裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第1844號裁定
裁判日期：民國90年04月12日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院裁定八十九年度訴字第一八四四號
原告金財神大廈管理委員會代表人甲○○訴訟代理人 徐國勇 律師（兼送達代收人）
許淑惠 律師 黃達元 律師被告台北市政府工務局代表人 李鴻基 （局長）訴訟代理人乙○○
丁○○丙○○右當事人因建築法事件，不服臺北市政府八十九年八月二十九日府訴字第八九○七五九三九○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按原告之訴有起訴不備其他要件，而不能補正者，行政法院應以裁定駁回原告之訴，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。原告所提之訴，如據以爭訟之標的非行政處分，或有當事人不適格者，即屬起訴不備要件之情形，應予以駁回。
二、本案原告之請求及其主張之事實如下：
１、系爭處所為原告所居住大樓之地下室，其核准用途為：一般零售業、辦公室，由所有權人供他人違規使用，經營傳統零售市場，對外名義為「康樂市場」。
２、以上違規使用部分經原告另案檢舉，而由被告以康樂市場有違建築法第七十三條，而引用建築法第九十條第一項之規定，對康樂市場負責人 林俊義 、 黃華山 處以各新臺幣六萬元罰鍰並勒令停止使用。又以康樂市場經被告命令停止使用後，仍擅自繼續使用，再依建築法第九十四條規定，以八十九年七月二十日北市工建字第八九三一八三四五○○號函移請臺灣臺北地方法院檢查署偵辦中。
３、隨後原告又以「康樂市場」之所在建築物有構造及設備上之不安全，又向被告機關提出檢舉，被告因此對「康樂市場」實施公共安全檢查，初查、複查皆不符規定，認有影響公共安全之虞，故被告以「康樂市場」違反建築法第七十七條第一項規定，依同法第九十一條第一項規定，於八十八年十二月二十八日以北市工建字第八八三五五一八五○○號書函處使用人 江振順 新臺幣十二萬元罰鍰並限期八十九年一月二十三日前改善完畢並報驗。
４、後經被告於八十九年一月二十四日會同台北市政府警察局、市場管理處、消防局等單位會勘，結論：「有關該場所公共安全複查結果：消防設備除該棟大樓公設部份尚有缺失外地下一樓尚符規定，另防火避難設施部份大致已改善，惟走廊寬度爭議，雖經議會協調暫緩執行，然礙於法令，仍請檢討依法留設。」
５、往後被告機關再於八十九年三月二十三日派人至「康樂市場」上址勘查，認定公共安全仍不符規定，乃依建築法第九十一條第一項後段之規定，就在當日執行停止供電處分。
６、其間原告曾分別於八十九年二月十七日及八十九年二月二十三日先後二次去函被告機關，申請被告機關對「康樂市場」依建築法第七十七條之規定，停止供水供電。所持之理由則為：
Ａ、上址未依建築法第七十七條第三項之規定，辦理公共安全檢查。
Ｂ、上址無緊急供電系統，其他避難設備及安全設施亦不完備。
Ｃ、上址未依消防法第十三條之規定遴用防火管理人，制定消防防護計劃。
Ｄ、上址應設六處室內消防栓，但其內無消防栓。
Ｅ、上址應設排煙設備，而現場無此設備。
７、被告則於八十九年三月三日以北市工使字第八九六二二五一三○○號函覆原告，其意旨略為：
Ａ、被告機關於八十九年一月二十四日會同相關機關檢查會勘系爭建物之消防安全設備，結果尚符規定。
Ｂ、消防設施部分非被告機關之權責。
Ｃ、該場所未依「建築公共安全檢查簽證及申報辦法」辦理八十八年度公共安全申報，被告機關已依規定處以罰鍰，並要求依期限申報。
８、至八十九年三月二十七日被告機關再次派員至「康樂市場」上址實地勘查，認定系爭處所使用人已將不合格事項改善，建築物公共安全部分也已經專業技師簽證申報，故於八十九年三月二十九日以北市工建字第八九八九三○八○四一○○號函覆准予恢復供電。
９、原告對八十九年三月三日北市工使字第八九六二二五一三○○號以及八十九年三月二十九日北市工建字第八九八九三○八○四一○○號，皆表示不服，於八十九年三月三十一日向臺北市政府提起訴願，經臺北市政府以八十九年八月二十九日府訴字第八九○七五九三九○○號訴願決定決定訴願不受理，故向本院起訴。
三、八十九年三月三日北市工使字第八九六二二五一三○○號部分，本院認為不符訴訟要件，理由如左：
１、北市工使字第八九六二二五一三○○號函性質僅為被告對於永樂市場實施公共安全檢查之程序與結果等事項之說明，尚未涉及原告任何公法上權利義務關係之得喪、變更，性質應非行政處分（訴願法第三條第一項參照）。
２、原告雖於準備程序中主張，北市工使字第八九六二二五一三○○號函係被告對人民依法申請案件之拒絕，原告乃類推適用行政訴訟法第五條第二項提起拒絕處分之課以義務訴願，於本案中亦屬課以義務之訴。
３、本院認為上述主張並不可採，理由如下：
Ａ、原告於本件行政訴訟之訴狀中並未聲明上述意旨，形式不合法。
Ｂ、如前所述，被告上開函覆僅表示申請事項中那些不在其處理範圍內，那些事項還在處理中，是其性質並非行政處分，亦未就人民公法上權利義務狀態從事拘束性的形成或變更，並不合於行政訴訟法第五條第二項「拒絕處分之課以義務之訴」所要求、須有明確之拒絕表示，自亦不能提起課以義務訴願。
Ｃ、何況被告機關也已於八十九年三月二十三日作出斷電之處分，也滿足了原告之要求。
４、故訴願決定機關就此部分，以該函釋非屬行政處分為由，而為不受理之諭知，並無違誤（訴願法第七十七條第八款參照）。原告對此提起行政訴訟，核屬行政訴訟法第一百零七條第十款所定之訴訟要件不備，就此本院應予駁回。
四、八十九年三月二十九日北市工建字第八九八九三○八○四一○○號部分，本院認為原告於本案不具備當事人適格，理由如左：
１、行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，依此規定，人民提起撤銷訴訟以行政處分違法侵害其權利或法律上之利益為要件。
２、又行政訴訟法第四條第一項所規定之「人民」並不以行政處分之相對人為限，如系爭處分對相對人以外具有利害關係之第三人產生一定之法律效果（行政法學稱之為「有第三人效力之行政處分」），而干涉或侵害第三人之權利或法律上利益者，自應開放訴訟救濟途徑，使其得依上開法條起訴救濟（訴願法第十四條第二項以及行政程序法第一百條第一項參照）。
３、而上開法律上利害關係人之認定標準，目前係採「保護規範理論」，只有符合此一範圍之第三人，對於涉及第三人效力之行政處分，方具備提起行政訴訟之當事人適格，茲將理由分述如下：
Ａ、因行政訴訟係以「主觀訴訟」為原則，以「客觀訴訟」、「民眾訴訟」為例外，為避免具利害關係之第三人範圍過份擴張，形同以訴訟途徑主張他人權利或公共利益之侵害，以免主觀訴訟流於民眾訴訟，對第三人之範圍應加以界定。
Ｂ、參諸行政法學理，行政訴訟所保障之權利係指所有法秩序（包括憲法保障基本權之規定）認為值得保護，並得以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張之權利，即轉換為以保護原告利益為目的之保護規範存否的問題。在非處分相對人提起撤銷之訴的情形，以「保護規範理論」作為界定第三人範圍之基準意義尤其深刻，須先認定系爭處分依據之法規範對該第三人而言為「保護規範」，第三人於系爭案件始具當事人適格（學說上亦稱之「訴訟權能」）。
Ｃ、「保護規範理論」之內涵向有新舊兩說，舊說偏重從歷史上之立法意旨解釋法規範，須該法規範至少要同時包含保護該第三人之權利或法律利益之目的，始得認為「保護規範」（行政法院八十九年度裁字七三一號裁定參照）；新說則著重於探求法規範的客觀目的，如「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時」，即得認該法規屬「保護規範」（司法院釋字四六九號解釋參照）。
Ｄ、本院認為新舊兩種「保護規範理論」並非互斥，而係立於補充關係，蓋依立法目的解釋（歷史解釋方法）不足認定為保護規範時，於法律無明文限制時，尚得依客觀解釋方法，探求系爭規範是否有保護特定人之意旨，當有助於保障人民實體權利以及提供人民有效的權利救濟途徑，而且仍得避免撤銷訴訟淪為民眾訴訟之風險。
４、建築法第七十七條第三項對原告而言，並非保護規範：
Ａ、本案被告機關於會勘系爭處所後，認為市場走廊寬度已由業者檢討改善完畢，並經專業技師簽證申報，原依建築法第七十七條第三項以及第九十一條第一項，作成停止供電之事由已不存在，故作成復電處分（八十九年三月二十九日北市工建字第八九三○八○四一○○號函）。職此之故，原告於本案是否具備當事人適格，應探究原處分所依據之法律對原告而言是否為保護規範。
Ｂ、查建築法第七十七條第三項之規範目的在「維護建築物之結構及設備安全」（同條第一項規定參照），無論以舊說或新說的保護規範理論觀之，該條規定之保護範圍應限於建築物使用者與結構及設備安全直接相關之生命法益與身體法益，至於被告復電處分將致生（市場營業所生之）異味、噪音、垃圾、髒亂等對原告之不利益，則不在該規定所保障之範圍，是以就原告而言，建築法第七十七條第三項並非保護規範。
５、建築法第七十七條第三項對原告既非保護規範，原告據此主張撤銷原復電處分即不具當事人適格。
五、綜上所述，原告因當事人不適格而訴訟要件不備，於法不合，訴願決定以原告不具訴願之當事人適格而不受理，自無不當，原告對此提起訴訟，自應予以駁回。
依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中華民國九十年四月十二日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官姜素娥
法官林文舟法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年四月十六日
書記官林麗美