裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第1532號判決
裁判日期：民國95年03月23日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01532號原告合家國際有限公司代表人甲○○訴訟代理人丁○○被告行政院公平交易委員會代表人 黃宗樂 （主任委員）訴訟代理人丙○○
戊○○乙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國94年
3月21日院臺訴字第0940082719號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：本件原告於民國（下同）91年5月24日以喬崙有限公司名義，向被告報備從事多層次傳銷，原告於91年7月24日變更事業名稱為合家國際有限公司，未依法定期限報備，直至91年7月24日始主動辦理變更報備，違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項規定；又原告自91年6月25日8開始實施多層次傳銷後，與參加人僅有訂有「優惠顧客申請書」，其內容未依多層次傳銷事業管理辦法第12條第1項規定，載明法定事項。
又其與參加人締結之書面參加契約，未依法載明可歸責參加人事由下之退貨處理方式，亦未明定參加人特定違約事由及其處理方式，違反行為時多層次傳銷管理辦法第14條及第18條規定，雖原告嗣於91年10月間印製並補發「特百惠事業手冊」予參加人，然仍未依法載明多層次傳銷相關法令，直至91年12月6日方補正完畢。被告乃依公平交易法第41條前段及第42條第3項規定，以93年10月26日公處字第093105號處分書，處原告罰鍰新台幣（下同）40萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按公平交易法第41條規定；「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止，改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；．
．．」，而依同法第42條第3項規定；「違反中央主管機關依第23條之4所定之管理辦法者，依第41條規定處分」，又被告依同法第23條之4授權，訂立「多層次傳銷管理辦法」以規範多層次傳銷事業。有關事業違反多層次傳銷管理辦法時，被告得依公平交易法第41條為限期命停止，改正其行為或採取必要更正措施，並得處處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰。
(二)次按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：1、採取之方法應有助於目的之達成；2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失平衡。」；第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」，行政機關於做成行政處分之時，應衡量一切要件後，方為裁量，若行政裁量漏未審究應加斟酌之觀點，或對應加衡酌之要素未做合乎授權意旨之適切考量，即屬於裁量瑕疵。而行政處分之做成，更應符合比例原則，以能達成目的並對人民權益損害最小之方式為之。今被告依公平交易法第23條之4授權而訂立多層次傳銷管理辦法，就多層傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表之簽證及揭露，及參加人權利義務為規範等，以管理多層傳銷事業，而依公平交易法第41條之規定，亦賦予公平會就違反法令之事業得限期命其停止，改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰等多種裁量權。被告依此裁罰權限，本應衡量一切要件之後，方能做出適法處分，且處分之目的應以促使多層傳銷事業改正其違法行為，再者所為之處分亦應符合比例原則，始符法令。
(三)被告以原告違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項而處罰鍰，然查，雖原告逾期始補正變更事業名稱之報備，惟此係因原告承接訴外人美商特百惠有限公司台灣分公司（下稱特百惠台灣分公司）之多層次傳銷業務，事出突然，而有關原特百惠之參加人是否願由原告繼續加入原告迨至同年9月底時，始告確定，公司業務於同年10月始步入正軌，且原告因承接業務初期內部作業忙亂，人員流動頻繁，業務交接之有若干疏漏所致，再者，是項變更事業名稱之報備，事後亦經原告「主動」補正，衡酌原告並非故違規定，且事後亦主動補正，應無再予裁罰之必要，惟被告卻未詳酌原告之境況，逕依公平交易法賦予之權限予以處罰，難謂無濫用裁量權之情形，原告既於逾期後「主動」補正變更報備事業名稱，顯已達被告管理多層次傳銷事業之目的，且被告事後再為裁罰亦非選擇對原告權益損害最小之方式為之，該裁罰實亦違反比例原則，應屬違法無疑。
(四)有關被告認定原告自91年6月25日開始實施多層次傳銷後，與參加人僅簽訂有「優惠顧客申請書」，其內容未依多層次傳銷事業管理辦法第12條第1項規定，載明法定事項，雖原告嗣於91年10月間印製並補發「特百惠事業手冊」予參加人，然仍未依法載明多層次傳銷相關法令。然查，原告為符法令，多次函覆被告補正修改「營運規章」、「事業手冊」等規定，內容如下：
１、原告於91年6月14日以91喬字第002號函之第4點修訂參加人之書面契約，並增列多層次傳銷相關法令。
２、依前函第6點刪除「事業手冊」中有開「傳銷商傳銷遭除名時所領取之獎金，應減去調查期間所扣留之獎金金額。」。
３、依前函第8點修正「營運規章」有關建議售價為「喬崙公司在其價目表上所設之零售價格，是經公司決定之建議的零售價，喬崙公司建議其直銷商審慎的參考其建議零售價，並自行決定售價。」。
４、原告於91年7月11日以91喬字第005號函之第4點已修訂與參加人之書面契約（第6至8條）及營運規章（第7條）。
５、原告於91年11月5日以91合字第007號函之第2點，於事業手冊增列多層次傳銷相關法令全文。
６、原告於91年12月6日以91合字第008號函之第2點，增列被告提供之最新修訂多層次傳銷管理辦法及公平交易法部分條文，並以附件方式隨公司事業手冊發送給直銷商。
今被告逕指多次函請原告補正後，仍未依法載明多層次傳銷相關法令等，原告實不明究理，蓋原告為符法令，多次依被告函文內容辦理，並以書函往返補正不合法令之處，再者，有關多層次傳銷相關法令，原告確於91年10月間所印製並補發予參加人之「特百惠事業手冊」中載明，被告依此所為之裁罰實有認事用法之錯誤，且該補正既已達管理多層次傳銷事業之目的，再予裁罰顯已逾此目的，有違比例原則，該裁罰應為違法。
(五)有關被告認定原告與參加人締結之書面參加契約未依法載明可歸責參加人事由下之退貨處理方式違反多層次傳銷管理辦法時第14條之規定，然查，原告於91年12月6日以91合字第
008號函說明，就有關可歸責參加人事由之條款，原告以修訂「特百惠直銷商協議條款」第7條，增列「．．．可歸責本人之重大違規事件而除名後之相關退貨，可依上述之規定辦理，但後扣除合家公司之損失。」，顯已補正符合多層次傳銷管理辦法時第14條之規定，被告卻認原告未補正，顯與事實相違，其所為之裁罰亦有認事用法之錯誤。
(六)有關被告認定原告與參加人締結之書面參加契約未明定參加人特定違約事由及其處理方式，然被告既認原告於同年10月補發之「特百惠事業手冊」業已補正，應已達管理多層次傳銷事業之目的，則再為裁罰顯亦已逾越此管理目的，且亦不符公平法第41條之裁罰目的，被告就此所為之裁罰亦有違反比例原則及裁量瑕庛之違法情形。
(七)被告身為多層次傳銷事業之監督單位，未本於輔導多層次傳銷事業，改正其不合法令行為之職責，行政院未本於行政一體督導之職責，對偶因過失或不闇法令而違反，卻不教而殺之，且就本案亦未詳酌原告多次以書函往返補正缺失，卻輕率認定原告違法而有裁罰之必要，實有濫用裁量權，逾越裁量授權目的之裁量瑕庛，違反比例原則，及有認事用法之錯誤，被告依公處字第093105號處分書所為行政處分應予撤銷，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)有關原告訴稱渠未依法定期限報備變更事業名稱，係因業務初期內部作業忙亂，人員流動頻繁，業務交接疏漏所致，且於逾期後主動報備變更，被告應無再予裁罰之必要乙節：
１、按行為時多層次傳銷管理辦法第7條第1項規定，多層次傳銷事業之名稱如有變更，應依法定期限辦理變更報備。查原告於91年5月24日向被告報備時，事業名稱為喬崙有限公司，91年7月24日變更事業名稱為合家國際有限公司，惟迄91年10月16日始向被告報備變更，為原告所自認，並有變更報備函可稽，原告違反上開規定，洵堪認定。
２、次依司法院釋字第275號解釋，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。準此，行為人有可歸責原因即應受罰，是原告顯係因可歸責於己之事由，致未於法定期限報備變更事項，被告依法處分，並無違誤。
(二)原告訴稱其與參加人締結之書面參加契約業於嗣後辦理補正，應已達管理多層次傳銷事業之目的，被告再為裁罰不符公平交易法第41條之裁罰目的，且有違比例原則乙節：
１、按公平交易法第23條之4規定：「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」原告既為乙家多層次傳銷事業，自有遵守多層次傳銷管理法規之義務。
２、查原告自91年6月25日先以喬崙有限公司名義開始實施多層次傳銷後，其與參加人締結之書面參加契約（優惠顧客申請書及特百惠事業手冊）違反依據公平交易法第23條之4所訂定之行為時多層次傳銷管理辦法第12條第1項規定未依法載明法定事項、第14條規定未包括可歸責參加人事由下之退貨規定及第18條規定未載明參加人特定違約事由及其處理方式，經被告數次要求補正，原告遂以91年12月6日91合字第008號函告被告業已補正，其不合法行為持續數月之久，而依原告說明，其所有參加人至91年11月29日為止，共9,037人，其違法狀態已相當程度影響參加人法定權益，被告據以處分，自屬有據。至原告主張於被告處分前已為補正行為，亦無法改變前揭違法事實，亦不影響原處分之效力，原告尚不能以此卸責。
(三)有關原告稱被告所為裁罰，未考量原告之補正行為，違反比例原則及裁量瑕疵部分：
１、按行政機關在法令授權裁量之範圍內，依據個案情況自主決定系爭法律效果，在授權範圍內、非恣意濫權的裁量決定，屬於行政機關之自主決定空間，於此僅有系爭決定適當與否的問題，而與違法性無涉，此有鈞院90年訴字第4160號判決可參。
２、查被告依公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次正其行為或採取必要更正措施為止。」，個案究宜命停止或改正及處以何種數額之罰鍰，係屬被告行政裁量之權限，且對於適用公平交易法第41條及第42條規定裁處罰鍰之案件，被告係依公平交易法施行細則第36條規定，綜合審酌行為人之違法行為對交易秩序危害之程度、持續期間、營業情形、違法行為之性質、態樣等情狀，在前開法定裁罰額度內予以處分，尚難謂有違反比例原則之情事。原告認被告之罰鍰處分有違反比例原則一節，洵有誤解。
理由
壹、兩造爭執要旨：原告主張因承接特百惠台灣分公司多層次傳銷業務，初期內部作業忙亂，關於變更事業名稱之報備，係原告「主動」補正，並非故意違規，並無裁罰之必要，又原告多次依被告函文內容，補正不合法令之處，該補正已達管理多層次傳銷事業之目的，被告再予裁罰，顯已違反比例原則。被告為多層次傳銷之監督單位，未本於輔導立場，反不教而殺，輕率裁罰，被告有濫用裁量權情事等語。
被告則以原告因可歸責於己之事由，未於法定期限報備變更事項，縱無故意，亦有過失，被告依法處分，並無違誤。又原告未遵守多層次傳銷法規，經被告數次要求補正，原告至91年12月6日雖已補正，但不合法行為持續數月之久，參加人數已達9,037人，其違法狀態已相當程度影響參加人權益，且個案究宜命停止或改正或處以何種數額之罰鍰，係屬被告行政裁量之權限，被告審酌行為人違法行為對交易秩序危害之程度、持續期間等情狀，在法定裁罰額度內予以處分，尚難謂有違反比例原則等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出「優惠顧客申請書」、「特百惠事業手冊」、原告91喬字第002號函、91喬字第005號函、91合字第007號函、91合字第008號函、被告93年10月26日公處字第093105號處分書為証，為兩造所不爭執，堪信為真。兩造爭點厥為：原處分裁罰是否已逾越管理目的？有無違反比例原則？
參、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
(一)公平交易法第23條之4規定：「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」。
(二)公平交易法第42條第3項規定：「違反中央主管機關依第23條之4所定之管理辦法者，依第41條規定處分。」。
(三)公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰。」。
(四)行為時多層次傳銷管理辦法(91年4月24日修正發布第2、5、12、13、15、16、26條條文；刪除第3、4、24、25條條文。92年11月26日修正第1、5、7、8、11～13、15、20、26條條文93年12月24日修正發布全文26條)第7條第1項：「多層次傳銷事業報備資料所載之報備內容如有變更，除第5條第1項第8款之單位製造、進貨或勞務成本外，應於實施前報備。但第5條第1項第1款及第3款之報備事項如有變更，得於變更後15日內報備。」。
(五)行為時多層次傳銷管理辦法第11條規定：「多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應告知下列事項，不得有虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示：1、資本額及前一年度營業總額。但營業未滿1年者，以其已營業月份之累積營業額代之。2、傳銷組織或計畫。3、營運規章、交易須知及多層次傳銷相關法令。4、參加人應負之義務及負擔。5、參加人直接推廣、銷售商品或勞務可獲得利益之內容；參加人於其所介紹加入之人再為推廣、銷售商品或勞務時，可獲得利益之內容及取得條件。6、商品或勞務之種類、性能、品質、價格、用途及其有關事項。7、商品或勞務瑕疵擔保責任之條件、內容及範圍。8、參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務。9、其他經中央主管機關指定之事項。前項規定，於參加人介紹他人加入時，亦適用之。」。
(六)行為時多層次傳銷管理辦法第12條第1項規定：「多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應與參加人締結書面參加契約；參加契約應包括前條第1項第2款至第9款事項。」。
(七)行為時多層次傳銷管理辦法第14條規定：「多層次傳銷事業以參加人違反營運規章、計畫或其他可歸責於參加人之事由，而解除或終止契約者，對於該參加人提出退貨之處理方式，應於契約中載明。」。
(八)行為時多層次傳銷管理辦法第18條規定：「多層次傳銷事業為規範其參加人從事與多層次傳銷有關之行為，應將下列事項列為參加人違約事由，訂定處理方式並確實執行：1、以欺罔或引人錯誤之方式推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加傳銷組織。2、假借多層次傳銷事業之名義或組織向他人募集資金。3、以違背公共秩序或善良風俗之方式從事傳銷活動。4、以不當之直接訪問買賣影響市場交易秩序或造成消費者重大損失。5、從事違反刑法或其他工商管理法令之傳銷活動。」。
二、原告確有違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項、第12條第1項、第14條、第18條規定之情事。
原告更名未依法定期限報備，又與參加人所訂之契約內容未載明「法定事項」、「可歸責參加人事由下之退貨處理方式」、「參加人特定違約事由及其處理方式」，原告確有違規情事，已見前述，原告其後雖已補正，亦無礙已違規之事實。
三、原告違規行為對參加人之權益已有侵害性。按多層次傳銷管理辦法第7條第1項、第12條第1項、第14條、第18條規定，其立法目的在於保護參加人之權益，原告未遵守前開法規，至91年12月6日雖已補正，但不合法行為持續數月之久，參加人數為9,037人，其違法狀態已相當程度影響參加人權益，原告違規行為難謂全無可罰性。
四、原告就前揭違規行為，非無故意過失。按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，司法院釋字第275號解釋著有明文，原告因可歸責於己之事由，致未遵守多層次傳銷法規，難謂無故意過失。
五、被告依法裁罰，並未逾越管理目的，亦未違反比例原則。
(一)按行政機關在法令授權裁量之範圍內，依據個案情況自主決定系爭法律效果，在授權範圍內、非恣意濫權的裁量決定，屬於行政機關之自主決定空間，該決定僅有「適當」與否的問題，但與違法性無涉。可知授權範圍內之裁量縱不適當，但未違法，此種「合法但不適當」之行政處分，僅能於訴願程序加以救濟，於行政訴訟程序，則僅能就「違法」之行政處分予以撤銷，就「合法但不適當」之行政處分，則無救濟途徑。
(二)本件原告有違規之事實，其違規行為不因補正而治愈，被告依公平交易法施行細則第36條規定及其內部之裁罰標準，綜合審酌行為人之違法行為對交易秩序危害之程度、持續期間、營業情形、違法行為之性質、態樣等情狀，依公平交易法第41條之法定裁罰額度(新臺幣5萬元以上2,500萬元以下）裁罰，縱有不當，亦無違法可言，本院自應予尊重。又原告違規之行為，雖已補正，但已對參加人權益亦已產生侵害，非無可罰性，被告依法裁罰40萬元，自非「恣意」、「濫權」的裁量決定，難謂逾越管理目的，亦難謂違反比例原則。訴願決定予以維持，堪稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年3月23日
第四庭審判長法官鄭忠仁
法官林育如法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年3月23日
書記官簡信滇