裁判字號：最高行政法院94年判字第1706號判決
裁判日期：民國94年11月03日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
94年度判字第01706號上訴人臺北縣政府代表人甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師被上訴人臺北縣鶯歌鎮公所代表人乙○○訴訟代理人 謝財興 律師上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國92年11月26日臺北高等行政法院91年度訴字第3174號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）原判決關於被上訴人提起撤銷訴訟認其程序合法之判決，違背訴願法及行政訴訟法相關規定：
１、依憲法第108條第1項第14款規定，公用徵收為中央立法並執行，或交由省縣執行之中央事項。原判決謂「系爭事項涉及被上訴人所管理設置之道路用地之徵收補償，上訴人訴願決定影響其對自主財源之規劃使用，即其所享有之『財政高權』受到侵害。」惟原判決就該事項屬於地方自治事項一事，未引據憲法或地方制度法上何等規定，不知其依據何在。查地方制度法第20條關於鄉、鎮、市自治事項之規定，其第2款第1目規定「鄉（鎮、市）財務收支及管理」、第4目規定「鄉（鎮、市）財產之經營及處分」，均與本案系爭事項，不相合致。又系爭事件固然係導因於地方自治團體道路之設置、管理，但爭訟事件（要否辦理徵收）之本質則係公用徵收事項，依上開憲法規定，應屬於中央立法並執行或交由省縣執行之事項，且依現行徵收法制，部分事項交由縣市執行。故原判決就徵收所需經費，認屬地方財政高權自治事項，非無可議。蓋每一事項之施行，均需經費，若因土地徵收涉及補償費，即屬地方財政自主事項，則豈非每一事項均屬地方財政自主事項，足證判決所論，不無可議之處。２、訴願法第4條不問行政主體是否同一，係就機關層級劃分，設有基本管轄之規定。又依同法第79條第3項、第81條第1項、第2項及第95條前段規定，可知上級自治監督機關有權就訴願事件，對於隸屬不同行政主體之下級自治機關所為處分是否違法或不當，予以審理，而撤銷、變更或發回原處分機關命其另為處分。僅於涉及地方自治事務時，為上級自治監督之受理訴願機關之審查權限，受有限制而已，即此時僅限於該程序標的之處分違法與否之「合法性審查」，而不及妥當與否之「合目的性審查」。３、有關下級自治機關（即原處分機關）對於上級自治監督機關（即受理訴願機關）所為撤銷、變更或發回另處之訴願決定，原判決對此係認得向行政法院提起撤銷訴願決定之訴訟，其理由無非以：「系爭徵收請求涉及被上訴人管理設置之鎮道公用徵收補償，為維護地方自治權（財政高權），避免受侵害，有其權利保護必要；且合乎行政訴訟法第4條第3項規定，理由是該當此條項所定『．．．訴願決定，損害其權利或法律上之利益者．．．』之要件，且被上訴人雖不該當此條項『訴願人以外利害關係人』，但在法律並無明文禁止之情形下，應認為被上訴人合乎該項要件。」惟系爭事項，是否屬地方自治事項，自始非無可議。縱認系爭事項屬自治事項，惟地方自治權之維護，涉及中央與地方關係，有關自治監督機關對自治團體或機關所為行為，其應遵守之實體或程序合法要件，以及其間爭議解決之方式，各國憲政、法制不一，通常應以法律為特別規定。原判決逕以一般適用於人民對國家或其他公行政主體行為不服救濟之訴願法及行政訴訟法等規定為據，非無疑義。又原判決引用訴願法第1條第2項規定及司法院釋字第553號解釋，認為如自治監督機關違法行使監督權限，而侵害地方自治團體之自主權限，自須經由行政救濟回復其自主性，並藉以確定責任歸屬。此項見解，就自治監督機關逕以地方自治團體為對象所為處分而言，固有依據，惟以此移置於本事件所涉之訴願關係，卻未考量訴願法制相關問題，完全無視訴願具有人民權益保障、行政自我審查、減輕法院負擔等功能，及行政一體之規範安排；亦未慮及訴願具有對審構造（訟爭性），復不問訴願法第79條第3項、第81條第2項、第95條及第96條等關於受理訴願機關審查權限及訴願決定拘束力之規定，顯然違法。另被上訴人與原審參加人 蕭德 和兩者相當於程序當事人，強將被上訴人解為該當行政訴訟法第4條第3項規範之主體（訴願人以外之利害關係人），係逸脫司法解釋之界限。（二）上訴人就系爭被上訴人行政行為，認屬行政處分，而為撤銷另處之訴願決定，並無違法：原判決認人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收補償之主觀公權利，且被上訴人對於核准徵收、發給補償並無權限，其所為之系爭意思表示行為，本無形成或變更原審參加人公法上權利義務關係之效果，故不構成行政處分，上訴人本應對原審參加人之訴願，以不受理駁回決定，卻為實體撤銷應另行處分之決定，已屬違法云云。惟系爭訴願事件，係原審參加人對於被上訴人先前之承諾發動徵收程序，事後卻以其不符土地法第217條關於徵收後殘餘土地之一併徵收規定，否准所請，而提起訴願。因此，本件既與土地法第217條規定不同，亦與一般請求徵收之情形有異，而且也未與內政部核准徵收、縣政府發給補償權限關聯，而係原審參加人請求被上訴人依「承諾」而為發動徵收程序行為，如擬具徵收計畫等，為被上訴人否准。此項否准行為，性質上核屬行政處分無誤。蓋在此所謂承諾，係指行政機關就其未來一定之作為或不作為，單方自我形成法拘束義務之表示行為。人民就此要求行政機關履行承諾，而行政機關以其他理由拒絕，此拒絕行為當然會發生單方變動原有法律關係之效果，即屬行政處分。至於被上訴人是否有此權限，僅係處分合法與否之要件之一，並非係行政處分之概念要素，此觀行政程序法第92條第1項或訴願法第3條第1項規定自明。（三）綜上所述，原判決顯有違誤，為此求為廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
二、被上訴人則以：（一）依土地徵收條例第11條、第13條及第19條規定，需地與否及需地費用之財政支出，乃屬被上訴人之自主權限。若需地人決定自負費用辦理徵收需用土地者，則報請徵收核准機關內政部核准，而內政核准後開始對外表示徵收之行為，始屬中央政府或交由縣市政府執行之事項。上訴人將需地與否及編列預算與否之行為，認為屬於中央立法並執行或交付省縣市執行之事項，而不屬地方團體之自主權云云，顯有誤會。（二）89年7月26日之原審參加人陳情補辦徵收案現場會勘紀錄，係由交通部公路總局第一區工程處（下稱公路局第一區工程處）、上訴人及被上訴人參與，結論為「經現場會勘橋子頭段564之1地號部分土地已做為道路拓寬使用（按實際上係承包商溢出規劃道路之界線，占用未徵收土地施工之結果），請鶯歌鎮公所洽樹林地政事務所將使用之部分土地辦理分割後，依規定辦理徵收」，顯然是上級機關「請」下級機關之被上訴人依規定辦理徵收補償，被上訴人雖亦一度於內部編列預算，但其後發現該溢用土地情形，乃屬施工單位侵權之問題，被上訴人並無拓寬道路之必要，根本不生徵收之問題，故上訴人及公路局第一區工程處「請」被上訴人徵收，根本違背徵收法令，被上訴人亦無從同意。上訴人稱被上訴人曾有允諾訴願人發動徵收程序之行為云云，顯有誤會。被上訴人雖曾告知訴願人已編列預算「配合」辦理等詞，然從會勘紀錄觀之，此僅止於事實通知而已，並未為徵收與否之行政處分，即自始無可撤銷之行政處分存在，故上訴人為撤銷之處分，顯非合法。另上訴人本身既於會勘紀錄中，同意辦理徵收，即應由上訴人自行擔當需地人，渠命令被上訴人「需用」及「補償」，即屬侵害上訴人之自主權。（三）行政訴訟法第4條第3項規定所稱之「利害關係人」，指訴願人以外之人，其權利或法律上利益受損害者而言，既未限於自然人、法人，亦未限定與訴願人立於相對地位之相對人不得為之，故重點在於因訴願決定，而權利或法律上利益受損害之人，均得逕行提起撤銷訴訟，公法人既有因訴願決定致權利受損害之可能，當然為上開條項所稱之利害關係人。再者，立法者所以免除利害關係人，另行提起前置之訴願程序，原因之一，為該處分係經訴願程序而作成，已經原機關及上級機關之審查，行政自我審查之目的已達成。原因之二，在於避免重覆不必要之訴願程序，造成人民權利保護之遲延。例如本件基於土地法之實體之規定，核准徵收機關為內政部，徵收機關為縣政府，被上訴人並無獨立自行核准及辦理徵收之權限，縱依訴願決定重新處分，亦不可能違法自行獨立補辦徵收，為避免陷於一再訴願，而造成原訴願人行使其他合法權利之遲延，被上訴人自得適用行政訴訟法第4條第3項規定，不經訴願程序，逕行向高等行政法院提起撤銷訴訟。至於上訴人所舉鈞院92年度裁字第543號、90年度訴字第2020號、91年度訴字第2號均屬機關訴訟之問題，而非公法人間訴訟之問題，與本件性質尚屬有間；另92年度訴字第76號除性質上為機關訴訟之問題外，該案原告顯非訴願決定之相對人或利害關係人，自亦與行政訴訟法第4條第3項規定不符。故上訴人所舉之例，均與本件應適用之法律及法理無涉，尚非可以比擬論斷。（四）與本案件性質相同，因北桃83線道路拓寬工程，所衍生之 陳文錄 等地主請求徵收殘餘土地案，向由上訴人為行政處分，並由內政部為訴願決定，足見本件訴願管轄權，於法確有未合。上訴人之訴願決定，未依行政程序法第17條規定，處分命被上訴人為適當處理（即移送有管轄權機關之事實行為），反要求對土地徵收本無對外行政處分權之被上訴人，另為適法處分，不僅侵害被上訴人之自主權限，且顯令被上訴人行無權職之事，上訴人之訴願決定，已超過訴願法第79條第2項之合法性審查，自屬違法。對於違反訴願法第79條第2項之違法訴願決定，自得對訴願決定機關提起撤銷之訴，而不受訴願法第95條規定之限制，否則有訴願決定權之公法人，豈非得以訴願決定剝奪地方自治團體之自主權，並推卸本身應負之責任等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人提起本件撤銷之訴，已具備權利保護要件，程序上係屬合法：１、依地方制度法第14條規定，鄉鎮就地方自治事項之辦理，為確保其符合法律規定，真正享有不受其他公權力團體干涉之自主權限，乃由地方制度法賦予其法律上人格，而成為權利義務之主體。按照目前公法學之多數見解，地方自治團體擁有之自主權限，主要區分為4個類型：⑴就自治事項訂自治法規（依地方制度法第25條以下之規定為：自治條例與自治規則）之自主權限，稱之「規範高權」（或稱「立法高權」）。⑵就執行自治事項之組織設計，包括任用執行人員之自主權限，稱之「組織高權」。⑶就自主財政資源之規劃與使用，享有自主權限，稱之「財政高權」。⑷對所轄地理範圍內，自主決定空間利用方式之「計劃高權」。２、訴願法第1條第2項所以規定「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」即因為於自主權限雖亦必須受法律拘束，惟如自治監督機關違法行使監督權限，以致侵害地方自治團體之自主權限時，自必須透過行政救濟始能回復其自主性，並藉以確定行政責任之歸屬。此時實體法賦予之權利能力即轉化為救濟法上之訴訟（願）能力，循適當之救濟途徑加以彌補。司法院釋字第553號解釋：「臺北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得由該地方自治團體，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。」即屬適例。３、本件原訴願決定命具有地方自治團體代表機關身分之被上訴人就系爭擴大使用參加人所有土地部分辦理徵收補償，被上訴人不服提起本訴。由於本件北桃83線道路屬被上訴人所管理設置之道路，被上訴人依訴願決定見解，必須由其財政資源中劃出一部分辦理徵收補償，將影響被上訴人對其自主財源之規劃使用，而有侵及被上訴人自治權限之可能。因此就被上訴人以鄉鎮級之地方自治團體地位所享有之財政高權而言，被上訴人既屬具有權利能力之公法人之代表機關，亦應認為被上訴人擁有起訴及應訴之權能（為適格之當事人）；又因為被上訴人所屬地方自治團體公法人之自治權限（財政高權）可能因上訴人訴願決定而受侵害，則被上訴人自有透過行政訴訟請求法院撤銷訴願決定，以排除此項侵害（或侵害之虞）之權利保護必要。４、被上訴人並非原處分之相對人，雖不符合行政訴訟法第4條第1項規定之原告與原處分相對人同一之要件。依照前揭說明，被上訴人所屬地方自治團體之自治權限的確可能因系爭訴願決定而受侵害，亦符合第4條第3項「．．．訴願決定，損害其權利或法律上之利益者．．．」之要件。被上訴人為原處分之作成機關，在一般之情形固不可能成為該項之利害關係人，惟本件涉及侵害自治權限之疑義，與行政訴訟法第4條第3項原以「第三人效力行政處分」作為規範對象之情形亦有不同，但在法律並無明文禁止之情形下，應認為被上訴人符合該項要件，得依此提起撤銷原訴願決定之訴訟。（二）人民並無請求國家徵收補償之主觀公權利，被上訴人90年8月20日90北縣鶯建字第11640、10945、10956號函並非行政處分，上訴人對之作成訴願決定係屬違法：１、查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。次依土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條規定，準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關則為本件之上訴人臺北縣政府，被上訴人則屬應負擔徵收補償費用之需用土地人。２、依照上述土地徵收程序之說明，土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。３、核准徵收、發給補償本非被上訴人之權限，被上訴人就此徵收補償事項所為之意思表示，本無形成或變更原參加人公法上權利義務關係之效果，而不構成行政處分。４、本件參加人向上訴人陳情其所有（未徵收之）土地經被上訴人開闢為道路使用，並非行使土地法第217條所定之「一併徵收殘餘地」之請求權，乃是請被上訴人對實際擴大使用之其他71平方公尺部分辦理新的徵收及補償處分。則被上訴人於90年8月20日以前揭函回復參加人謂：「參加人未於公告徵收日起1年內向臺北縣政府（即上訴人機關）申請會勘，不符土地法中有關畸零地徵收之規定」云云，經核並非行政處分。５、上訴人對被上訴人作成之行政處分，固依訴願法第4條第1款具有訴願管轄權限，惟參加人對不構成行政處分之前揭函，向上訴人提起訴願請求撤銷，上訴人本應適用同法第77條第8款「訴願事件有對於非行政處分之事項提起訴願者」，對參加人為不受理之決定，惟上訴人卻為實體決定，無論該實體決定之理由是否適法正確，該訴願決定均已屬違法。６、原訴願決定既屬違法，即應予撤銷之，由上訴人依照前述法律理由，另為適法之決定。被上訴人起訴之諸多主張，雖不盡符合法律規定，惟就起訴聲明以觀，被上訴人訴請撤銷原訴願決定，即非無理由等詞為判斷基礎，因而准如被上訴人於原審訴之聲明。
四、本院按：（一）「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定（第1項）。各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。（第2項）」訴願法第1條定有明文。「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟（第3項）。」訴願法第1條、行政訴訟法第4條第1項、第3項分別定有明文。由此可知原告依行政訴訟法第4條第3項提起撤銷行政訴訟，必須其權利或利益確係受有損害，苟其權利或利益未受損害，自無從獲得勝訴之判決。經查：（一）本件被上訴人為辦○○○鎮○○○○道路（即中正三路）拓寬工程，報經臺灣省政府於87年5月14日以87府地2字第45123號函核准徵收原審參加人所有坐○○○鎮○○○段564之2地號土地內之一部分，面積17平方公尺，並經上訴人以87年5月15日87北府地4字第147063號公告徵收。嗣原審參加人向上訴人陳情，表示於本件道路拓寬工程實際施作時，共使用其所有系爭土地88平方公尺，但公告徵收部分僅17平方公尺等語，上訴人乃將上開陳情函送請被上訴人查明，並答覆參加人。為此，被上訴人乃會同上訴人、公路局第一區工程處及參加人等至現場會勘，並作成由被上訴人依規定辦理徵收補償之結論。被上訴人並分別於90年2月12日及90年6月22日函知參加人，表示已將對原審參加人之補償費列入（追加）預算中辦理。事後，原審參加人於90年8月9日去函被上訴人促請其加速辦理已承諾之徵收及補償作業，被上訴人竟於90年8月20日以90北縣鶯建字第11640、10945、10956號函回復原審參加人，認定原審參加人未依土地法中有關畸零地徵收之規定，於公告徵收日起1年內向上訴人申請會勘，故無法配合辦理徵收等語，否准原審參加人之請求。原審參加人不服，向上訴人提起訴願，經上訴人以本件道路拓寬工程所需土地皆已辦理徵收，被上訴人就原審參加人所有土地漏未徵收部分，顯有疏失，依土地法第14條第1項第5款及第2項規定，應辦理徵收，以合乎司法院釋字第400號解釋意旨有關平等原則之規定。又系爭土地減少徵收使用面積之情事，與土地徵收條例第8條有關請求一併徵收之規定不合。被上訴人以90年8月20日90北縣鶯建字第11640、10945、10956號函復原審參加人，以其未依土地徵收條例第8條第1項規定之1年內申請一併徵收，否准參加人之請求，顯與前揭法令相違等理由，因而撤銷原處分，並由被上訴人另為適法之處分。被上訴人對前開訴願決定不服，以其為地方自治團體之財政上自治權限因前開訴願決定而受有損害，其自屬利害關係人，爰依行政訴訟法第4條第3項規定，提起本件撤銷行政訴訟等情，為原審依法認定之事實。（二）本件上訴人所為訴願決定，係將被上訴人所為原處分撤銷，著由被上訴人另為適法之處理，則被上訴人就本件仍有依法另行處理之權限，並非於上訴人訴願決定一作成，被上訴人即有向內政部提出徵收系爭土地之申請及繳交徵收補償款與上訴人供轉發原審參加人之義務，亦即上訴人之訴願決定，並未造成被上訴人財政上之自治權限之損害，揆之前開規定及說明，被上訴人提起之本件撤銷行政訴訟，難認為有理。原審准如被上訴人之請求，而撤銷訴願決定及原處分，經核即有未合。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將原判決予以廢棄，並駁回被上訴人在原審之訴。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年11月3日
第一庭審判長法官葉振權
法官陳秀美法官劉鑫楨法官吳明鴻法官梁松雄以上正本證明與原本無異中華民國94年11月3日
書記官阮桂芬