高雄高等行政法院100年度訴字第393號判決

裁判字號：高雄高等行政法院100年訴字第393號判決

裁判日期：民國100年11月17日

裁判案由：收回被徵收土地

高雄高等行政法院判決
100年度訴字第393號民國100年11月3日辯論終結原告 梁章港 兼法定代理 魏建碧 人原告 梁瑋倫
邱瑞如 梁珮箖 梁章君 共同訴訟代理人 陳里己 律師
楊啟志 律師 陳勁宇 律師被告行政院代表人 吳敦義 院長被告內政部代表人 江宜樺 部長共同訴訟代理人 秦錚錚
許嘉文 被告高雄市政府代表人 陳菊 市長訴訟代理人 蘇玲玲
杜秋萍 上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國100年5月19日院臺訴字第1000095192號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」經查，原告於起訴狀送達前，追加被告行政院及內政部，並於起訴狀送達被告後將訴之聲明第㈡項：「被告應作成准予原告等人按照原徵收價額收回坐落高雄市○○區○○段凹子底小段360-1地號、高雄市○○區○○段○○段43地號2筆土地之行政處分。」變更為：「被告應作成准予原告按原徵收價額收回坐落高雄市○○區○○段○○段44及43地號土地之行政處分。」被告無異議而為本案言詞辯論，本院亦認無礙訴訟之終結，應予准許。
二、事實概要︰緣被告高雄市政府為興建龍華國民小學（下稱龍華國小）舊校區需要，分別於民國66、71、73及78年間辦理徵收取得，其中66、71年度工程，需用原土地所有權人 梁文斌 （87年4月20日死亡，繼承人為原告魏建碧、梁瑋倫、梁章港）及梁文強（94年6月1日死亡，繼承人為原告邱瑞如、梁珮箖、梁章君）所有坐落高雄市○○段○○段(下稱龍華段4小段)44地號（66年間徵收，原告所有權部分為重測合併前內惟段凹子底小段360-3地號土地）及43地號（71年徵收，原告所有權部分為重測合併前內惟段凹子底小段360-1地號土地）土地（下稱系爭土地），分別報奉臺灣省政府66年12月24日66府民地四字第113684號函及被告行政院71年9月8日71台內地字第112134號函核准徵收，經被告高雄市政府67年1月6日67高市府地用字第125613號及71年9月27日高市府地四字第23031號公告徵收，並發放補償費完竣。龍華國小並於68年間設校使用。嗣龍華國小於98年6月遷移至新校區，原告乃於99年7月29日以龍華段4小段43地號土地未依原徵收計畫開始使用為由，依土地法第219條第1項第2款規定申請照原徵收價額收回該筆土地，經被告高雄市政府以申請已逾法定期限，擬具不准予收回之意見，以99年8月30日高市府地三字第0990051733號函報被告內政部層轉行政院核定。案經被告行政院以99年9月23日院授內地字第0990180921號函否准原告之聲請，並轉知被告高雄市政府，由該府以99年10月6日高市府地三字第0990057618號函通知原告行政院核定結果。另被告內政部則針對被告高雄市政府所報關於訴外人 梁家順 等人聲請收回龍華段4小段44地號土地事件，以99年9月23日台內地字第0990180921號函否准。原告不服被告行政院及內政部上開函文之核定結果，向行政院提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張︰
(一)私有土地經徵收後，若有未依核准徵收原定興辦事業使用者，則原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地，土地法第219條第1項第2款定有明文。系爭土地於被告高雄市政府徵收後，雖於68年間有按原計畫興建龍華國小，惟龍華國小於98年6月1日遷移至新校區後，舊校區已無人使用，則系爭土地目前已屬「未按原徵收目的使用」之情形。又目前龍華國小舊校區之操場正在興建溜冰場等設施，其設施均非民眾可得使用，亦顯有前揭不依核准計畫使用之情事。再者，被告前於77年曾經徵收高雄市○○區○○段○○段37地號等6筆土地，嗣因都市計畫變更，改辦市地重劃，經內政部同意辦理撤銷徵收，有行政院訴願決定書第10頁之記載可稽，益見系爭土地確實有不符合徵收目的使用之情形。是以，系爭土地業已該當收回之要件，被告否准原告等人聲請收回，自有違誤。
(二)被告等人抗辯原告等人罹於時效（76年11月止），而不得向被告高雄市政府申請收回系爭土地。惟被告高雄市政府於徵收系爭土地後，雖於68年間有依原核准計畫所定目的使用，然龍華國小係於98年6月1日遷離系爭土地，使得系爭土地發生「未依核准徵收原定興辦事業使用」之情，則上開時效應自98年6月2日起算至103年6月2日。原告等人於98年、99年間向被告高雄市政府申請照原徵收價額收回系爭土地，顯未罹於時效，被告等人卻核定不予發還，於法顯有未合等情，並聲明求為判決：(1)訴願決定及原處分均撤銷；(2)被告應作成准予原告按原徵收價額收回坐落高雄市○○區○○段○○段44及43地號土地之行政處分。
四、被告則以︰
(一)被告高雄市政府部分：
１、本件原告訴之聲明請求被告作成「訴願決定及原處分均撤銷」及「准予按照原徵收價額收回土地之行政處分」等特定內容之行政處分，然被告非為本於法定職權所為行政處分之上級機關，亦非對其依法申請之案件予以駁回之機關，依行政訴訟法第5條規定，自不得據以提起課予義務訴訟，原告逕提起本件訴訟，應不合法。
２、依土地法第219條第1項、都市計畫法第83條規定及內政部84年9月26日台（84）台內地字第8488181號函釋意旨：「依都市計畫法徵收之公共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限，自該使用期限屆滿之次日起算5年。」龍華國小自68年於舊校區設校使用，迄98年6月始遷至新校區，被告於66年及71年間徵收系爭土地後，已依照核准計畫期限使用，並無土地法第219條、都市計畫法第83條所指未依計畫使用情事；又依本案徵收土地計畫書圖記載之計畫進度，及發給徵收補償日期等資料，本案得申請收回被徵收土地之5年期限係至76年11月止，惟原告於98年、99年間始向被告申請收回被徵收土地，已逾法定期限。故行政院否准原告所請，並無不合。
３、再按行政院56年5月2日台(56)內字第3263號函釋意旨，龍華國小於68年即於舊校區設校完成，已依照核准計畫期限使用，並為原告所不爭執，至龍華國小於遷至新校區後，其舊校區之規劃及使用，乃原告基於土地所有權之使用範疇，尚與原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地問題無涉，原告主張，核不足採。並聲明求為判決駁回原告之訴。
(二)被告內政部部分：被告內政部並非原核准徵收機關，原告以內政部為被告提起本件訴訟，被告當事人不適格等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
(三)被告行政院部分：
１、按本條例施行前公告徵收之土地，其聲請收回，仍依施行前之規定辦理，為土地徵收條例第61條所明定。經查，高雄市○○段4小段43地號係經本院71年9月8日71台內地字第112134號函准予徵收，並經高雄市政府71年9月27日高市府地四字第23031號函公告徵收，核准計畫使用期限為71年11月，依內政部84年9月26日台內地字第8488181號函釋規定，聲請人應於土地徵收計畫書內敘明使用期限屆滿之次日起算5年內申請收回被徵收土地，惟原告遲至99年7月6日始檢附申請書提出申請，已超過法定得申請收回之期限，由被告以99年9月23日院授內地字第0990180921號函核定同意高雄市政府所擬不予發還之意見，於法有據。
２、另龍華國小已於68年設校使用迄於98年6月遷入新校區，已依照核准計畫期限使用，並無土地法第219條及都市計畫法第83條所指未依計畫使用情事。系爭土地既已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價格收回其土地之問題。
３、原告另稱「被告前於77年徵收高雄市○○區○○段○○段37地號等6筆土地，因都市計畫變更，改辦市地重劃，經內政部同意辦理撤銷徵收．．．」乙節，核與本件係屬聲請收回被徵收土地事件之爭議無涉。
４、又原告99年7月29日申請收回之土地為龍華段4小段43地號、龍華段3小段360-1、362-1地號土地，並未申請收回龍華段4小段44地號土地。而龍華段3小段360-1、362-1地號非屬龍華國小工程徵收範圍。原告既未申請收回龍華段4小段44地號土地，其逕行起訴請求收回，亦屬無據。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有上揭各函文、徵收公告、龍華國小舊校區申請收回一覽表、龍華國小創校簡史、原告99年7月29日申請書及行政院100年5月19日院臺訴字第1000095192號訴願決定書附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告得否依土地法第219條第1項第2款規定請求被告按原徵收補償價額收回系爭土地？
六、本院判斷如下：
(一)本件相關法規：
１、土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」
２、66年7月24日修正公布土地法第222條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之：一、需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者。三、土地面積，跨連兩省（市）以上者。四、土地在院轄市區域內者。」(以下簡稱前引土地法第222條)
３、78年12月29日修正公布前(即35年4月29日之修正條文)土地法第223條規定：「征收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之。一、需用土地人為省政府各廳處縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」(以下簡稱前引土地法第223條)
４、土地法第219條規定：「(第1項)私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。(第2項)直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」
(二)查高雄市原為省轄市，68年7月1日起改制為直轄市○○○○○段○○段44地號土地(原告所有權部分為重測合併前內惟段凹子底小段360-3地號)係由臺灣省政府以66年12月24日66府民地四字第113684號函核准徵收(見行政院原處分卷第140頁)，依前引土地法第223條及第219條規定，有權核准人民收回該筆土地之機關原應為臺灣省政府，然依據「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」，原臺灣省政府自87年12月21日裁撤，並改組為「行政院派出機關」之臺灣省政府，為配合臺灣省政府功能業務與組織調整，有關原經臺灣省政府核准徵收，嗣人民依土地法第219條聲請收回土地之業務改由內政部承接。至於龍華段4小段43地號土地(原告所有權部分為重測合併前內惟段凹子底小段360-1地號)係由行政院以71年9月8日71台內地字第112134號函核准徵收(見行政院原處分第10頁)，故其准否人民收回與否之有權決定機關為行政院，合先敘明。
(三)關於被告高雄市政府部分：
１、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政訴訟法第5條第2項、訴願法第3條第1項分別定有明文。如對非行政處分，或者非對於駁回其申請之行政處分提起課予義務訴訟，抑或對其主張之行政處分未經訴願先行程序者，其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
２、次按「依土地法第219條第1項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣(巿)地政機關聲請。該管直轄巿或縣(巿)地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣(市)地政機關為處分機關。至依同法條第2項規定，該管直轄巿或縣(巿)地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣(巿)地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第13條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」最高行政法院91年10月份庭長法官聯席會議決議參照。本件如前所述，系爭龍華段4小段43、44地號土地之有權作成准、駁收回決定之機關分別為被告行政院及內政部，而被告高雄市政府於接到原告收回龍華段4小段43地號土地之聲請時，雖曾初擬意見，惟係轉呈內政部層報行政院，由被告行政院以99年9月23日院授內地字第0990180921號函否准原告之聲請(見訴願卷第28、75頁)，然並非由被告高雄市政府對原告作成否准之決定，至於被告高雄市政府以99年10月6日高市府地三字第0990057618號函(見訴願卷第74頁)將行政院之駁回意旨通知原告，僅係對原告觀念通知之性質，非屬被告高雄市政府對原告所為之行政處分。則原告對非屬被告高雄市政府之行政處分提起本件課予義務訴訟，即非合法，應予駁回。
(四)關於被告內政部部分：如前所述，龍華段4小段44地號(原告所有權部分，為重測合併前內惟段凹子底小段360-3地號，見行政院原處卷第86、
85、142頁)原核准徵收機關為臺灣省政府，故於精省後，有權對人民作成收回該土地之准、駁決定機關為內政部。惟本件原告向被告高雄市政府聲請收回之土地為「龍華段4小段43地號及3小段360-1、362-1地號」，並不包含龍華段4小段44地號土地，為原告訴訟代理人所是認(見本院卷第111頁筆錄)，並有原告之申請書附卷(見行政院原處分卷第100、105頁)可稽。則原告既未聲請收回龍華段4小段44地號土地，被告內政部自無從且事實上亦未對原告為准、駁之行政處分。是關於龍華段4小段44地號土地部分，原告未經依法申請之程序，即堪認定。故其逕對被告內政部提起本件課予義務訴訟，核與行政訴訟法第5條課予義務訴訟要件不符，即非合法。另原告聲請收回龍華段4小段43地號土地部分，因當初徵收核准機關為行政院，故有權對人民作成准、駁收回土地之機關為行政院，此部分業經被告高雄市政府函報內政部層轉行政院核定，由被告行政院以99年9月23日院授內地字第0990180921號函否准原告之聲請(見訴願卷第28、75頁)。至於被告內政部99年9月23日台內地字第0990180921號函(見訴願卷第96頁)則是內政部針對訴外人梁家順等9人聲請收回龍華段4小段44地號土地所為之答覆，與原告無涉。是以被告內政部就龍華段4小段43地號土地亦未對原告作成行政處分，故原告就該筆土地對被告內政部提起課予義務訴訟，與行政訴訟法第5條之要件不符，亦非合法。退而言之，龍華國小自68年於舊校區設校使用，迄至98年6月始遷至新校區，換言之，系爭龍華段4小段44地號及43地號土地，於66年及71年徵收後，已依照核准計畫期限使用，為原告所不爭(見本院卷第93頁筆錄)，原告遲至99年7月29日始聲請收回，不僅超過土地法第219條之法定期間，亦不符合該條所定收回事由，原告請求被告內政部准其收回系爭土地，亦無可採。原告提起本件訴訟指摘被告內政部99年9月23日台內地字第0990180921號函違法，並非可取，訴願決定維持被告內政部上開函文之核定，理由雖非完全相同，惟駁回之結論並無二致，仍應予以維持，原告起訴求為撤銷，為無理由，應予駁回。
(五)關於被告行政院部分：
１、經查，龍華段4小段44地號原核准徵收機關為臺灣省政府，故於精省後，有權對人民作成收回該土地之准、駁決定機關為內政部，並非行政院，況本件原告聲請收回之土地並不包含龍華段4小段44地號土地，已如前述。則行政院自無從且事實上亦未針對龍華段4小段44地號土地對原告作成准、駁處分，此對照原告之申請書及行政院99年9月23日院授內地字第0990180921號函自明(見行政院原處分卷第100、105頁、訴願卷第75-77頁)。是原告逕對被告行政院提起本件課予義務訴訟，核與行政訴訟法第5條課予義務訴訟要件不符，即非合法。退而言之，龍華國小自68年於舊校區設校使用，迄至98年6月始遷至新校區，換言之，系爭龍華段4小段44地號及43地號土地，於66年及71年徵收後，已依照核准計畫期限使用，為原告所不爭(見本院卷第93頁筆錄)，原告遲至99年7月29日始聲請收回，不僅超過土地法第219條之法定期間，亦不符合該條所定收回事由，原告請求被告行政院准其收回系爭土地，並無可採。
２、次查，原告聲請收回龍華段4小段43地號部分，固經行政院以99年9月23日院授內地字第0990180921號函予以駁回(見行政院原處分卷第75-77頁)，然依土地法第219條聲請收回土地之要件，應符合：1.徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。2.未依核准徵收原定興辦事業使用者。
3.聲請期限自徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內為之。則查，龍華國小自68年於舊校區設校使用，迄98年6月始遷至新校區，被告於66年及71年間徵收系爭土地後，已依照核准計畫期限使用，並無土地法第219條所定聲請收回要件。，況依本件徵收土地計畫書圖記載之計畫進度，及發給徵收補償日期等資料(見行政院原處分卷第151、157頁)，本件得聲請收回被徵收土地之5年期限係至76年11月止，原告遲至99年7月29日始聲請收回被徵收土地，已逾法定聲請期限。再者，徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，其法定要件即已具備，至嗣後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，不生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之問題。而龍華國小於68年即於舊校區設校完成，而71年徵收作為操場之土地亦已依照核准計畫期限使用，為原告所不爭，故該校於98年間基於新規劃遷至新校區後，原舊校區如何規劃使用，乃該土地所有權人所有權行使範疇，與原土地所有權人得否照原徵收價額收回其土地問題無涉。原告主張龍華國小於98年間遷至新校區，且舊校區之操場改闢為溜冰場，已不符合原定興辦事業使用目的，且原告聲請收回土地之期限應自98年起算云云，顯係對法律之誤解，並非可採。從而，被告行政院否准原告之聲請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年11月17日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵
法官詹日賢法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國100年11月17日
書記官涂瓔純