裁判字號：臺中高等行政法院95年訴字第103號判決
裁判日期：民國95年04月21日
裁判案由：農地重劃
臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00103號原告甲○○訴訟代理人 王忠沂 律師被告臺中縣政府代表人乙○○上列當事人間因農地重劃事件，原告不服臺中縣政府中華民國94年12月27日府訴委字第0940356621號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年6月13日具文向台中縣大肚鄉公所申請，請求就台中縣○○鄉○○路○段○○○巷道，按照地籍圖規劃拓寬至5米直線施工，經台中縣大肚鄉公所以94年6月29日肚鄉工字第0940008701號函復原告，原告不服提起訴願，經訴願機關台中縣政府以道路拓寬既屬事實行為，台中縣大肚鄉公所就有關事實行為之申請事項函復仍非屬發生法律效果之行政處分為由而為不受理決定，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將台中縣○○鄉○○路○○○巷道，依照農地重劃地籍圖所示道路位置及寬度開闢施工。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈查人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定
所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分，為行政訴訟法第5條第1項所明定。本件農地重劃道路，為被告所有，被告有依地籍圖開闢之義務，但被告遲遲不開闢施工，僅由管理○○○鄉○○○道路測量及道路所有權人協調拆除建築物等，協調不成，即任置不理，以致懸案未結。雖經原告一再申請，但大肚鄉公所均予駁回。嗣提起訴願，被告更以程序不合，決定「訴願不受理」。第查原告申請理由雖主張被告應按照地籍圖規劃將該巷道拓寬至5米直線施工，但申請本旨仍為請求地方機關及被告應○○○鄉○○路○段○○○巷道開闢施工，理由雖略不同，但主旨則一，此種請求應認為屬於行政訴訟法第5條第1項之應作為請求，並非僅屬不拓寬之事實行為，被告指為道路拓寬屬於事實行為，台中縣大肚鄉公所對於原告之申請函復不發生法律效果之行政處分，不得提起訴願一節，容有誤會。
⒉查台中縣○○鄉○○路○段○○○巷道路，係政府於實施農
地重劃時，扣除人民路權，預留5米寬直線道路作為村民道路，經台中縣大肚鄉公所於91年12月5日登錄編列為1828-3地號，有台中縣大肚鄉公所函，及地籍圖可資憑按，政府自應按照農地重劃之地籍圖開闢施工，不應就舊有狹窄之巷道作無謂之測量及協調，尤其台中縣大肚鄉公所三番五次協調，均無效果，應認為均非屬於開闢施工之作為，迄今該巷道尚未正式施工，因此原告認為該巷道尚未開闢施工。
⒊該巷道前經被告委請清水地政事務所作第一次測量，原
極正確，惜未被採用，嗣後台中縣大肚鄉公所委請中興測量公司測量3次，均有偏差，村民並不認同，一再陳情請願，希望被告能重新測量，按照地籍圖所示，設計
5米寬巷道，直線施工，其中道路拆除工程，歷經台中縣大肚鄉公所多次協調及邀請各地主及關係所有權人到達現場丈量，均有協調紀錄及台中縣大肚鄉公所往來公函、各地主陳情書、同意書等文件可資參照，足見本地段道路乃政府為實現農地重劃所應實行作為之強制義務，其作為應本農地重劃之本旨及地籍圖所示之寬度面積，作為施工之準據，斯為依法行政之重點。詎台中縣大肚鄉公所91年12月5日肚鄉工字第0910016617號函以各所有權人佔用公有道路之建築應於文到一個月內自動拆除或同意由該所拆除施作，嗣經十餘位地主在協調會上摒棄私見，於93年5月25日簽署同意書，同意93年4月5日測量隊測量之拆除線路寬兩邊各退縮28公分施工，由土地所有權人 陳錦雲 為首之12人聯名簽署同意書於大肚鄉永順宮五府千歲身領玉旨代天巡狩之疏文上，但台中縣大肚鄉公所於93年12月2日以肚鄉工字第0930017471號函覆永順宮管理委員會，略以村民若有任何意見，應循行政程序由村辦公處函該所辦理云云，退還原函所附文件，當經大肚鄉永順村辦公處於93年12月2日以93年肚順字第192號函致台中縣大肚鄉公所，請台中縣大肚鄉公所以業主反映道路未取直產生爭議，請求辦理道路鑑界並會同相關業主，以釐清道路範圍，旋經台中縣大肚鄉公所於93年12月15日以肚鄉工字第0930018221號函覆﹕「該處道路本所已鑑界數次，該道路之拆除線本所也電請中興測量公司訂定並於現場做成記號，因此道路範圍相當清楚，應無須再鑑界，有關道路未取直部分，請各所有權人依拆除線自行拆除後，本所再行加以鋪設
AC路面」等語，置原告及該村村民所有希望政府能按照農地重劃之地籍圖所示，預留5米寬之巷道直線施工於不顧，徒以業經中興測量公司已鑑界數次，既未將文昌路2段298巷口另一地號1835號土地上佔用90公分之建物拆除，又將道路施作於1833-1號土地，並侵占另一端310號巷道口約150公分於1748-1號土地上，造成道路彎曲偏向，路寬僅4.44米，與5米寬之巷道相差甚鉅，更與農地重劃之道路大相逕庭。
⒋嗣永順宮管理委員會又於93年1月3日、94年2月2日兩度
上陳情書與台中縣長乙○○並附附件6件，力○○○鄉○○路○段○○○巷道路施工案，原為農地重劃所預留5米寬道路，經兩旁業主同意，依道路拆除線兩旁各退縮28公分，為何台中縣大肚鄉公所不依地藉圖規劃辦理，經被告函請台中縣大肚鄉公所研辦逕覆，但該所仍以94年2月3日肚鄉工字第0940000822號函覆以已函覆永順村辦公處，請各所有權人自行拆除佔用部分，該所再加以鋪設AC路面相搪塞，然查台中縣大肚鄉公所於前函（91年12月5日肚鄉工所字第0910016617號）自承各業主應於文到一個月內自動拆除或同意由該所拆除施作，今竟以自行拆除為條件，已嫌前後矛盾，何況各業主均已出具同意書，台中縣大肚鄉公所為何不依據同意書進行施工？足見台中縣大肚鄉公所懈怠職守，不依法行政執行作為之強制義務，徒以無關細節，一再推諉搪塞，應認為該巷道尚未開闢施工。
⒌原告及地主12人再於94年4月25日以大肚鄉郵局存證信
函第44號致大肚鄉長 林汝洲 ，旋接台中縣大肚鄉公所94年5月6日肚鄉工字第0940005719號函覆略以「主旨：有關台端聯合具名大肚郵局第44號存證信函提○○○鄉○○路○段○○○巷道路拓寬改善工程案，復如說明，請查照。說明﹕一、依據台端等12人94年4月25日大肚郵局第44號存證信函辦理。二、本工程係依據永順村90年4月查報298巷原有排水溝年久失修塌陷影響排水及行車安全，而簽辦設計改善排水溝及道路路面工程，非台端所述道路拓寬改善工程。三、本工程開工後即有298巷二側部分地主因界址問題產生爭議，遂要求本所申請清水地政所測量以明地界，每次測量均有人不服，因而本案總計測量4次（含拆除線測量及縣政府測量隊測量），至今仍有人異議不服，因298巷○○鄉○○道路，且工程延岩4年，污水惡臭路又不通，二側住戶怨聲連連，遂於民國93年5月12日於迪士尼托兒所二樓會議室召開最後一次協調會，結論以測量隊之測量為基準，二側各縮28公分，以不拆民房為原則施設排水溝達成共識而復工，亦即依原設計規劃之工程施設。四、地界測量後有人提議乾脆二側佔用路地之住屋、圍牆等自行拆除或同意拆除將道路拓寬至5米，因而本所才有2次向二側地主索取同意書，且本所表示須二側地主及建物所有權人全部同意，本所始同意拓寬至5米，以符公平原則。惟2次索取同意書地主均無法全部同意，且4次測量地主亦無法全部心服。另本案巷道非屬本鄉○市○○道路，如是都市○○道路，○○○鄉○○○○道路亦全部尚未徵收且無財源徵收。五、台端聯合具名存證等12人土地及房屋建物等均位處298巷二側土地及建物所有權人（目前12人尚未全部）依前劃定之拆除測量線自願無償並自行拆除，本所將依拆除後之道路拓寬。」云云，並非事實，按原告及土地所有人所請求者為開闢農地重劃道路，並非都市○○道路，亦非排水溝改善工程，台中縣大肚鄉公所誤以並無財源徵收都市○○道路，不行施作，與原告請求之主題偏離甚鉅，被告附和其說，駁回訴願，實非適法。
⒍末查農地重劃所稱主管機關，在縣為縣政府，為該條例
第2條所明定，因此本件重劃工程，應由被告施作，又關於○○區○○○道路應如何變更或廢置，重劃工程之如何施工及施工期間，農地重劃條例第13條至第17條均有明文規定，被告就本件巷道，並未依農地重劃條例行政，即屬應作為而不作為，原告自得起訴請求被告應為行政處分，又原告最先雖向台中縣大肚鄉公所提出申請，但訴願時又將請求事項向被告申訴，應認為亦有向被告作申請之訴求，其訴求主旨既為請求依照農地重劃開闢該巷道，應屬符合請求政府依農地重劃之規定進行施工。
⒎綜上所陳，被告未依法行政並駁回原告之訴願，顯有違法，請求判決如訴之聲明。
㈡被告部分：
⒈按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、
駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、‧‧‧。十、起訴不合程序或不備其他要件者。」分別為行政訴訟法第24條、第107條第1項第10款規定所明定。
⒉查本件被告之94年12月27日府訴委字第0940356621號訴
願決定為不受理之決定，並未撤銷或變更原處分，依據行政訴訟法第24條規定，被告顯非適格之當事人，原告以受理訴願機關為被告，其起訴程序顯不合法定程式，應依同法第107條第1項第10款規定裁定駁回。
理由
一、按提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之，又「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」、「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第24條及第107條第3項所明定。
二、經查原告於94年6月13日具申請書向台中縣大肚鄉公所○○○鄉○○路○段○○○巷地號○○鄉○○段○○○○○○號道路施工案，鄉工所未依照民國60年農地重劃地籍圖所示預留5米寬直線道路取直施工，而採取偏向310巷道舖設A/C路面於1748-1地上宣告施工完成，與地籍圖所示道路位置及寬度均不相符為由，請求重新測量將道路拓寬至5米，並採取直線施工，以符土地重劃之主旨等語，經台中縣大肚鄉公所94年6月29日以肚鄉工字第0940008701號函覆：「---二、○○○鄉○○路○段○○○巷巷道排水溝設施案，本所已於94年5月6日肚鄉工字第0940005719號函覆甚詳。三、台端申請書○○○鄉○○路○段○○○巷工程，本所採取偏向310巷道舖設AC路面於1748-1地上宣告施工完成，經查文昌路2段298巷與文昌路2段310巷相距數十公尺，且298巷工程與310巷工程全無關連。四、台端申請書事實及理由述及本所應尊重民意及道路兩旁所有權人之同意書，本所於91年12月5日肚鄉工字第0910016617號函各所有權人，若期限內未全部拆除或未全部蓋妥同意書，本所將依原有水溝恢復，事實本所自始至終均依民意並給予尊重，因此本所才一再測量、協調、索取同意書等動作，工程延宕4年，唯最終均無法全部同意，本所始依最原始之民意為原則施設排水溝。五、台端懇請重新測量將道路拓寬至5米，本所於93年12月15日肚鄉工字第0930018221號函覆永順村辦公處，該處道路本所已鑑界數次，該道路之拆除線本所也請中興測量公司訂定並於現場做成記號，因此道路範圍相當清楚應無需再鑑界。另本所94年5月6日肚鄉工字第0940005719號函覆台端等12人存證信函，若台端等希望298巷拓寬至5米，需全部298巷二側土地及建物所有權人依前劃定之拆除測量線，自願無償並自行拆除，本所將依拆除後之道路拓寬。六、台端申請書及副件仍有述及神明旨意，本所重申仍予尊重，惟本工程已完工，台端若希望拓寬至5米，請循行政體制反應村辦公處召集298巷土地及建物所有權人（含共同持分所有權人），全部同意依說明五所述，自願無償並自行拆除後再函報本所辦理拓寬，」原告對此不服，向台中縣政府（即被告）提起訴願，經台中縣政府94年12月27日府訴委字第0940356621號將訴願不受理等情，為原告所不爭執，並有上開函及訴願決定書附卷可稽，而本件原告不服台中縣大肚鄉公所94年6月29日以肚鄉工字第0940008701號函提起訴願，經被告之台中縣政府決定訴願不受理，依首揭規定，原告提起行政訴訟之被告應為台中縣大肚鄉公所，而非被告，原告以台中縣政府為被告，其當事人顯非適格，揆諸前開說明，原告之訴在法律上顯無理由，自應以判決駁回。兩造其餘關於實體上之爭執，即無論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月21日
第二庭審判長法官王茂修
法官林金本法官莊金昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國95年4月21日
書記官邱吉雄