對人民財產權應予保障之一大諷刺。
七、本案前經訴由本院以八十三年度判字第二五四號判決為被告敗訴確定，並回復各該農地所有權登記在案，行政院是否得依大法官案件審理法就法院確定判決聲請釋憲？及大法官得否受理？所持自耕能力證明書既經撤銷，即得塗銷其所有權登記是否違法違憲？均置不論，而於八十四年五月十二日作成第三七九號之前開解釋，即使其具備法律之效力，被告僅得據為本案再審理由據以於二個月不變期間內聲請再審，廢棄或變更原判決，否則，原確定判決並不因大法官會議解釋而自動失效，其既判力為依法仍存在，乃被告未循此法定程序辦理，又為原告回復所有權之登記再予塗銷，為屬於法無據，按舊行政訴訟法再審期間，其第二十九條規定為二個月內，大法官本件解釋公布日期為八十四年四月十二日，至同年六月十一日即已屆滿二個月而喪失再審權利確定。八、原告不服第二次違法塗銷本件農地所有權塗銷之原處分，及訴願決定，再訴願決定，於八十八年十一月二日提起行政訴訟，同年十二月十七日就被告答辯再提辯駁書狀請鈞院察核各在案，茲已屆滿一年，本案被告自八十一年一月違法塗銷原告所有權起，迄今為時九年，所受損害不貲，均為被告違法所造成，本於修正後行政訴訟法第七條請求損害賠償，並請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「官署之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟，而經受理訴願之官署，就實體上審查決定而告確定或經行政法院就實體上判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對同一事項，既不得再行爭執，而為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更」為本院四十五年度判字第四十五號判例所明示。被告塗銷原告系爭耕地所有權移轉登記之處分並無違法，既經本院八十四年度判字第三二四六號及八十五年度判字第七六九號判決就實體上判決確定依本院前揭判例所示，原告就同一事項自不得再為爭執，原告仍就已判決確定之同一事項，再為爭執，依法不合。二、次按新修正行政訴訟法固已公布，而增定有給付訴訟及課以義務之訴訟，惟因尚未訂定施行日期，仍應適用修正前之行政訴訟法。因修正前之行政訴訟法僅有撤銷之訴，並無給付訴訟及課以義務之訴訟，是以原告請求判決回復系爭耕地所有權之訴，其程序顯非適法。三、再按「承受私有農地所有權之人有無自耕能力，應以承受時為準，如其承受時無自耕能力，即係以不能之給付〔法律上之給付不能〕為契約標的，此項契約應屬無效，不因嗣後承受人取得自耕能力，而使原來無效之契約成為有效」為最高法院七十年度台上字第七五七號判決要旨所明示。原告持憑申辦系爭耕地所有權移轉之自耕能力證明書，既經原核發之行政機關撤銷，原告應無自耕能力，其書立憑以辦理系爭耕地所有權移轉之所有權移轉契約書，應屬無效，參照最高法院七十年度台上字第七五七號判決要旨所示，縱原告嗣後取得自耕能力，該無效之契約亦不因而成為有效。從而被告自不得依該無效之所有權移轉契約回復系爭耕地所有權登記，縱其買賣之債權契約仍為有效〔按買賣之債權契約是否有效，非登記機關審查之事項〕，僅生原告得請求出賣人再書立移轉契約書，辦理所有權移轉登記，且辦理移轉登記時，仍須依土地登記規則第八十二條第一項第一款規定，提出承受人有效之自耕能力證明書。因原告僅以一紙申請函陳稱其已無農耕以外之專職，而未檢具土地登記申請書及有關文件，被告乃以八十七年七月九日北地所一奇字第三三七六號函復原告略以：「請依土地法第七十三條及土地登記規則第三十四條規定，檢具有關文件申請登記。」，揆諸前揭說明，被告之函復內容，應屬適法。四、被告塗銷原告之所有權移轉登記係遵照司法院八十四年五月十二日公布之釋字第三七九號解釋予以塗銷，並非依行政命令所為之處分，應為適法之處分，殆無疑義：按司法院解釋之效力，對同類案件均有其拘束力，且該解釋具有法律效力，其位階高於土地登記規則〔參照本院八十五年度判字第七六九號判決〕。被告塗銷原告所有坐○○○鎮○○○段大旱坑小段二○之二號等四十七宗耕地所有權移轉登記，係依行政院六十二年八月九日台內字第六七九五號函示，遵照司法院大法官會議議決釋字第三七九號解釋辦理，據前所陳，司法院大法官會議解釋，既具有法律效力，被告塗銷其所有權之處分，應屬依法律所為之處分。原告猶執陳詞，謂被告係依行政命令塗銷其系爭耕地所有權移轉登記，有違中央法規標準法第五條第一項第二款及第六條之規定，顯屬誤會。此觀本院八十五年度判字第七六九號判決理由所示「查系爭土地之自耕能力證明書既經原核發之行政機關於嗣後以不具備核發自耕能力要件而撤銷該證明書，則原登記機關即被告自得撤銷原准於登記之處分，原告謂被告所為塗銷系爭土地之所有權登記，係依內政部函頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」、臺灣省政府地政處八一地三字第四三三九六號函釋，有違中央法規標準法第五條第一項第二款及第六條規定云云，尚非可採」自明。其次，被告先前塗銷原告系爭耕地所有權登記之處分，固經鈞院八十三年度判字第二五四號判決撤銷，被告業經依該判決意旨回復其所有權登記。事後因司法院釋字第三七九號解釋之公布，被告再據以塗銷原告系爭耕地所有權登記，應屬原確定判決所憑據之法律上或事實上之關係已有變更，被告仍重為與已撤銷之處分相同之處分〔即塗銷所有權登記〕，理當無違本院八十三年度判字第二五四號判決既判力可言，應屬適法之處分。五、土地法第三十條規定私有耕地所有權移轉，其承受人以能自耕者為限，其承受人有無自耕能力之認定，應以承受時為準：按土地法第三十條於六十四年七月二十四日總統令修正公布前為「私有農地所有權之移轉，其承受人以承受後能自耕者為限。」是以修正前，私有農地所有權之移轉，其承受人自耕能力之有無，係以承受後認定之；惟中華民國六十四年七月二十四日修正後土地法第三十條第一項規定為「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限。」觀修正條文，已將原條文中「承受後」三字予以刪除，是以依修正後土地法第三十條第一項規定，私有農地所有權之移轉，其承受人自耕能力之有無，應以承受時認定之〔參照最高法院六十九年度台上字第四九號及七十年度台上字第七五七號判決要旨。最高法院六十四年台上字第一三五二號及六十六年台上字第三一八九號判例之事實係發生於000年0月000日修正土地法第三十條公布生效前，其承受人自耕能力之有無以承受後認定之，自屬無誤。原告系爭耕地所有權之移轉，係發生於修正後〔民國七十五年至民國七十八年間〕，自應適用修正後土地法第三十條第一項之規定〔參照中央法規標準法第十七條、第十八條〕。原告稱其私有農地所有權之移轉，其自耕能力之有無，應以承受後認定之，即適用六十四年七月二十四日修正公布前之土地法第三十條規定，亦有誤會。六、原告持憑辦理系爭農地所有權移轉登記之自耕能力證明書，係由新竹縣關西鎮公所核發後，經該所八十一年七月三十一日關鎮農字第三八九八號函予以撤銷，該自耕能力證明書之撤銷，係屬關西鎮公所之行政處分，如認其處分有不當或違法違憲，自應以該所為原處分機關，依法循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，以資救濟，始為適法。原告不循此途，猶執該自耕能力證明書之撤銷違法違憲之理由，以被告為原處分機關，提起訴願、再訴願及行政訴訟，依法顯有違誤。又本件撤銷訴訟係原告認被告依職權塗銷系爭農地所有權移轉登記，及否准其回復所有權申請之處分違法，致侵害其所有權，而主張本所否准之處分應予撤銷，至關西鎮公所撤銷原告之自耕能力證明書，其所適用之法律命令是否違法違憲，既非被告原處分範圍，自非屬本件應行審究之事項。七、土地租賃契約係屬私權契約，顯非就公法上之權利義務設定、變更或廢止所訂立之行政契約，故就有無給付租金義務之爭執，其審判權歸屬審理民事訴訟之法院，本院應無審判權；退而言之，縱使就有無給付租金義務之爭執，本院仍有審判權，亦因被告未就系爭土地與原告訂有租賃契約，亦未就系爭土地為占有使用、收益，依法理當無給付租金之義務，是以原告此部分之請求顯無理由。八、被告塗銷系爭耕地所有權登記及否准回復系爭耕地所有權登記之處分，既經鈞院八十四年度判字第三二四六號及八十五年度判字第七六九號判決就實體上判決駁回原告之訴確定，應屬適法之處分。又系爭耕地所有權移轉既屬無效，系爭耕地即非原告所有，應屬原所有權人所有。如原告與原所有權人之買賣契約有效，而系爭耕地於塗銷後，因原所有權人將其移轉與他人，而不能回復登記，原告既非系爭耕地之所有權人，自無所有權受侵害之可能；究其實，原告所受之損害，係所有權移轉請求權受損害，該損害係因原所有權人之移轉行為所致，性質上屬違約責任，要與被告塗銷系爭耕地所有權無關，是以被告應無賠償責任可言。從而原告謂應依公告現值計算損害賠償金，請求賠償，顯無理由。綜上所陳，原告之訴顯無理由，殊不值採信，謹請駁回原告之訴等語。
理由按「土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同聲請之。．．．」「申請登記，除本規則另有規定外，應提出左列文件。登記申請書。登記原因證明文件。．．．。」分別為土地法第七十三條第一項及土地登記規則第三十四條定有明文。另按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。一、．．．九、訴訟標的為確定判決效力．．．所及者。」「新法施行後，於施行前已繫屬而尚未終結之行政訴訟事件，由最高行政法院依新法裁判之．．．」亦分別新修正行政訴訟法第一百零七條第一項第九款及行政訴訟法施行法第二條定有明文。本件原告關於不服被告八十一年七月三十一日關鎮農字第三八九八號函依司法院釋字第三七九號解釋再予塗銷系爭耕地所有權移轉登記部分，原告業經依法循序提起行政訴訟及再審之訴，分別經本院八十四年度判字第三二四六號及八十五年度判字第七六九號判決原告之訴駁回及再審之訴駁回確定在案，有上開本院判決各乙份在案可稽，此部分原告之訴之訴訟標的為上開確定判決效力所及，依首揭規定，原告之訴不合法，應予駁回。至原告不服被告八十七年十二月十四日北所地一奇字第六三三七號函之行政處分部分，經查上開原處分係因原告未依土地法第七十三條第一項規定會同義務人辦理土地權利變更登記及依土地登記規則第三十四條規定提出登記申請書，登記原因證明文件．．．等登記文件而函復原告略以：請依土地法第七十三條及土地登記規則第三十四條規定，檢具有關文件申請登記。而否准所請，揆諸首揭規定，原處分尚無違誤。從而一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。其損害賠償之請求亦失所附麗，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年四月十九日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官姜仁脩法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國九十年四月二十七日