裁判字號：臺中高等行政法院94年訴字第413號判決
裁判日期：民國94年11月02日
裁判案由：提供行政資訊
臺中高等行政法院判決
九十四年度訴字第四一三號原告祭祀公業 邱受凌 管理委員會代表人甲○○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服內政部中華民國九十四年七月一日台內訴字第○九四○○○三七四一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告向被告檢舉其所有坐落彰化縣○○鄉○○村○○路○○號土地（下稱系爭土地）遭第三人 巫銀漢 建造房屋（下稱系爭建物），案經彰化縣永靖鄉公所以民國八十六年六月十日永鄉建字第五八八六號違章建築查報單向被告查報。嗣被告派員勘查，第三人巫銀漢提出系爭建物於四十九年之供電證明，被告乃認屬合法建物證明文件，遂以同年七月十日八六彰府工管字第一四五二六號函請永靖鄉公所予以銷案。原告復於九十二年十二月廿五日提出聲請閱覽及付與上開相關資料，經被告所屬建設局以九十三年二月廿七日彰建使字第○九三○○○五三五六號函檢送前開供電證明乙份，惟原告再於同年五月十八日向被告請求閱覽及付與是項資料，被告乃以同年月廿六日府建使字第○九三○○九五二七九號函覆上情，並告以其與第三人巫銀漢間之土地私權爭執應另循民刑事途徑解決等語。原告不服，提起訴願，經內政部以同年十一月三日台內訴字第○九三○○六八二五七號訴願決定將原處分撤銷，責由被告於二個月內依行政程序法第四十四條、第四十五條及行政資訊公開辦法，另為適法之處分。嗣被告依上開訴願決定，以同年月十五日府建使字第0000000000函請原告於同年月廿三日上午十時至被告處洽辦閱覽相關資料事宜，並經原告於上開日期洽閱及影印是項資料。惟原告復於同年十二月廿四日以被告主辦人員不依法給予當事人閱覽及付與該違章建築案件有關資料，僅影印既有之答辯書附件三份搪塞為由，函請被告遵照上開訴願決定，給予閱覽及付與該違章建築案件有關資料。被告乃以九十四年一月廿四日府建使字第○九四○○一六一七七號函覆，除稱其已於九十三年十一月廿三日詳予提供被告系爭建物之行政資訊並經原告洽閱完成簽名確認無誤外，並告知如尚有遺漏，請敘明有關公文文號及日期，俾憑續處等語。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按依行政程序法第四十四條及第四十六條規定，行政機關持有及保管之資訊，應以公開為原則，且當事人或利害關係人有主張或維護其法律上利益之必要者，得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，行政機關不得拒絕。本件第三人巫銀漢係違法侵佔系爭土地並違章蓋建房屋，藉以賺取不法利益，原告為求明瞭上開事實，屢次向被告請求閱覽相關文件資料。惟被告所屬人員竟包庇不法，一再以不實公文書隱瞞事實，意圖不依前揭規定辦理，多次阻撓原告閱覽及影印該違建案相關資料，並僅以巫銀漢所提供台灣電力公司彰化區營業處四十九年十月間之裝表供電證明，且未經土地所有權人同意之情況下，逕認巫銀漢之侵佔行為合法，並於八十六年七月十日給予辦理補照程序。是被告九十三年五月廿六日府建使字第○九三○○九五二七九號函所載「．．．經查本府未曾受理過巫銀漢先生補照之申請．．．」等語，顯然事有蹊蹺。再者，巫銀漢申請補發建築執照之過程既不可能通知或照會原告，被告主辦人員又為掩飾不法一再拒絕給予原告閱覽該違法補照申請案存檔資料，則原告又如何依被告九十四年一月廿四日府建使字第○九四○○一六一七七號函所載「．．．如認尚有遺漏，請來函敘明有關公文文號及日期．．．」等語，用以申請閱覽？實則本件被告有無依法給予閱覽有關資料或卷宗，僅需查明被告八十六年七月十日彰工管字第一四五二六號函（稿）之公文正本與其自行影印搪塞了事之影本相互比對是否完全相同，即可明瞭被告所辯稱「經洽閱完成簽名確認無誤」等語，並非事實。
二、次按建造執照係建築物申請建造之許可文件，於建築完成並申請使用執照後即不生效力，自應併入使用執照申請案加以存檔。又建築完成後，申請補發使用執照者，應檢附使用執照申請書、建築線指定證明、土地及房屋權利證明文件、基地位置圖、地盤圖、建築物之平面圖、立面圖、建築師安全鑑定書、房屋完成日期證明文件及其他相關文件等。原告之原管理人 邱知高 業於數十年前死亡，原有「竹造」三合院為祖先所留下，巫銀漢強佔原告土地，擅自搭建磚造違建物出租，竟謊稱為三合院之原建人，顯與事實不符，確屬非法建築物無疑。嗣巫銀漢於八十六年六月十九日向被告提出補照申請，並於同年七月十日辦理補照結案。是巫銀漢如何申請補發建築執照（建造及使用執照）而成為合法房屋？土地證明文件又係如何取得？均有待釐清，是本件實有閱覽相關文件之必要。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按被告為充分保障原告權利，業按行政資訊公開辦法以九十三年十一月十五日府建使字第○九三○二一一四五八號函請原告於同年月廿三日至被告處洽辦閱覽相關資料事宜。該日除已詳予提供系爭建築物之行政資訊，經原告洽閱完成簽名確認無誤外，並告知如尚有遺漏，請敘明有關公文文號及日期，俾憑續處等語，此有經原告簽章之閱覽卷宗申請書影本附卷可稽。是原告於同年十二月廿四日再度來函要求被告遵照訴願決定給予閱覽及付與該違章建築案件有關資料，因原告並未明確告知尚未提供之資訊標的為何，是被告以九十四年一月廿四日府建使字第○九四○○一六一七七號函覆，再度告以上旨，並無不當。況該函意旨係促請原告明確告知尚未提供之資訊標的為何，僅屬單純之事實通知，與構成行政處分之要件不同，自非屬對原告之公法上之處分。本件原告一再主張被告應准予閱覽及付與該建築案件有關資料乙節，又未具體指出要求原告提供之公文文號及日期，遽然提起訴訟，於法尚非有據。再者，依行政程序法第一百七十三條第二款規定，倘同一事由經予適當處理並已明確答覆後，而仍一再陳情者，得不予處理。其立法之意旨係為避免造成行政機關處理陳情案件之負擔，而對陳情人及機關皆無任何實益可言。本件經被告查明後，一再向原告說明其原委，惟原告一概不予採信，並再三陳情。被告為避免行政資源之浪費，於原告未能指出行政資訊應公開標的之情況下，而不予處理，亦無不當。
二、次按系爭建物是否辦理補辦照事宜乙節，依建築法第二十五條規定，建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管機關審查許可並發給執照，不得擅自建造、使用或拆除。是有關建造執照之核發，須由起造人提出申請始得為之，若未提出申請者，主管建築機關無從開啟審查及核發執照之行政程序。本件原告所稱「於八十六年七月十日給予辦理補照合法化」乙節，被告業已明確函知原告係逕行引用當時電腦系統所列有誤資料所致。且原建造人自始並未有申請補照事實，經被告查明原委後，又分別以九十二年十一月廿四日府建使字第○九二○二二○一○○號、九十三年二月廿七日府建使字第○九三○○○五三五六號及同年五月廿六日府建使字第○九三○○九五二七九號函等向原告澄清，說明系爭建築物為「合法建築物」且「未曾受理補照申請」。至原告與第三人巫銀漢涉有私權糾紛部分，與被告就系爭建物認定為違建與否，係屬二事，私權部分自宜由原告另循途徑解決。
理由
一、按「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。」、「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」、「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」行政程序法第四十四條第一項、第三項及第四十六條分別定有明文。又「行政機關核准提供行政資訊之請求時，得按資訊所在媒介物型態給予申請人重製品。如涉及他人智慧財產權或難於執行者，得給閱覽。」亦為行政資訊公開辦法第十三條第一項所明定。
二、本件原告向被告檢舉其所有系爭土地遭第三人巫銀漢建造系爭建物，經彰化縣永靖鄉公所以八十六年六月十日永鄉建字第五八八六號違章建築查報單向被告查報。嗣被告派員勘查，第三人巫銀漢提出系爭建物於四十九年之供電證明，被告乃認屬合法建物證明文件，遂以同年七月十日八六彰府工管字第一四五二六號函請永靖鄉公所予以銷案。經原告於九十二年十二月廿五日提出聲請閱覽及付與上開相關資料，經被告檢送前開供電證明乙份，原告不服，如事實欄所示之過程，提起行政救濟後，原告復於九十三年十二月廿四日以被告主辦人員不依法給予當事人閱覽及付與該違章建築案件有關資料，僅影印既有答辯書附件三份搪塞為由，函請被告遵照內政部九十三年十一月三日台內訴字第○九三○○六八二五七號訴願決定，給予閱覽及付與該違章建築案件有關資料。被告乃以九十四年一月廿四日府建使字第○九四○○一六一七七號函覆，除稱其已於九十三年十一月廿三日詳予提供被告系爭建物之行政資訊並經原告洽閱完成簽名確認無誤外，並告知如尚有遺漏，請敘明有關公文文號及日期，俾憑續處等語。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱：本件第三人巫銀漢係違法侵佔系爭土地並蓋違章建築房屋，藉以賺取不法利益，原告為求明瞭上開事實，屢次向被告請求閱覽相關文件資料，惟被告一再以不實公文書隱瞞事實，不依行政程序法第四十四條及第四十六條之規定辦理，多次阻撓原告閱覽及影印該違建案相關資料，並僅以巫銀漢所提供台灣電力公司彰化區營業處四十九年十月間之裝表供電證明，逕認巫銀漢之侵佔行為合法，並於八十六年七月十日給予辦理補照程序。按巫銀漢如何申請補發建築執照（建造及使用執照）而成為合法房屋，又土地證明文件如何取得，均有待釐清，是本件實有閱覽相關文件之必要等語。
四、按行政機關之公文書，是否為行政處分，應不拘泥於文字及用語，探求其真意，從實質上認定，如其用字遣詞上刻意避免否准之字樣，而依其他文意，有拒絕人民請求之意思，自不得謂非為行政處分。本件原告於九十三年十二月廿四日以被告未依法給予當事人閱覽及付與系爭建物為違章建築之相關資料，函請被告給予閱覽及付與該資料，被告以九十四年一月廿四日府建使字第○九四○○一六一七七號函，稱其已於九十三年十一月廿三日詳予提供被告系爭建物之行政資訊並經原告洽閱完成簽名確認無誤外，並告知如尚有遺漏，請敘明有關公文文號及日期，俾憑續處等語。無論原告之該請求有無依據，或被告未有原告欲請求閱覽之資料，被告此函意旨，自屬拒絕原告之請求，而為行政處分，合先敘明。
五、經查，本件原告以其所有系爭土地遭第三人巫銀漢建造系爭建物，而向被告檢舉，經彰化縣永靖鄉公所以該建物違章建築查報單向被告查報，嗣被告派員勘查，第三人巫銀漢提出系爭建物於四十九年之供電證明，被告乃認屬合法建物證明文件，遂函請永靖鄉公所予以銷案（被告答辯狀附件三）。按系爭建物被告以第三人巫銀漢既提出於四十九年之供電證明（同狀附件八），符合台灣省政府六十六年三月廿二日府建四字第八二三三號函規定，而屬合法房屋，自無再要求第三人巫銀漢補辦建造執照之問題。至被告八十九年一月十一日八九彰府工管字第七二六號函（同狀附件五）稱系爭建物於八十六年七月十日辦理補照結案，其用語雖易令人誤認系爭建物有補辦建造執照之事實，惟依被告所稱及卷內事證，第三人巫銀漢並未補辦建造執照，該補照案係以第三人巫銀漢提供上開供電證明而結案，是系爭建物因未補辦建造執照，第三人巫銀漢自無提供系爭土地之使用同意書予被告，而申請補辦建造執照，原告主張被告受理第三人巫銀漢申請補辦系爭建物之建造執照，並提供系爭土地之使用同意書予被告，自與上開台灣省政府函令及實情不符，又未提出具體事證以實其說，自難採信。至被告依內政部九十三年十一月三日台內訴字第○九三○○六八二五七號訴願決定，以同年月十五日府建使字第0000000000函請原告於同年月廿三日上午十時至被告處洽辦閱覽相關資料事宜，並經原告於上開日期洽閱及影印是項資料（同狀附件十二），原告稱其僅影印四張資料，被告未交付全部之資料予其影印乙節。惟系爭建物經檢舉為違章建築及補照事宜之相關資料，被告已於本件答辯狀附件一至十七提出，並將影本全部寄交原告，此為原告所不否認，亦難認被告有應將該違章建築事件之資料公開並由原告閱覽，而拒絕原告閱覽或隱匿之情事。
六、綜上所陳，原告於九十三年十二月廿四日請求被告閱覽及付與該違章建築案件有關資料，被告以九十四年一月廿四日府建使字第○九四○○一六一七七號函即原處分覆原告，已於九十三年十一月廿三日詳予提供被告系爭建物該資料予原告，並告知如有遺漏，請敘明有關公文文號及日期，再憑續處等語，並無違反首開行政程序法第四十四條第一項、第三項，第四十六條及行政資訊公開辦法第十三條第一項之規定。原告堅稱被告有受理第三人巫銀漢申請補辦系爭建物之建造執照，並提供系爭土地之使用同意書予被告，依上開說明，難認有此事實，被告既無此相關資料，以原處分否准原告之請求，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，為無理由，其訴應予駁回．
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年11月2日
第三庭審判長法官沈應南
法官林秋華法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國94年11月8日
書記官陳鼎鈞