裁判字號：最高行政法院96年判字第1350號判決
裁判日期：民國96年07月30日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
96年度判字第01350號上訴人甲○○訴訟代理人乙○○被上訴人高雄市政府代表人丙○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年11月8日高雄高等行政法院94年度訴字第513號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人所有高雄市○○區○○段363、397地號等二筆土地，分別坐落高雄市○○路○○巷及憲政路138巷之4公尺都市○○道路上，上訴人以上開兩筆土地為公共設施保留地，且早已開闢為道路為由，於93年10月8日向被上訴人提出陳情，請求速予徵收補償。經被上訴人以93年10月20日高市府工新字第0930054013號函復略以：「．．．二、．．．因本府近年來財源短絀，在有限資源應用及通盤考量下，類似路況之道路用地均暫緩編列經費辦理徵收。三、行政院92年11月25日核定『中央補助直轄市或縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』補助地方政府採取『競價』方式等公平、公開之作法取得既成道路，俟本市○○道路競價案公告時，歡迎台端參與競價。」等語，上訴人93年12月20日再提出申請，被上訴人乃以同一理由，於93年12月24日以高市府工新字第0930065748號函拒絕上訴人之申請。上訴人不服，以與系爭363地號土地相鄰之正憲段367地號土地，於78年12月15日徵收，又與系爭397地號土地相鄰之正憲段397-1、398、398-1地號等土地亦分別於87年、88年徵收，為何系爭363、397地號土地卻未徵收，請被上訴人依都市計畫法第49條規定徵收，並自提起訴願之日起至發放補償費日止，依民法第205條規定，按年息百分之20計算利息云云，提起訴願、行政訴訟，經遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：
（一）上訴人係提起給付之訴，請求判命被上訴人擬徵收計畫書、徵收土地圖測等向內政部申請核准徵收系爭土地。原判決就此部分漏未判決，顯係已受請求事項未予判決之判決違背法令。
（二）原判決認原處分機關非徵收之管轄機關，所為並非權限行為，尚難對外發生任何法律效力，自非行政處分。此項見解顯對行政處分及法律的規定有所誤解，蓋無管轄權之機關，並非不能作行政處分，只要符合行政程序法第92條定義，就是行政處分，接下來只是該行政處分是否為同法第111條第6款違背專屬管轄權而無效，或同法第114條違反程序或方式得予補正，如二者均不是，則屬違法應予撤銷問題。並無所謂非屬機關權限所為，自非行政處分，原判決顯然違背法令。
（三）原判決既認被上訴人所為非行政處分，則訴願決定即不可為實體決定，而應為不受理。原審法院審查對象之訴願決定有違法卻未將之撤銷，而容許違法之訴願決定存在，原判決豈能謂適法？
（四）如原判決認為被上訴人所為非行政處分，則上訴人係就非行政處分起訴，原審法院應認為訴不合法而裁定駁回，還是應認無理由而駁回？原判決有無主文與理由矛盾？理由所述應為程序處理，結論卻為實體，如此如何認定判決合法？
（五）依行政訴訟法第243條第1項及第2項第6款，主張原判決違法，應予撤銷。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，故只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序。一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利。又依土地徵收條例第2、14條規定，徵收土地應由中央主管機關核准之，所謂中央主管機關係指內政部。被上訴人依土地徵收條例第13條之規定，僅為需用土地人，其對土地徵收與否並無准駁之權限，是被上訴人就本件上訴人請求徵收系爭土地，所為拒絕之函復，即系爭93年12月24日高市府工新字第0930065748號函，核屬無權限之行為，尚難對外發生任何法律效力，自非行政處分，是上訴人請求撤銷被上訴人之處分，即難謂合法。次查被上訴人就徵收土地並非有權處分機關，則上訴人復請求判命被上訴人應為系爭土地徵收處分，亦難認有據。末查土地徵收核准後始有補償可言，如徵收處分尚未合法生效，尚不生請求補償之問題。本件上訴人請求徵收未經有權核准機關核准，即尚無有效之徵收處分存在，故上訴人併請求判命補償地價，自於法無據。
（二）依司法院釋字第400號解釋及理由書之意旨，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，惟亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指其提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償。至於司法院釋字第516號解釋係就土地徵收後，對於土地補償之地價及其他補償費發給期限之有關闡述。系爭土地尚未經徵收，即不發生適用該號解釋之餘地。從而原告請求被告應就原告所有之系爭土地予以徵收補償，依法洵屬無據，自無從准許。
（三）又查，上訴人所指與系爭土地相鄰之正憲段367地號土地、同段397-1、398-1地號土地及398地號土地，均未具有公用地役關係，非屬既成道路，開闢公共設施時，自須依法加以徵收。而系爭土地形成之公用地役關係既已存在，依法不待徵收即須供公眾通行，道路主管機關並得為必要之改善養護行為，兩者之性質要屬有間。準此，其等分歸不同之事物，既為不同之事物，依法各為不同之處置，即難謂係差別待遇而與平等原則有違。至上訴人又稱計畫道路上既成道路周邊土地自始不許他人通行而謀私利者予以徵收，對上訴人所有劃為計畫道路盡公益之既成道路卻未予以徵收補償，顯違公平原則乙節。查平等原則僅具有客觀法規範功能，而無主觀公權利之內涵，只要求行政機關不得違反禁止恣意原則，為防禦權之一種，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。故縱與平等原則有違，亦無法以司法院釋字第400號解釋衍生出人民請求徵收土地之請求權。
四、本院判斷：查被上訴人未經上訴人同意，擅將上訴人所有系爭土地闢為道路，上訴人乃於93年10月與93年12月20日分別向被上訴人請求辦理徵收補償，而被上訴人分別以93年10月20日高市府工新字第0930054013號函，及93年12月24日高市府工新字第0930065748號函復暫無經費辦理徵收補償等情，為原審所認定之事實。是本件訴訟之對象及其標的，應在於被上訴人上開函復之性質是否屬於行政處分，以及上訴人有無對被上訴人請求對系爭土地辦理徵收補償之公法上請求權。準此，本院判斷如下：
（一）前揭函復之性質，非屬行政處分，不得對之提起撤銷訴訟。
按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項，訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或理由說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政撤銷訴訟，本院著有44年判字第18號判例可資參酌。本件上訴人以被上訴人未經其同意，將系爭土地闢建道路為由，於93年10月及93年12月20日向被上訴人請求依法徵收，然為被上訴人上開函復所拒。經查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣為縣市政府」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣市主管機關轉發之」，土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。準此，本件有關系爭土地之徵收核准機關為內政部，而補償機關應為高雄市政府，而被上訴人高雄市政府併屬「需用土地人」之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，與國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係。從而，被上訴人既非核准徵收之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生拒為土地徵收之法律效果，揆諸首揭規定及說明，並非行政處分，原審法院認上訴人不得對之提起行政撤銷訴訟，予以核駁，並無違誤。
（二）上訴人對被上訴人不具有徵收請求權。按提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。次查：憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障，此種存續保障祗有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償時，始由價值保障所取代。因此，財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而，在法律並明文規定之情形外，認人民對國家具有公用徵收之公法上請求權時，似與存續保障之精神不符。
又，土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得國家依法律所定程序為之，準此，徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收，而用以侵害自己所受保障財產權之權利。
其次，我國是採司法救濟二元化之國家，國家賠償與行政上損失補償仍有其傳統上之分野。苟如上訴人主張：被上訴人擅將其土地闢建道路云云。上訴人之上開主張，誠屬上訴人是否得對被上訴人違法侵害其權利之行為，另案請求法律救濟之問題，尚無從即認上訴人具有公用徵收之公法上請求權。
（三）上訴人對被上訴人並無發給徵收補償費之公法上請求權。按國家因公益需要，舉辦公共事業，依法徵收私有土地固應給予補償，倘國家依法徵收私有土地後，而未給予補償者，其徵收行為之法效果為何，各國法制不一，然參酌司法院33年院字第2704號、釋字第110號以及現行土地徵收條例第20條第3項等規定意旨，係採取徵收失效說。準此，被徵收人對補償機關並無請求發給徵收補償費之公法上請求權，僅能對作成發給補償之行政處分不服時，提起撤銷訴訟。從而，本件上訴人訴請被上訴人應發給補償，自係不合法。
（四）上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其為駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年7月30日
第六庭審判長法官張登科
法官葉百修法官藍獻林法官林清祥法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國96年7月31日
書記官邱彰德