裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第4265號判決
裁判日期：民國97年08月14日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第4265號原告統一精工股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 葉錦郎 律師被告行政院環境保護署代表人乙○○署長）住同訴訟代理人 陳俊寰 律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院中華民國96年10月25日院臺訴字第0960093008號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係容器商品製造業者，被告委託致遠會計師事務所於民國（下同）95年9月21日至22日及同年12月20日至22日查核原告92年7月至95年6月之營業（進口）量相關帳簿憑證，發現原告於92年7月至93年8月間委託 喬志亞 生技股份有限公司（下稱喬志亞公司）製造包裝飲用水，並標示「Smile」品牌容器商品，未依規定申報繳納PET容器之回收清除處理費，乃於96年3月14日以環署基字第0960019633號函請原告於文到30日內補繳回收清除處理費計新臺幣（下同）1,735,253元，如逾期未完納，將移送強制執行，並處應繳納費用1倍至3倍罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告係以原告違反廢棄物清理法第15、16條規定，而以行政處分裁處被告應補繳回收清除費用共計1,735,253元。
經查廢棄物清理法第15、16條，所指回收清除費用繳納義務人，係指容器或包裝之製造、輸入或原料之製造、輸入業者。
⒉按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不拘泥於所用之
辭句，民法第98條定有明文，又「解釋私人之契約應通觀全文，並斟酌立約當時情形，以期不失立約人之真意」最高法院18年上字第1727號判例參照。依原告與喬志亞公司所簽訂之委託代製合約書第1條第3款約定；原物料由喬志亞公司負責訂購（含紙箱、標籤、瓶蓋、空瓶），貨款全部由喬志亞公司負責支付。同條第2款約定費用每箱71元，包含原物料等，再觀卷內由喬志亞公司開給原告之統一發票上，均是以每次進貨的數量x單價的金額來計算，是見其本質上與向喬志亞公司購買該包裝飲用水成品無異，此與原物料由原告自備，委由喬志亞公司代工完成，原告僅支給工資之情形不同。其次就本件系爭包裝飲用水（即容器商品）自身來看，從外面的空瓶、瓶蓋、標籤及容器內的飲用水，無一不是由喬志亞公司負責購入完成，與所謂「容器商品製造業者」名符其實，故本件系爭「容器商品製造業者」係喬志亞公司，非原告至明。
⒊次依廢棄物清理法第15條規定：「物品或其包裝、容器經
食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理．
．．」，明白揭示由「物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理」，就本件系爭包裝飲用水（容器商品）而言，物品（商品）及其內之原料（水）均由喬志亞公司製造，容器（空瓶）及包裝（標籤）均是出喬志亞公司輸入（購入），沒有一樣是由原告製造或輸入，故本件責任業者，依廢棄物處理法第15條規定應是喬志亞公司，非原告，已庸無豈疑。至於被告後來公告一些認定原則，僅是行政機關為便宜認定所訂定，但廢棄物清理法第15條對於責任業者本已有明確、原則性的規定，被告後來所公告的認定原則，自不能與此有相齟齬，故本件責任業者究是喬志亞公司或原告，不宜逕以被告所定商標使用者之形式認定，仍應做實質認定如上所述。
⒋再者，系爭包裝飲用水的標籤上同時有原告「統一精工」
、「Smile」與喬志亞公司「超氧O2Water」等商標，二者所占版面，原告「統一精工」、「Smile」僅佔約1/5，喬志亞公司相關商標與資料約占4/5，其所代表之意義，主要在說明該包裝飲用水係由喬志亞公司以高溶氧技術所製造超氧02純活水，次在傳達此商品係由原告所發放的，故從系爭商品標籤上所標示的商標與文字說明，於一般民眾來看此商品非原告所製造已非常了然，與原告此情形相同者如漢來大飯店內所用的PET瓶裝水，亦是由喬志亞公司所製造，由喬志亞公司繳納PET容器之回收清除處理費，未曾聽聞有由漢來大飯店繳納之說法，故被告此種單以物品上標示商標之使用者為繳費責任製造業者，而完全無視真正製造業者之認定方法，顯有疑義，並不足取。⒌然被告不查卻以原告為繳納義務人，而裁罰原告補繳回收
清除費用顯有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條之規定，應為無效之行政處分。又被告為促使原告履行系爭行政處分，乃將此案移送法務部行政執行署台南行政執行處，由該執行處以96年度廢罰執特專字第33604號執行命令逕對原告之財產執行。原告恐行政執行影響商譽且依行政執行法第9條第3項規定，行政執行不因聲明異議而停止執行，故原告於收受上開執行命令即繳納1,736,307元（含系爭處分罰鍰及執行必要費用），此有繳納收據為憑。
⒍次查被告就上開原告於92年7月至93年8月期間委託喬志
亞公司製造包裝飲用水，應繳納PET容器之回收清除處理費用乙節，早於94年6月29日即以環署基字第0940050117號函令喬志亞公司繳納，該案喬志亞於司仍在分期繳款執行中，迺被告復就同一事實再於96年3月14日以環署基字第0960019633號函令原告繳納（即本件行政處分），殊不論該回收清除處理費依法究應由原告或喬志亞公司繳納，然二者只須繳納一次回收清除處理費即可，被告竟就同一事實先後對原告與喬志亞公司作二次繳納之行政處分，其非有不當得利者何？故原行政處分顯有違法至明。而訴願決定未察被告有上開二個相互矛盾之行政處分，徒依被告所述，以喬志亞公司未於92年7月至93年8月代繳情事，而認本案無重複收取回收清除處理費之情形，是其認定自難謂無違誤。
⒎綜上，本件依廢棄物清理法第15條、第16條規定，應負回
收、清除、處理之責任業者，應是喬志亞公司，非原告，故本案行政處分及訴願決定均有違誤，為此請鈞院為訴願決定與原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔之判決，以符法制，保障原告之權益。
㈡被告主張之理由：
⒈法令依據：
⑴按「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下
列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」、「依前條2項公告之應負回收、清除、處理責任之業者，應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。」現行廢棄物清理法第15條、第16條第一項分別定有明文（90年10月24日修正公布之同法第15條、第16條第
1項前段亦為相同規定）。⑵環保署86年8月4日環署廢字第49071號、環保署91年
6月19日環署廢字第0910041426號、環保署91年9月20日環署廢字第0910064996號、環保署92年6月13日環署廢字第0920042910號、環保署92年9月1日環署廢字第0920063428號、環保署92年12月31日環署廢字第0920095888號及環保署93年6月15日環署廢字第0930042383號等公告。
⑶塑膠類之聚乙烯對苯二甲酸酯（PET），由容器商品製
造業者負責繳交回收清除處理費用，為環保署92年6月13日環署廢字第0920042910號、92年9月1日環署廢字第0920063428號、92年12月31日環署廢字第0920095888號及93年6月15日環署廢字第0930042383號等公告應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍所明定。
⒉原告所稱其非委託代工，亦非物品上標示商標之使用人，應由喬志亞公司繳納回收清除處理費等主張無理由：
⑴按「解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘
泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解。」（參見最高法院17年上字第1118號判例），依原告與喬志亞公司所簽訂之委託代製合約書之契約文字及其條款內容（諸如第一條第二款代製費用、第三款原物料之購買，喬志亞公司應遵循原告之指示、第三條商標授權範圍條款等）等觀之，系爭包裝飲用水確實是喬志亞公司受原告指示而代工製造，喬志亞公司為代工者。原告所稱系爭包裝飲用水並非原告委託喬志亞公司代工，係原告向其購買等語顯不足採。
⑵系爭包裝飲用水標示之商標「統一精工」、「Smile」
、「速邁樂」等，雖依經濟部智慧財產局商標資料檢索服務所載之商標權人為統一企業股份有限公司（下稱統一企業）所有，原告所提委託代製合約書之代製產品商標名稱為「精工速邁樂贈品飲用水」，該商業活動係由原告將該產品作為加油民眾之贈品，系爭產品同時使用「速邁樂」、「Smile」及「統一精工」等，原告長期經營速邁樂加油中心，使用「Smile」等為其服務表徵，且統一企業與原告為關係企業（統一企業集團），統一企業從未爭執原告使用其所有「速邁樂」、「Smile」及「統一精工」商標，原告係合法使用統一企業所申請之「速邁樂」、「Smile」及「統一精工」等商標，且系爭包裝飲用水持續出現於原告之加油站，原告於系爭包裝飲用水同時使用「速邁樂」、「Smile」及「統一精工」等商標，是以表彰原告之商品、服務等，故原告係物品上標示商標之使用者。又據前項所述，系爭包裝飲用水確實是喬志亞公司受原告指示而代工製造，且依前揭委託代製合約書第三條：「商標授權範圍：甲方（即原告）授權乙方（即喬志亞公司）商標使用範圍僅限於生產、運輸本合約所稱飲料之商標被授權人，本合約並未賦予乙方擁有該商標及銷售和其他權利或用於飲用水之任何圖案、象徵、符號、主張任何權利和利益。
」等觀之，雖該包裝飲用水有標示「超氧」「OXYGENTE
CHSUTERWATER」「Water」等圖樣，基於喬志亞公司為代工者且須受前揭委託代製合約書之限制，喬志亞公司無任何行銷目的，「超氧」「OXYGENTECHSUTERWATER」「Water」等並非為商標使用，故喬志亞公司非物品上標示商標之使用者。原告以系爭包裝飲用水容器上之「統一精工」與超氧O2Water等二者所占版面，來主張喬志亞公司為物品上標示商標之使用者，顯無理由。
⑶依87年8月12日發布「廢物品及容器回收清除處理辦法」第5條第1項、第2項規定（92年3月13日廢止）：
「業者應於設立或首次輸入物品或容器之日起2個月內向中央主管機關申請登記。委託他人代工製造容器商品，應由委託之容器商品製造業者依前項規定辦理。」本項規定揭示委託他人代工製造者就委託代工部分之營業量仍應由委託業者負責繳納回收清除處理費之意旨，此意旨自87年起，向為被告所持之政策，與現行法令規定亦屬一致；又依92年6月13日環署廢字第0920042910號公告事項第七點載明：「應負繳納回收清除處理費責任之製造業者．．．除平板容器或非平板類免洗餐具製造業者外，依下列原則認定：（一）物品上標示商標之使用者為繳費責任製造業者。（二）物品上未標示商標者，以標示之製造廠商為繳費責任製造業者；標示之製造廠商二個以上者，以委託者為繳費責任製造業者。．．
．」故應由委託他人代工製造且使用商標於包裝飲用水上之原告負繳納之責任，爰此，原告即有繳納回收清除處理費之義務。
⒊原告所言被告就同一事實先後對原告與喬志亞公司作二次
繳納回收清除處理費之行政處分，重複收取而有不當得利之嫌等主張顯無理由：
蓋本案經被告所委託之致遠會計師事務所全面清查喬志亞公司所繳納之回收清除處理費後，發現該喬志亞公司並無代為繳納92年7月至93年8月間原告所委製包裝飲用水之回收清除處理費，又經檢視喬志亞公司所提供原告與其所簽訂之代工契約，並未載明喬志亞公司需代繳回收清除處理費，且致遠會計師事務所於93年9月15日至93年9月30日間查核計算喬志亞公司92年7月至93年8月之短漏金額時（即94年6月29日環署基字第0940050117號函令喬志亞公司應補繳之部份回收清除處理費），亦未包含原告委託生產之部份，致遠會計師事務所再調閱喬志亞公司之查核工作底稿，有喬志亞公司當時負責人之聲明敘述屬代工性質且自93年9月起始由喬志亞公司繳納回收清除處理費，即喬志亞公司均未替原告代繳92年7月至93年8月回收清除處理費（參見95年度『公告指定容器類責任業者營業【進口】量相關帳籍憑證查核計畫』工作執行報告之查核分析），足見本案所命原告應補繳173萬5,253元之部分與94年6月29日環署基字第0940050117號函令喬志亞公司繳納回收清除處理費並非同一事實，被告並無重複收取之不當得利之情形。另外，原告就其所稱同一事實及重複收取等情形，均未舉證具體說明之，其所謂重複收取而有不當得利之嫌，僅係規避責任之詞，並不足取。
理由
一、被告代表人原為 陳重信 ，97年5月20日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按90年10月24日修正公布之廢棄物清理法第15條：「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」；第16條第1項前段：「依前條第2項公告之應負回收、清除、處理責任之業者，應向主管機關辦理登記．．．」。按「製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管。另塑膠類之聚乙烯對苯二甲酸酯（PET），由容器商品製造業者負責繳交回收清除處理費用」，為被告依據廢棄物清理法第15條第2項之授權公布之被告92年6月13日環署廢字第0920042910號、92年9月
1日環署廢字第0920063428號、92年12月31日環署廢字第0920095888號及93年6月15日環署廢字第0930042383號公告應回收、清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍所明定。再按環保署92年6月13日環署廢字第0920042910號公告事項第7點：「應負繳納回收清除處理費責任之製造業者（以下簡稱繳費責任製造業者），除平板容器或非平板類免洗餐具製造業者外，依下列原則認定：（一）物品上標示商標之使用者為繳費責任製造業者。（二）物品上未標示商標者，以標示之製造廠商為繳費責任業者；標示之製造廠商二個以上者，以委託者為繳費責任製造業者。
（三）物品上未標示商標及製造廠商者，以製造者為繳費責任業者。」。
三、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠系爭PET容器真正輸入者係喬志亞公司，原告僅是向喬志亞公司訂購由該公司製造之成品，是以，原告自非廢棄物清理法規範之繳納義務人，然被告竟以原告為繳納義務人，而裁罰原告補繳回收清除費用顯有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條之規定，應為無效之行政處分。㈡被告以94年6月29日環署基字第0940050117號函令喬志亞公司繳納PET容器之回收清除處理費用，該案喬志亞公司仍在分期繳款執行中， 嗣復 就同一事實再於96年3月14日以環署基字第0960019633號函令原告繳納，是以被告就同一事實先後對原告與喬志亞公司作二次繳納之行政處分，自屬違法云云。
四、查以系爭PET容器裝盛飲用水作成包裝飲用水，係原告委託喬志亞所代工之成品，依原處分卷附原告與喬志亞公司所簽訂之委託代製合約書約定：「委託人：統一精工股份有限公司（以下簡稱甲方）受託人：喬志亞生技股份有限公司（以下簡稱乙方）茲因甲方委託乙方代製精工速邁樂贈品飲用水，雙方訂定條款如后：第一條：雙方同意條件如下：1﹒商標名稱：精工速邁樂贈品飲用水。2﹒代製費用：600cc每箱（24罐）新台幣柒拾壹元，（包含原物料、運輸及營業稅）。3﹒原物料：由乙方負責訂購（含紙箱、標籤、瓶蓋、空瓶）乙方應遵循甲方對原物料購買的指示，所有原物料必需在甲方所指定的供應商購買，非經甲方書面同意，不得變更替代（原物料規格、供應商資料）。若因原物料之瑕疵造成甲方損害，乙方應負賠償責任。訂購物料貨款全部由乙方負責支付。原物料之備貨量由乙方負責，以最近三個月平均出貨量之兩倍計算。．．．」，足見喬志亞必須依原告指示購置原物料，完成包裝飲用水之成品，其契約之內容重在勞務之給付，而非如買賣關係重在財產權之移轉，故原告與喬志亞公司間之法律關係，應屬承攬契約；對外而言喬志亞公司僅係原告之代工業者，原告方為製造商。原告主張該包裝水係向原告向喬志亞公司購買，喬志亞公司方為製造者，顯難成立。則被告以製造業者倘不自行生產，而係委由他人代工生產者，僅涉及生產型態之轉變，而環境法所重視者係污染源之源頭，製造業者為污染源之源頭，不論係自行生產或委由他人代工生產，均應負繳納回收清除處理費之義務，故依前揭公告意旨，以原告為製造業者，負有繳納回收清除處理費之義務，自屬合法。
五、又查有關本件被告查獲原告漏報繳納92年7月至93年8月間之回收清除處理費，係緣起於檢察官偵查喬志亞逃漏稅案件，被告委託致遠會計師事務所派員會同查證。在查證當時，會計師事務所人員 張亞惠 製作一紙明細表，經喬志亞公司負責人 黃文田 及檢察官何景東在場簽名，黃文田表明93年7、
8月已為原告繳納，之前皆未曾繳納，惟嗣後經會計師查證結果，喬志亞公司就93年第4期（即7、8月）之申報量為零，表示其並未申報。此經被告訴訟代理人於本院陳明（見辯論筆錄），並有該紙明細表及會計師工作底稿附於本院卷第291、327-367頁可憑。另經證人即負責查帳之會計師賴明陽於本院結證稱「（被告所提出之報表資料是否由你所作？）是。工作執行報告由我出具，檢察官筆錄當時我在現場，在上面簽名的張亞惠是我的員工。」、「（該些數字代表之意義是否係經過查核的？經何方式查核？）是。當時檢察官發動搜索喬志亞的帳證資料，由我們會計師事務所人員陪同，之後檢察官將相關資料帶至調查站，訊問喬志亞之負責人，訊問當時我與張亞惠坐在檢察官之左右邊，訊問完後我們於調查站查核關於喬志亞之帳證資料。檢察官之筆錄僅係檢察官調查時喬志亞負責人所陳述之內容，其陳述嗣後經我們查核帳證資料後發現有些許出入，例如其陳述93年7、8月後有代統一精工繳納回收清除處理費，經我們查證喬志亞並無代繳情事，從後面該些報表資料可證。於93年7、8月以前喬志亞負責人自承未替原告代繳，我們之資料亦顯示如此，故應無誤。」等語（見同上筆錄）。另有致遠會計師事務所改名後之永安會計師事務所97年7月23日安會SGM查97環字第108號函，再就上開疑義以公函說明，略謂：「有關本所於96年4月20日致會（96）審字三B96字第0079號函中回覆貴署『統一精工股份有限公司』訴願書內容說明一：『．．．調閱喬志亞之查核工作底稿；發現有喬志亞當時負責人之聲明，該聲明敘述屬代工性質且自93年9月起由喬志亞繳納回收清除處理費。．．．』此份聲明係指喬志亞公司負責人於調查局製作筆錄時所（按此似脫漏『為』字）之聲明。請詳附件一，另表格內月份誤植部分-統一精工（93年79月起由喬志亞繳納）、統一精工（93年80月起由喬志亞繳納），正確月份均為統一精工（93年78月起由喬志亞繳納）。
依上述之聲明，再檢視喬志亞應補申報之營業量資料，發現喬志亞並未將93年7～8月屬於統一精工之營業量列入申報，故依品牌商繳費之原則認定仍應由統一精工補繳93年7～
8月之營業量，因此，統一精工應補繳之營業量期間為92年
7月至93年8月。」，有該公函附於本院卷第289頁可憑。堪認被告查明原告漏繳之回收清除費，並不包括喬志亞公司應納部分。原告主張被告就同一漏繳事實，另命喬志亞公司繳納云云，實屬誤解。
六、綜上，被告以原告為系爭包裝飲用水之製造商，應納回收清除費，經查有92年7月至93年8月間應納之回收清除費1,735,253元漏未繳納，而以96年3月14日環署基字第0960019633號函作成命原告補繳之處分，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年8月14日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官陳秀媖法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年8月14日
書記官陳又慈