裁判字號：最高行政法院94年判字第1709號判決
裁判日期：民國94年11月03日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
94年度判字第01709號上訴人內政部代表人乙○○上訴人臺北縣三重市公所代表人 李乾龍 訴訟代理人 林振煌 律師被上訴人甲○訴訟代理人 汪團森 律師上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年2月27日臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人內政部主張：（一）有關需用土地人是否已踐行協議價購之程序：按土地徵收條例第11條規定之文義解釋，需用土地人如申請徵收土地前，有依此規定與所有權人協議價購即足，不以與所有權人達成協議為必要。本件依徵收土地計畫書所附協議價購會議紀錄所載，需用土地人三重市公所曾於90年2月21日邀集工程範圍內之土地所有權人及相關單位舉行收購協調會，會中並就工程規劃、協議價購補償費標準一一說明，另於會議結論敘明業主因故未能參與本次協調會，有疑義或意見者，亦得於期限內陳述意見。按臺北縣三重市公所（下稱三重市公所）於辦理土地徵收前，既有召開協議價購會議，且工程範圍內另坐落臺北縣三重市○○段○○○○號及514地號等2筆土地採以價購方式取得，顯非原判決所認「強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。」是以系爭土地因未能達成協議，依規定報請上訴人內政部核准徵收，依法並無不合（臺中高等行政法院91年度訴字第905號判決意旨參照）。另土地徵收條例第11條之立法意旨，固係為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，故公益事業用地之取得，應先以協議價購或其他途徑，如：聯合開發、設定地上權、捐贈等方式，與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依法徵收之。惟需用土地人因興辦公益事業需要，需用私有土地時，究應取得所有權；或僅需取得使用權即可；又以何種方式取得所有權或使用權，需用土地人基於興辦事業之需要及性質，應得斟酌其取得之手段；再者，協議價購應依雙方之條件、意願及經費，在合理範圍內協議雙方均能接納之價格，始能達成協議契約，而非僅以單方意願表示即可。本件需用土地人經考量後，於90年3月9日與所有權人協議價購，經協議不成報請徵收，符合土地徵收條例第11條之規定。（二）有關本件徵收目的事業主管機關許可前，是否依法辦理公聽會或說明會：系爭土地於44年三重都市計畫劃設為公共設施保留地（綠地），80年11月9日80北府工都字第340675號函發布實施變更三重都市計畫維持其使用分區，則此事業計畫之土地使用，應為土地所有權人及社會大眾所知悉，是以需用土地人依土地徵收條例第10條第2項規定，於事業計畫報請目的事業主管機關許可前未再舉辦公聽會，依法尚無不合。再者，公聽會或說明會之舉行，旨在興辦事業計畫確定前，讓土地所有權人及利害關係人表示意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用，是以依都市計畫法預為劃設之公共設施用地，其使用目的、用途已臻明確，縱日後礙於種種因素未能於期限內重加檢討變更，其預供做為公共設施使用之土地，乃不爭事實；何況於政府全面取得公共設施保留地之經費財源短絀下，需用土地人仍爭取預算辦理本案工程闢建，顯見系爭土地仍屬必要之公共設施用地。（三）有關上訴人內政部為本件核准之行政處分是否給予處分相對人陳述意見之機會：按行政程序法施行後，對於需用土地人申請徵收案件，上訴人內政部於核准徵收前，須否再依行政程序法規定通知被徵收土地及土地改良物所有權人陳述意見，始得准予徵收一節，前經法務部90年3月28日法90律字第009099號函釋表示，毋庸再重複踐行行政程序法第102條陳述意見之程序。次按行政程序法第102條之立法目的係為避免行政機關恣意專斷，並確保相對人之權益，且依法務部之意見，如踐行行政程序法第102條規定程序之機關係有權為之，作成行政處分之機關縱非踐行上開程序之機關，亦符合行政程序法第102條規定。查有關土地徵收案件，各需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前須舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，並將陳述之意見及處理情形作成紀錄；另於申請徵收土地或土地改良物前，亦須先依規定與所有權人協議價購或以其他方式取得，並依規定注意通知應符合行政程序法相關規定，並應合法送達；又協議時，應於協議紀錄內記明所有權人陳述之意見，上開公聽會紀錄及協議紀錄於徵收案件送上訴人內政部核准時均一併檢附，上訴人內政部於審議徵收案件時，亦一併予以考量。是以，所有權人對於徵收有任何意見，皆可於公聽會及協議取得會議時表達，上訴人內政部於核准徵收前實已充分給予土地或土地改良物所有權人陳述意見之機會，已確實保障土地或土地改良物所有權人之權益，故基於行政一體，程序經濟，並為避免造成公共建設之延宕，對於需用土地人申請徵收案件，上訴人內政部於核准徵收前，應無須再依行政程序法規定通知被徵收土地及土地改良物所有權人陳述意見。（四）依行政程序法第102條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予人民陳述之機會，但法規另有規定者，從其規定。查土地徵收條例自89年2月發布施行至92年12月底，上訴人內政部審議徵收案件總計4,703件，其中一般徵收核准案件計3,086件，徵收土地筆數為78,938筆，在政府精簡人事及力求行政效率政策下，為避免核准作業延宕，遂依土地徵收條例施行細則第13條規定辦理。是以，有關申請徵收案件於上訴人內政部核准徵收前之通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見之辦理機關、時機、方式及其例外情形，上開施行細則既有明定，故於核准徵收前，未再依行政程序法規定通知被徵收土地及土地改良物所有權人陳述意見，符合行政程序法第102條但書規定，原判決認事用法應有違誤等語，為此求為廢棄原判決，並駁回被上訴人在原審之訴。
二、上訴人（即原審參加人）三重市公所主張：（一）原判決有適用土地徵收條例第11條、行政訴訟法第201條不當及判決理由不備之違法：按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201條定有明文。而行政裁量除有裁量瑕疵外，行政法院不予審查。裁量瑕疵之情形，主要有裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰態樣。現行土地徵收條例第11條規定，需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，可見所謂徵收前之程序，法律本授權行政機關得以協議價購或以其他方式為之，非必先以其他方式為之，不可行之後，再以協議價購方式為之。換言之，協議價購與其他方式間，並無優先次序可言。因此，究竟選擇協議價購或其他方式，顯屬行政裁量之範圍，除非有上述裁量瑕疵之問題，否則本不在行政法院審查之列。既屬行政裁量範圍，原判決未指出上訴人有何裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰情形，即認為原處分違背土地徵收條例第11條規定，顯有判決不備理由及適用土地徵收條例第11條規定不當之違法。其次，不論選擇協議價購或其他方式，本屬行政裁量之範圍，因此原判決所謂行政機關若採用協議價購程序，應體認徵收係取得土地之最後手段，而非優先手段云云，即與行政裁量原則上不受司法審查之理論相違。且土地徵收條例第11條亦僅規定徵收前之前置程序，但並未規定「參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通交涉，殊不得以協議購地曠日費時，以徒具形式之開會，始得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。」因此，原判決對於土地徵收條例第11條之解釋，顯已逾越法律之範圍，有適用土地徵收條例第11條規定不當之違法。又原判決認為土地徵收條例第11條之協議價購，「殊不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式」。惟協議價購既屬行政機關之裁量權，行政機關本得斟酌自身預算，決定提出何等協議價格，甚至比公告現值或評定加成之數額更低，亦非法所禁止。有關行政機關之協議價格應與土地價格評定之性質一樣，屬於行政機關之判斷餘地，豈可由法院強求「協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。」如此豈非剝奪行政機關之判斷餘地。因此，行政機關究以如何價格與土地所有權人協議，同樣屬於行政機關之裁量權，不在司法審查之列。是上訴人三重市公所90年2月21日踐行協議價購程序時，提出之買價乃屬上訴人三重市公所行政裁量權範圍，不可認為「顯見該次協議價購程序，並無買價，應與協議價購程序之精神有違。」原判決認為上訴人三重市公所並未提出買價，而未踐行協議價購程序，顯有適用土地徵收條例第11條規定不當之違法至明。至於原判決認為依上開90年2月21日之協議價購會議紀錄所載，上訴人三重市公所未提出協議價購以外之其他方式，如以地易地、設定地上權或其他方式取得之方案，或為何不可行之說明，亦有違法云云，惟土地徵收條例並未規定行政機關應先以其他方式協議不成立後方得協議價購，究竟選擇協議價購或其他方式，乃屬行政裁量之範圍，除非有上述裁量瑕疵之問題，否則本不在行政法院審查之列。縱有裁量瑕疵情形，原判決亦未指出上訴人三重市公所有若何裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰情形，即認為原處分違背土地徵收條例第11條規定，顯有判決不備理由及適用土地徵收條例第11條、行政訴訟法第201條規定不當之違法。（二）原判決有適用都市計畫法第19條及第28條規定不當之違背法令：按都市計畫之發布、檢討、變更，乃屬行政自由之範圍，都市計畫法第26條固規定擬訂計畫機關至少3年或5年內應通盤檢討，但並非檢討後即必然加以變更。若都市計畫未變更，即無適用都市計畫法第28條之餘地，亦即無須踐行同法第19條規定之審議、公開展覽、說明會等程序。因此原判決認為上訴人內政部89年3月27日台89內地字第8904549號函，超過5年部分，自屬不合，應予補充，方可援用云云，顯與都市計畫法第28條規定不合，有判決適用都市計畫法第28條規定不當之違法。故上訴人三重市公所既然於73年11月間三重都市計畫第1次通盤檢討時，曾舉行說明會，而本件徵收所依據之該都市計畫既然迄今並未有任何變更，本不生依都市計畫法第26條、第19條規定之問題，原判決認為上訴人三重市公所未於事業計畫報請目的事業主管機關許可前相當期間內舉行公聽會，應係違法，顯有適用都市計畫法第19條、第28條規定不當之違法。
（三）原判決有適用土地徵收條例第10條、行政程序法第102條規定不當之違背法令：按原判決所引行政程序法第102條規定為據，而土地徵收條例、都市計畫法乃該條所謂另有規定之情形，土地徵收或都市計畫事項，本應適用土地徵收條例、都市計畫法有關通知、說明會、陳述意見等之規定，而非適用行政程序法第102條。而土地徵收條例既然明定「需用土地人應舉行公聽會」而非「核准徵收機關應舉行公聽會」，則原判決所謂「本件被告（即本件上訴人內政部）為核准本件徵收計畫前，被告並未依行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會，亦有未合」云云，即屬無據，顯有適用土地徵收條例第10條、行政程序法第102條規定不當之違法。上訴人三重市公所既然曾於73年11月間三重都市計畫第一次通盤檢討時舉行說明會，且事後並未有任何變更，本無適用都市計畫法第26條、第19條規定之問題，而說明會既然如原判決所言，相當於公聽會之性質，當然可認為已經給予土地所有權人及利害關係人之陳述意見之機會，因此，原判決所持見解，顯有適用土地徵收條例第10條、行政程序法第102條規定不當之違背法令等語，為此求為廢棄原判決，並駁回被上訴人在原審之訴。
三、被上訴人則以：（一）本件上訴人並未陳述原判決有何違反行政訴訟法第243條第1項或第2項各款之事由，即非合法。
再者，其上訴狀僅重執原審所為事實及法律主張，再執以認為原判決認定與其主張不同為上訴理由，並未就原判決認定事實如何違背法令及違背何種法則為具體指摘，故其上訴違背行政訴訟法第242條規定，為上訴不合法。又按解釋法律、認定事實，正確適用法律乃事實審之職權。原審為事實審法院，兩造就本件應適用土地徵收條例之規定，乃在原審所不爭執之事項。而本件雙方爭執者為上訴人是否正確適用土地徵收條例第11條、第10條第2項規定意旨；又是否有行政程序法第102條之給予相對人表示意見機會；是否符合必要性原則，換言之，本件僅有事實爭議。原審調查確定之事實為上訴人未合法踐行各該法條規定之意旨，而撤銷原處分及訴願決定，此時上訴人僅重覆主張其踐行之程序符合法規意旨，卻無表明原判決認定事實如何違法，顯不合上訴程式。
（二）按原判決依司法院釋字第409號解釋意旨及土地徵收條例第11條規定意旨，認為條例該條之規定真意為：「徵收前之協議乃土地徵收之合法要件：所踐行之協議價購至少應達於法律規定『協議價購或其他方式取得』事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。」「又需用土地人因該公共設施保留地所算得之價格較市價低，而故以較市價為低之徵收補償費取得該土地，更有違比例原則，所以協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應盡量與徵收前協議時之市價相符。」顯然解釋法律正確妥當。原判決認定90年2月21日之協議價購固然不成立，但有違本條例之規定意旨，乃依該會議紀錄所載「六、過程：工務課報告」，認定事實為需用土地人乃提出徵收補償費要求被上訴人等是否接受，也無提出協議價購以外之其他方式，如以地易地設定地上權等方式取得，故認定本件徵收違法，原判決認事用法妥當。又上訴人認同原判決對土地徵收條例第11條規定意旨之解釋，卻主張協議價購應依雙方之條件、意願及經費，在合理範圍協議雙方均能接納之價格，始能達成協議契約，而非僅以單方意願表示即可。本件需用土地人經考量後，於90年3月9日與所有人協議價購，經協議不成報請徵收，符合土地徵收條例第11條規定云云，乃自相矛盾且與事實不符。蓋90年2月21日協議會議紀錄之結論，根本沒有提出買價一事，只有提出徵收補償費讓被上訴人表示是否同意，不同意就辦理徵收，結論是同意與否均與徵收相同，顯然視上開規定於無物。更甚者，並無所謂於90年3月9日與所有權人協議價購之事實，僅有90年2月21日之會議而已，其上訴無理由甚明。（三）土地徵收條例第10條第2項規定，需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者不在此限。原判決認為都市計畫公開展覽時所舉辦之說明會應可代替土地徵收公聽會，但須公聽會或說明會在徵收前合理時限內所為者，才合法理。蓋都市計畫法第26條規定都市計畫擬定機關應每5年通盤檢討1次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更使用。換言之，倘於申請徵收前5年因都市計畫或通盤檢討後編定公共設施用地，並曾於都市計畫公開展覽期間舉行公聽會或說明會，則依內政部89年3月27日台89內地字第8904549號函認為無庸再舉行聽證會，才符法規意旨，逾5年部分，應屬不合，故原判決法律見解並無違誤。但系爭土地是民國44年編為都市計畫綠地，而依上訴人內政部答辯，於73年11月15日起至28日，已在五股鄉及三重市各地辦理第一次通盤檢討說明會，因認本件符合第2項但書之已舉辦說明會；詎於上訴時改稱80年11月9日80北府工都字第340675號函發布實施變更三重都市計畫，不但對第一次通盤檢討有不同之主張舉證，更無法證實此次所述為實，自不足取。不論其主張三重市第一次都市計畫通盤檢討時，是73年11月說明會或另主張之80年11月9日，至90年4月三重市公所送臺北縣政府許可前，已近17年或10年，臺北縣三重市人口密度、自然環境，以及住宅區、商業區、工業區之劃定均有大幅度之變動，原判決認為以17年前之說明會，取代此時依法應辦之公聽會，應屬不符法旨，故認為上訴人內政部核准徵收顯然違法，於法並無不合。（四）原判決引司法院釋字第409號解釋為據解釋法令並無違誤，上訴人內政部以90年1月31日台90內地字第9064201號函認為需用土地人舉辦公聽會後，無須依法讓所有權人陳述意見云云，乃顯以自己之見解主張法院解釋法律職權之行使違法，顯不足採。上訴人內政部固為土地徵收條例之主管機關，但其函釋如與法規意旨不符，法院自得排除適用，原判決已明確載明不予援用之理由，並無違背法令。另上訴人內政部以自己之函釋及法務部之函文意旨，認為徵收核准後公告前無庸再予當事人陳述意見，並不違法云云，但查原判決解釋該條法律，認為徵收核准前而非徵收核准後公告前，應予陳述意見；另認需用土地人僅係徵收程序之申請人，徵收核准機關始為作成土地徵收之主管機關，徵收核准機關應超然於土地徵收事業計畫之擬定，而應客觀地就需用土地人之公益與土地所有人之私益為考量，以使公益之達成與私權之保障得以兼顧，亦為土地徵收條例第15條設立徵收審議委員會之理由，故在核准前即應讓當事人雙方陳述意見之機會，此一法律見解於法並無不合。又依原處分卷所附資料，上訴人內政部於核准本件徵收計畫前，未依行政程序法之規定給予處分相對人陳述意見之機會，原審乃認原處分違法；上訴人內政部自承審議委員會審議時未予被上訴人陳述意見，僅以協議取得會議或公聽會時有相對人表示意見即可等語為辯，是原判決認定此一事實及適用法律，並無違法。（五）關於本件徵收必要性原則之問題，原判決亦詳為表示意見，蓋需用土地人三重市公所申請徵收本件土地，究是要作綠地或交通島陳述不明；44年間編為綠二用地，始終未開發，40幾年來臨近已開發三德公園、龍濱公園、仁愛公園及河濱公園，原判決有履勘筆錄，是否仍有必要性，亦值懷疑。上訴人三重市公所代理人於原審甚至表示本件土地徵收係係作交通島綠地，係欲防免交通事故發生云云，前後主張不同，無法說明徵收之必要，故原判決並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件需用土地人即上訴人三重市公所為辦理龍濱路口綠地（綠2）用地工程，需用被上訴人所有系爭土地，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由臺北縣政府報經上訴人內政部以90年5月9日台（90）內地字第9072878號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺北縣政府以90年5月14日90北府地用字第171452號公告，並函知被上訴人，此有上開函可稽，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。（二）關於需用土地人是否已踐行協議價購之程序部分：１、按土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而是最後不得已之手段，因而土地徵收僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約、公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可代替土地徵收等等，土地徵收即欠缺必要性，自為法所不許。是以現行土地徵收條例第11條明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」足見在土地徵收條例公布施行後，徵收前之協議自屬土地徵收之合法要件。又協議程序既經法律明訂為土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序，至少應達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。２、徵收既係取得土地之「最後手段」而非「優先手段」，需用土地人之參與協議人員，應不厭其煩為溝通交涉，殊不得以協議購地曠日費時，以徒具形式之開會，使因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。３、按司法院釋字第409號解釋謂：「土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。」而土地徵收條第11條之協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現之制度，所以協議價購在價格上除土地徵收條例第30條之法定補償地價外，需用土地人在擬定徵收計畫前，非不得考量強制徵收所引發之抗爭或爭訟所增加之成本，以較優渥之價格為協議價購之價格；若預算有限，則需用土地人或相關主管機關為因應土地徵收條例之施行，亦得修改獎勵金或救濟金發放規則，將獎勵金或救濟金改列入協議價購之價額，以使用地取得之協議價格有彈性，殊不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。尤有甚者，若公共設施保留地因劃設甚久不實施徵收，因而依平均地權條例第10條或前引土地徵收條例第30條之規定，作為計算公共設施保留地補償地價基礎之毗鄰地平均公告土地現值，因各種因素而致低落，需用土地人因該公共設施保留地所算得之價格較市價低，而圖以較市價為低之徵收補償費取得該土地，更有違比例原則。所以協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。４、經查本件90年2月21日之協議價購固然協議不成立，惟依該會議紀錄所載「六、過程：工務課報告：系爭土地徵收補償費係89年度公告現值加4成。」另該會議紀錄結論所載系爭土地徵收補償費亦同，而該土地徵收補償費即係土地徵收條例第30條規定之法定地價（因依土地徵收條例第30條第2項規定，在評定當年期公告現值時即已決定加成之成數），顯見該次協議價購程序，並無買價，應與協議價購程序之精神有違。另土地徵收條例第11條既規定：「應先與所有權人協議價購或以其他方式取得」，惟依上開會議紀錄所載，參加人即需用土地人均未提出對協議價購之其他方式，如以地易地、設定地上權或其他方式取得之方案，或為何不可行之說明，亦有違法。（三）關於本件徵收送目的事業主管機關許可前，是否依法辦理公聽會或說明會部分：１、依土地徵收條例第10條第2項規定意旨，公聽會應指就計畫書內容之目的、用途及徵收之必要與所欲實現之公益等，讓土地所有權人及利害關係人表示意見，避免手段與目的不合，並避免不必要之徵收。而公聽會依土地徵收條例第10條第2項中段規定，係「聽取土地所有權人及利害關係人之意見」，應與行政程序法規定之陳述意見之程序相同，需用土地人自應遵守該規定，類推適用行政程序法所規定陳述意見之程序舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，始為合法。２、都市計畫公開展覽時所舉辦之說明會（都市計畫法第19條參照），均係對系爭土地之使用計畫、目的用途作說明，應可認即為該土地徵收條例第10條第2項但書所規定已舉辦公聽會及說明會者，而可代替土地徵收公聽會。惟按都市計畫法第26條規定，都市計畫擬定機關應每5年通盤檢討1次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更使用。另因都市計畫或通盤檢討後編定公共設施用地，曾於都市計畫公開展覽期間舉行公聽會或說明會，則依法應於計畫書表明實施進度及經費，5年為1期（都市計畫法第15條第1項第9款規定參照）。則取代土地徵收之都市計畫公聽會或說明會，應在徵收前合理時限內所為者，方合法理，若於申請徵收5年以前所辦之公聽會，應不得認係上開法條但書規定之已舉辦公聽會。上訴人內政部89年3月27日台89內地字第8904549號函略以：「．
．．依都市計畫法劃設之公共設施用地，於都市計畫公開展覽期間已舉行公聽會或說明會者，依上開土地徵收條例第10條第2項但書規定，於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，無須再舉行公聽會。．．。」固合於法規本旨，但超過5年部分，自屬不合，應予補充，方可援用。３、上訴人內政部所主張73年11月間三重都市計畫第1次通盤檢討曾舉行說明會，但自該次通盤檢討舉辦，至90年4月上訴人三重市公所送臺北縣政府許可前，已近17年。17年前三重市人口密度、自然環境以及住宅區、商業區、工業區之劃定，均有大幅度之變動，17年前之說明會之時空環境與政經情況與現時應屬不同，自非上開法條但書所規定可取代依法應辦之公聽會，則需用土地人未於事業計畫報請目的事業主管機關許可前相當期間內舉行公聽會，應係違法。（四）關於上訴人內政部為本件核准之行政處分是否應給予該處分相對人陳述意見之機會部分：１、按行政程序法第102條規定及司法院釋字第409號解釋理由意旨，土地徵收係對人民財產權之剝奪之行政處分，對人民財產權發生嚴重影響，自應適用行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會。２、土地徵收條例第11條規定，係土地徵收事業計畫擬定之階段應踐行之程序，與土地徵收之審核或核准，二者迥然不同。蓋徵收程序，需用土地人與核准徵收機關分屬完全不同法律地位，需用土地人僅係徵收程序之申請人，徵收核准機關始為作成土地徵收之主管機關，此觀之土地徵收條例第13條、第14條之規定甚明。土地徵收之核准機關應超然於土地徵收事業計畫之擬定，而應客觀地就需用土地人之公益及被徵收土地所有權人之私益為考量，以使公益之達成與私權之保障得以兼顧，此亦為同條例第15條設置土地徵收審議委員會之理由（參照該條立法條文說明），所以土地徵收之核准機關在審議土地徵收案件之時，不只應予被徵收土地所有權人，甚至有必要時應予需用土地人陳述意見之機會（若不予核准，對需用土地人不利）。內政部90年1月31日台（90）內地字第9064201號函認需用土地人舉辦公聽會後，內政部為核准土地徵收之行政處分前無庸再依行政程序法第102條予被徵收土地所有權人陳述意見之意見，與土地徵收程序各事業或主管機關之分工及行政程序法之規定有違，本院自得不予援用。經查，觀之原處分卷所附資料，本件上訴人內政部為核准本件徵收計畫前，並未依行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會，核有未合等詞，為判斷基礎，因而准如被上訴人之請求，將訴願決定及原處分均予撤銷。
五、本院按：（一）「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條定有明文。土地徵收條例所以為此規定，無非以私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收。則為達此立法目的，需用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提出徵收申請之要件已然具備。（二）依土地徵收條例第11條規定，需用土地人於申請徵收前，應先行協議價購或以其他方式取得程序，究應如何選擇，固屬需用土地人之裁量權；又需用土地人於為協議價購時，就所提出之買價，亦有裁量權，惟苟其已依裁量權選擇適當之取得土地之方法，即應確實依法執行；另為協議價購時所提出之買價，應有助於協議之成立，始屬合法，亦即僅於此範圍內有裁量之權限，不得謂需用土地人就是否依法踐行已選擇之取得土地方法，或就提出之買價為無成立價購協議之可能者，仍有裁量權。（三）「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可（第1項）。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。（第2項）」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」土地徵收條例第10條、都市計畫法第19條分別定有明文。由此可知依都市計畫法第19條規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告三十天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第26條第1項及依內政部依同條第2項授權訂定之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條分別定有明文，由此可知都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。則前述可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限。否則，若都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。
六、經查：（一）本件需用土地人即上訴人三重市公所為辦理龍濱路口綠地（綠2）用地工程，需用被上訴人所有系爭土地，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由臺北縣政府報經上訴人內政部以90年5月9日台（90）內地字第9072878號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺北縣政府以90年5月14日90北府地用字第171452號公告，並函知被上訴人。上訴人三重市公所於申請徵收前之90年2月21日，就系爭土地之取得，與被上訴人進行價購協議，其所提出之價購價格，土地部分為當年度土地公告現值加4成，建築改良物依拆遷補償救濟基準，與徵收補償標準相同。此外，並未就取得系爭土地之其他方法進行協議。另上訴人三重市公所於提出本件徵收申請前，並未依土地徵收條例第10條第2項舉辦公聽會，而係以73年11月間三重都市計畫第一次通盤檢討所舉行之說明會代替之；上訴人內政部於核准本件徵收申請前，未依行政程序法第102條規定給予被上訴人陳述意見之機會等情，為原審依法認定之事實。（二）關於上訴人三重市公所應踐行協議價購部分：１、本件上訴人三重市公所於提出徵收申請前，依土地徵收條例第11條規定，應先與被上訴人協議價購或以其他方法取得系爭土地，其固於90年2月21日與被上訴人進行價購協議，惟僅表示「土地部分係依最近（89年度）公告現值另加4成獎勵金核算土地補償費，並依土地稅法第39條規定依法得徵收之私有土地，免徵其土地增值稅，地上物部分，按臺北縣政府88年5月26日88北府地6字第194900號函頒臺北縣辦理公共工程地上物查估拆遷補償救濟基準辦理」，此與價購不成立而應為徵收時依法應給付之補償金額完全相同，揆之前述理由欄第五項（一）之說明，上訴人三重市公所所為，僅有價購協議之形式，而無實質意義，不可能避免啟動土地徵收，顯難認其已依土地徵收條例第11條踐行協議價購程序。另上訴人三重市公所亦未以價購以外之其他方法與被上訴人協議取得系爭土地，是三重市公所之徵收申請，於法即有未合。２、上訴人三重市公所雖謂其就此程序有裁量權限，除有濫用或逾越裁量權外，其如何裁量非行政法院所得審查云云，惟依前開理由欄第五項（二）之說明，上訴人三重市公所行使其裁量權，選擇依價購協議方式取得系爭土地，固無不合，惟就其已選擇後應為之協議價購，已無不遵守法定程序實行之裁量權，乃其進行協議價購之方法，與土地徵收條例第11條規定之意旨有違，自非無違法問題。（三）關於三重市公所於申請徵收前應辦理公聽會或說明會部分：本件上訴人內政部主張於73年11月間三重都市計畫第一次通盤檢討時，曾舉行說明會，本件徵收程序並無不合等語，惟揆之前開理由欄第五項（三）之說明，前開73年11月所舉行之說明會既非屬土地徵收條例第10條但書所定之說明會、公聽會，上訴人三重市公所亦未於本件徵收申請前，另舉行公聽會、說明會，自難認上訴人三重市公所已遵守土地徵收條例第10條之程序規定，是本件徵收申請亦有未合。本件上訴人內政部謂臺北縣政府80年11月9日80北府工都字第340675號函發布實施變更三重都市計畫時，土地所有權人及社會大眾均已知悉一節，係上訴人於提起上訴時所提出之新事實，非本院所得審究；又上訴人另持不同法律意見，認本件無於申請徵收前舉行公聽會、說明會之必要一節，揆之前述法律見解之說明，尚無可採。（四）關於上訴人內政部為核准徵收處分前應給予被上訴人陳述意見之機會部分，查原判決業已就核准徵收機關（即上訴人內政部）與需用土地人（即上訴人三重市公所）應分別於核准徵收前、申請徵收前給予被上訴人陳述意見之機會，及後者不得認係行政程序法第102條但書所定之法規另有規定之情形，並後者不得替代前者等情，予以詳細說明，而認內政部未予被上訴人陳述意見機會，有違行政程序法第102條規定，核無不合。（五）綜上所述，本件徵收申請前應遵守之程序及為徵收處分前應遵守之程序，既有違反，上訴人內政部作成本件徵收之處分，核有未洽，原審撤銷原處分及訴願決定，即無不合，上訴意旨指摘原判決違誤則無可採，其求為廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年11月3日
第一庭審判長法官葉振權
法官陳秀美法官劉鑫楨法官吳明鴻法官梁松雄以上正本證明與原本無異中華民國94年11月3日
書記官阮桂芬