裁判字號：最高行政法院95年判字第1397號判決
裁判日期：民國95年08月28日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決
95年度判字第01397號上訴人戊○○
庚○○己○○鄭丁○○丙○○○被上訴人內政部代表人甲○○被上訴人臺北市政府代表人乙○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國95年4月20日臺北高等行政法院92年度訴字第3816號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣本件被上訴人臺北市政府為興辦臺北市立大安區龍門國中新建工程，前報奉行政院核准，並經該府地政處以民國77年7月16日北市地四字第34950號公告徵收臺北市○○區○○段3小段378地號等土地計49筆。本案工程範圍內之土地改良物則報經被上訴人內政部以87年12月28日臺（87）內地字第8713834號函核准徵收，並經臺北市政府地政處公告徵收在案。嗣上訴人於88年11月8日依行為時土地法第219條及行為時都市計畫法第83條規定，向被上訴人臺北市政府申請照徵收價額收回坐落臺北市○○區○○段3小段437、466、469、44
8、500、470、474、484、488、454、465、489、497、435、434及481地號等16筆土地。案經被上訴人臺北市政府於88年12月7日派員會勘結果，以本件徵收土地在計畫期限內已依徵收計畫持續使用，擬不予發還；至臺北市○○區○○段3小段435地號土地，非位於本案工程用地範圍內，同小段43
4、470、474、481及488地號等5筆土地，非屬上訴人或其被繼承人 黃禮森 所有，上訴人無從申請收回，報經被上訴人內政部同意不予發還。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人內政部89年12月12日臺（89）內訴字第8907569號訴願決定駁回其訴願。惟原審法院90年度訴字第1074號判決略以上訴人申請收回被徵收土地既經被上訴人臺北市政府函報被上訴人內政部同意否准其請求，應以被上訴人內政部為原處分機關，將訴願決定撤銷。被上訴人內政部乃據上開判決意旨移由行政院重為審理，作成訴願駁回之決定後，上訴人仍未甘服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起上訴。
二、本件上訴人主張：
（一）被上訴人內政部乃係主管地政及一切土地徵收處分之最高行政機關。至於另一被上訴人臺北市政府係需用土地人及執行本件土地徵收處分之機關，而遵照內政部覆函之指示，駁回上訴人申請。故有將上開兩機關均列為被上訴人之必要。
（二）62年9月6日增訂之都市計畫法第83條規定，不應排除89年1月26日再行修正公布之土地法第219條之適用。司法院釋字第236號解釋，亦不排除上開土地法第219條之適用。被上訴人臺北市政府既於徵收完畢屆滿一年未依徵收計畫開始使用，則依上開修正法條之規定，上訴人自得請求照原價收回，訴願決定認事用法顯有違誤。
（三）被上訴人臺北市政府自認係遲至87年12月28日，方行報准被上訴人內政部對於系爭土地上之土地改良物併行徵收。可見被上訴人於77年間實施土地徵收時，根本無意在限期內開始使用系爭土地。是其不在法定期限內開始使用系爭土地，自不容歸責於地上改良物之所有人。依司法院釋字第534號解釋意旨，其未於土地已完成徵收程序後一年內開始使用，自不妨礙包括上訴人在內之土地所有人收回權之行使。且遲至上開解釋公布日期（90年11月30日）系爭土地仍未開始使用，自無其意旨所指示「已闢為公用財產而為不融通物」等情形。被上訴人更無拒絕發回之餘地。
（四）被上訴人臺北市政府於77年間不待對同一徵收計畫內之公有土地辦妥撥用手續，即乘公告地價偏低至不合理之程度，對私有土地部分搶先實行徵收。而於事隔十年公告地價大幅上漲，方行辦理公地有償撥用手續，顯屬惡意違背應於一年內開始使用之規定，原處分顯有故加損害於私有土地所有人之虞。
（五）被徵收土地上之房屋為上訴人所有，為被上訴人及訴願機關所是認，究竟有無對上訴人併行徵收該項房屋已有疑問。縱有其事，惟被上訴人亦未於法定期間內發給「房屋補償費」，則無論依法律、判例及司法院解釋，該項「徵收程序」當然失效。訴願決定不憑證據，竟認對上訴人所有房屋已「完成」徵收手續，認事用法顯有違誤。
（六）本件被徵收土地上，包括上訴人所有房屋在內之私有民宅322戶為併行徵收對象之徵收公告，係由被上訴人臺北市政府於88年1月5日以通知函公告徵收，並指明對該房屋之徵收對象為上訴人。為其下級機關之地政處，自不得有與該通知函內容相牴觸之行政處分。是該地政處於同年4月20日，為非法剝奪上訴人之權益，而以顯非該屋權利人之 黃勤洲 為對象，對該房屋違法而為第二次「徵收公告」，其內容既與其上級機關之命令相牴觸，且未對上訴人發給任何補償，自屬當然無效。訴願決定不察，濫引臺北市政府地政處顯屬違法無效之第二次「公告」，誤認上訴人所有房屋，已併行徵收「完竣」，顯有誤會。
（七）被上訴人臺北市政府既未依核准期限使用，甚至未開始使用，則無論依都市計畫法第83條第2項規定：「不依照核准計畫期限使用者，原土地所有人得照原徵收價額收回其土地。」或依89年1月26日修正之土地法第219條第1項第1款規定：「徵收補償地價發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。」，上訴人均得聲請照價收回系爭土地。
（八）查被上訴人臺北市政府據為諉卸其未遵原核准徵收計畫所定之使用期限（至87年6月30日屆滿）內使用完畢藉口之一為「住戶不願配合查估作業並強烈抗爭」云云。惟論所謂住戶不配合查估並強加抗爭云云均屬無中生有。況依「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償處理辦法」第7條規定，估定補償金額應由用地機關會同有關機關派員查明，並未有必須由住戶「配合查估」之規定，自可由需用土地人即本件被上訴人臺北市政府，會同有關機關逕行查估即可，無須住戶「配合」。縱有所謂「強烈抗爭」等情形，則依司法院釋字第534解釋，自無據為拒絕返還土地之理由，此其一。又關於被上訴人臺北市政府於87年9月4日召開協調說明會時，拆遷戶強烈要求評估龍門國中是否有設校之必要，復於88年4月20日及88年5月4日對徵收公告強烈抗爭，而於87年6月7日在千餘警力「戒護」方完成地上物拆除作業一節。惟論上訴人之房屋當時因訴願決定撤銷原處分，故不在拆除之列，自無參與任何「抗爭」之可能。況當時既僅以警力「戒護」而已，可見住戶並未實行「反抗」，而必須以武力鎮壓才能完成拆除工作。矧上開期日均係在徵收計畫所核定之使用期限屆滿之87年6月30日以後之事實。如被上訴人遵守使用期限之規定，則何以不在使用期限內，及早使用警力「戒護」實施徵收計畫？揆諸司法院釋字第534號解釋意旨，自亦不足據為拒絕返還土地之理由，此其二。抑有進者，土地法第219條第3項規定，僅適用於私有「被徵收土地」之原所有人，有該項「可歸責」之事由者為限。該項有關機關為不法圖利於公有土地上眷舍現住人，而遲不完成該項「有償撥用」，而非因「可歸責」於私有土地被徵收之原所有人之事由，自顯無適用該法條，作為拒絕返還土地藉口之餘地，此其三。是訴願決定維持被上訴人等之違法處分，其適用法規顯有違誤。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）本件關於上訴人請求收回被徵收土地部分之原處分機關為內政部甚明，上訴人起訴陳列內政部為被上訴人外，仍列臺北市政府為被上訴人，該部分上訴人之訴為當事人不適格，其訴為無理由，應予駁回。
（二）本件系爭土地係都市土地，其徵收係依都市計畫法第83條規定辦理，則其使用期限自應依都市計畫法第83條規定，原土地所有權人必需以「需用土地人不依照核准計畫期限使用」，為其請求收回之要件，上訴人主張本件仍應依土地法第219條所定之一年為使用期限云云，係未究明系爭土地之種類所致，要無可採。
（三）被上訴人臺北市政府為進行龍門國中設校規劃，於86年即進行校舍建築計畫書規劃，87年8月1日成立臺北市立龍門國中籌備處，87年9月4日在臺北市龍安國小辦理拆遷協調暨說明會，惟會中拆遷戶強烈要求被上訴人臺北市政府評估龍門國中是否有設校之需要，並訴求目前芳和國中、和平國小均有空的教室，龍門國中可否合併其他學校設立之可能性等。因住戶不願配合查估作業並強烈抗爭，被上訴人臺北市政府所屬教育局為完成地上物查估補償作業，於87年11月23日簽奉市長核准辦理地上改良物一併徵收，並奉被上訴人內政部87年12月28日臺（87）內地字第8713834號函准予地上物一併徵收，被上訴人臺北市政府即以88年1月5日府教八字第8800273000號通知該用地範圍內地上物限期拆遷日期為88年6月7日，並經該府所屬地政處88年4月20日、88年5月4日分別公告徵收工程用地範圍內土地改良物。嗣於88年6月7日業已完成拆除工作，並即進行整地、圍籬、而開始進行拆除地上物及整地情形觀之，應認係需用土地人已開始使用徵收之土地之一環。本件土地既已於徵收土地計畫書所載興辦事業計畫進度之期間內開始使用，即無不依照核准計畫期限使用情形。
（四）本件被上訴人臺北市政府於徵收取得上訴人等私人所有之土地後，因用地範圍有3筆國有土地，在82年依規定向財政部國有財產局申請撥用，而撥用依各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則，奉行政院80年6月10日臺八十財字第18937號函示：「國防部以舊有營舍基地處理得款作為新營舍遷建經費之來源，前經本院臺（54）忠四字第10130號及臺（55）財字第8103號令核定，自應作為撥用原則第5項『已核定作為變產置產財源之土地』之認定依據．．．」，應係有償撥用，此有陸軍總司令部工兵署84年6月30日（84） 傑篤 06408號函影本及行政院有關單位意見影本可稽。而被上訴人臺北市政府84年辦理地上物的拆遷公告，並編列了85年地上物補償費相關的預算，因住民認為應該是國有土地取得以後，再來拆房子，所以在議會中，將85年地上物拆除的經費500萬元，刪成1元，同時附帶但書，堅持一定要無償撥用，造成因軍方不同意無償撥用而延宕，最後整個地上物的拆除經費也沒有辦法執行，到87年6月始奉行政院87年6月30日院臺財產接第00000000號函核定准予有償撥用等情，業據被上訴人臺北市政府說明甚詳，並有臺北市政府教育局85年度「歲出計畫說明提要」影本、「各項費用明細表」影本附卷可稽，另有85年度臺北市地方總預算案審議意見第11目第2點「有償撥用龍門國中用地補償費刪減4,999,999元」及該目附帶意見「地方人士對成立龍門國中需求殷切，應請積極協調國防部及師範大學，儘速徵收校地早日建校」及87年度臺北市地方總預算案審議意見第11目附帶意見二、「龍門國中用地其中公有土地之撥用，市府應依『各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則』規定，堅持龍門國中之公有土地採無償撥用，並請教育局立即成立龍門國中籌備處積極進行設校事宜。」等相關文件附卷可參；足見關於軍方用地取得之困難，係由於土地所有權人在議會運作之結果所造成，自屬可歸責於上訴人等所有權人之事由。另查，本件造成被上訴人臺北市政府無法積極施工之另一原因，為在系爭用地範圍內「 黃宅濂 讓居」古蹟之核定結果。經查，用地範圍內有一閩式古厝「黃宅濂讓居」，受到當地居民、土地及建物所有權人及文化界人士極力奔走籲請保存，嗣經被上訴人臺北市政府所屬民政局邀相關單位學者於88年4月1日辦理古蹟鑑定會勘，同年4月29日召開審查會議，該局復於同年5月10日進行古蹟範圍確認現勘，並以88年6月7日北市民三字第8821653400號函請被上訴人臺北市政府所屬教育局予以保存，並經被上訴人臺北市政府88年6月29日府民三字第8801816501號公告為市定古蹟，有各該文件附於原處分卷可參。因該「黃宅濂讓居」於88年6月始發布為市定古蹟，致該古蹟建築物需予保留，且與該古蹟緊鄰之房舍需重新依古蹟範圍、外觀，先進行古蹟調查研究及修護計畫後，才能進行拆除，致被上訴人臺北市政府原已完成之校舍使用規畫面積、範圍、配置等均需重新規畫，使校舍新建工程進度因此順延，其造成被上訴人臺北市政府無法如期依原徵收計畫施工之結果，至為明確，而此情事變更事由係屬可歸責於土地所有權人及住戶者，上訴人既為土地所有權人之一之繼承人，自屬可歸責於上訴人之事由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：
（一）被上訴人臺北市政府係用地機關，以之為收回權之行使對象，為被告不適格。
按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準，但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，訴願法第13條定有明文。查本件被上訴人臺北市政府為興辦龍門國中校舍工程，報請行政院77.4.27台（77）內地字第592491號函核准徵收上訴人所有系爭土地後，交由臺北市政府地政處以77.7.16北市地四字第34950號公告（計畫使用期限為78.7至88.6）；嗣上訴人於88.11.8以被上訴人臺北市政府未依徵收計畫開始使用為由，向被上訴人臺北市政府申請收回被徵收之系爭土地，經被上訴人臺北市政府於88.12.7派員會勘，認需地機關已在計畫期限內依計畫持續使用云云，乃函報被上訴人內政部89.6.5台（89）內地字第8907130號函核定同意不予發還後，由被上訴人臺北市政府以89.6.17府地四字第8904790700號函復上訴人乙節，為原審所認定之事實。依上述說明及參酌本院91年10月份庭長法官聯席會議決議意旨，本件否准收回之機關應為被上訴人內政部，被上訴人臺北市政府純係執行機關，則上訴人以之為共同被告，自屬被告不適格，原審判決予以核駁，並無不合。
（二）收回權之成立，以有合法之徵收為前提，至徵收之是否合法，非收回權之訴訟標的。
依本件申請時之土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，有未依徵收計畫開始使用之情形者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣市地政機關申請照徵收價額收回其土地。是收回權之成立，應以有合法之徵收為前提。本件上訴人主張：⑴應先辦理公有土地之撥用後，再對私有土地進行徵收，被上訴人乘系爭土地之公告現值較低，先辦理徵收後，再對公有土地申請撥用影響上訴人之權益；⑵系爭建物之所有權人為上訴人，非黃勤洲，被上訴人竟以黃勤洲為所有權人，對之為徵收補償後，進而予以拆除云云，縱認屬實，核屬被上訴人對上訴人所有之系爭土地所為土地徵收以及對系爭建物之一併徵收是否合法之問題，均非本件收回權之訴訟標的。原審判決予以核駁，並無不合。
（三）有無依徵收計畫開始使用，應依徵收目的所為土地之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察按「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」司法院著有釋字第236號解釋可參。準此，徵收之土地於完成徵收法定程序後，需地機關即於呈經核准之計畫期限內，繼續辦理規劃設計及施工、整地、設置圍籬等行為，主體工程雖尚未興建完成，惟上開工程均可認定係連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，不得謂為未依徵收計畫使用。經查，本件被上訴人臺北市政府於77年7月16日公告徵收興辦事業所需要之土地後，因住戶不願配合地上物之查估作業，並強烈抗爭，遲至87年底始經被上訴人內政部核准准予地上物一併徵收，該府即於88年6月7日完成拆除工作，並即進行整地、圍籬並設置簡易球場，復為原審判決所認定之事實，依上述說明，不得謂為未依徵收計畫開始使用，上訴人主張：依徵收計畫書所載，使用期限係自78年7月至88年6月止，而被上訴人遲至88年2月11日；88年4月20日；88年4月29日始公告一併徵收地上改良物，進而於88年6月7日拆除，已逼近屆滿使用期限，顯無依徵收計畫使用之意云云，純屬其一己主觀之見解，要非可採。
（四）本件具有可歸責於同案被徵收土地所有權人之事由行為時土地法第219條第1項第1、3款規定「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，該「原土地所有權人」是否限於「行使收回權」之「被徵收土地所有權人」，或包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」？就此法律爭點，本院認為上開條文所稱之「原土地所有權人」，不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有「可歸責之行為」導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下、全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。又所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，造成需地機關有不能進行使用，而不得不延緩施工進度；或使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而無施工之預算；或陳情變更都市○○○○段；或使用各種合法、非法手段，造成原徵收土地之一部分無法依原徵收計畫書使用，並影響需用土地人之原先設計、規劃，造成使用上之不得不延宕，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。⒉查本件被上訴人臺北市政府於徵收取得上訴人私有土地後，因用地範圍內有3筆國有土地，如未獲准撥用，將有礙於徵收計畫之實現，而該被上訴人為獲准撥用，如何遭受國有土地管理機關以及議會等相關機關阻擾，過程倍極辛苦；以及被上訴人臺北市政府為進行龍門國中設校規劃，於86年即進行校舍建築計畫書規劃，於87年8月1日成立臺北市龍門國中籌備處，87年9月4日在臺北市龍安國小辦理拆遷協調暨說明會，惟會中拆遷戶強烈要求被上訴人臺北市政府評估龍門國中是否有設校之需要，並訴求目前芳和國中、和平國中均有空的教室，可否合併設校之可能性；與在系爭用地範圍內之「黃宅濂讓居」於徵收計畫使用期限內之88年6月7日，遭指定為市定古蹟，因該古蹟建築物需予保留，且與該古蹟緊鄰之房舍需重新依古蹟範圍、外觀，先進行古蹟調查研究及修護計畫後，才能進行拆除，致被上訴人臺北市政府原已完成之校舍使用規畫面積、範圍、配置等均需重新規畫，使校舍新建工程因此順延，造成無法如期依徵收計畫施工之結果等事實，業據原審判決認定綦詳，準此以觀，被上訴人臺北市政府於依徵收計畫開始使用系爭土地時，確有遭受住戶抗爭，議會阻抗以及古蹟指定致無法依原定計畫如期施工之事實，至為明顯，揆諸上述說明，自屬可歸責於原被徵收土地所有權人之事由。上訴人主張渠未為抗爭，議會杯葛不能認屬可歸責於所有權人之事由云云，並無足採。
（五）收回權之行使期間，應自核准之計畫期限屆滿次日起算，無適用土地法第219條第1項自徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起算之餘地按都市計畫法第83條第1項僅就使用期限排除土地法第219條之限制，未就收回期間以及收回要件併予排除適用。是其期間之計算，依都市計畫法第83條第2項文義之當然解釋，應自核准之計畫期限屆滿次日起算，無適用土地法第219條第1項自徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起算之餘地。併此敍明。
（六）上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年8月28日
第六庭審判長法官張登科
法官葉百修法官藍獻林法官林清祥法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國95年8月29日
書記官邱彰德