裁判字號：臺北高等行政法院91年簡字第1022號判決
裁判日期：民國92年06月06日
裁判案由：入出國及移民法
臺北高等行政法院判決九十一年度簡字第一○二二號
原告甲○○被告內政部警政署入出境管理局代表人 曾文昌 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○右當事人間因入出國及移民法事件，原告不服內政部中華民國九十一年十一月二十二日台內訴字第○九一○○○六三二三號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰原告於民國九十一年五月六日十三時許，與其他旅客搭乘金門籍娛樂漁船海鷗一號，由漁船長 蔡天銘 向金門縣新湖漁港報關出海前往大二膽海域、東碇島海域遊玩，預定於五月八日十四時以前返回， 惟渠 等未依正常出國查驗手續，即逕自前往直航大陸地區廈門市漳州碼頭，並上岸前往廈門市等地遊玩。九十一年五月八日凌晨一時許海鷗一號漁船返行途中，在金門尚義外海○‧二海浬處發生火燒船事故，經行政院海巡署海洋巡防總局第九（金門）海巡隊前往救護，並將船上二十三名人員全數帶回，於製作偵訊（調查）筆錄時，多數旅客皆坦承私自前往大陸地區，該海巡隊旋以九十一年五月九日洋局九偵字第○九八二號函向被告告發，被告認原告已違反入出國及移民法第四條第一項規定，乃依同法第五十九條第一款規定，以九十一年七月二日（九十一）境愛罰字第○九一○○七三八九一號處分書處原告新臺幣（下同）一萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：㈠事故當時，同船人員始發現船上並無足夠之逃生設備（救生圈或救生衣），經船
長以無線電呼救後，行政院海岸巡防署海洋巡防總局第九（金門）海巡隊於獲報後，始前來援救。未料該隊所屬人員於實施海上救援後，遽依主觀認知認定該船隻涉及違法出入國境之行為，立即將該船落難人員（含原告）帶往該隊實施偵訊。原告因海上遇難，甫死裡逃生、驚魂未定，復尚陷於對該隊人員施予援助之感激情緒中。故該隊人員對原告立即施予之偵訊，並未予以拒絕，且對其所詢問事項，亦均以肯定答覆為之。原告於接獲處分書時，始得知偵訊內容涉及原告未經許可，出入國境等情。原告當日海上行程確屬單純海上旅遊觀光，並無違規出入國境等情，該海巡隊未能體諒原告當時情緒不宜立即施予偵訊，及原告當時不免陷入急迫輕率之情形，復逕論斷原告必屬違規出入境之涉案人，其偵訊即採證程序，實難謂為無瑕疵。被告亦未經其他合法之調查，逕行採認該隊偵訊內容所陳而為認定實事，其作成之處分，顯有瑕疵。
㈡查行政程序法第九條定有明文：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利不
利之情形，一律注意。」同法第三十六條復規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，該隊偵訊程序與採證作為，僅就原告不利之部分，逕為認定，有違該二條之規定。次查同法第四十三之規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定與理由告知當事人。」該處分書之理由部分，僅引述違反法條名稱與條號，未有任何理由陳述亦與行政程序法第九十七條規定有違。查「入出國及移民法」第九條規定，係指：「入出國者，應經查驗，未經查驗者，不得入出國。」原告當日行止，既屬單純海上旅遊，自無不符該條規範之要件。另依據該條例第九十五條有關規定略以：「入出境國未經查驗處一萬元以下罰鍰。」被告行使裁量權，逕處一萬元最高額之罰鍰，卻未陳明裁量權行使結果之理由，核與行政程序法第十條規定有違。㈢偵查機關之採證程序既未就原告有無出入國境情節，負積極舉證責任，僅趁原告
遇難後之急迫輕率情形，予以取供，被告亦未積極行使行政調查權，原告未曾有違規紀錄或為配合之作為，逕行行使裁量權而未備理由，上揭行政程序，皆有違法之瑕疵，據以作出之處分，應予以撤銷，以求適法。
㈣內政部九十一年十一月二十一日台內字第0000000000訴願決定書維持
原處分之理由，未曾就訴願意旨所舉有關偵訊作為採證違法及裁量權行使不當乙節，據以審認或為適當調查，逕行依據違法採證之偵訊筆錄內容，逕予認定原告必有筆錄所載情事。復未備理由逕行認定偵訊作為係取得同船旅客同意，未曾對生死遇難經歷之人宜否逕行採證？該偵訊是否明確告知原告等人，係為行政調查？有無故意誤導原告等人，應於偵訊筆錄具結使得放行進一步安置？有無趁離島班機架次登機時間，誘迫原告等人，儘速具結方得返回本島？進行調查。行政機關未善盡行政調查權，伺機趁人民不知法律且急迫輕率而為取供，且作成行政處分，莫此為甚。行政法規大備後，行政機關執法心態與方法仍未俱與改善，訴願機關未有任何之指正，僅率由舊章，倘維持該處分及訴願決定，人民之權益何能改善？
三、按「入出國及移民法」第四條第一項規定：「入出國者，應經查驗，未經查驗者，不得入出國。」，違反該規定者，依同法第五十九條第一款規定，應處新台幣一萬元以下罰錢。又依同法施行細則第二條規定：「本法所稱入出國，在國家統一前，係指入出臺灣地區。」。至於臺灣地區之定義，依「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第二條第一款之規定，係指「臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區」
四、本件原告與其他旅客於九十一年五月六日十三時許搭乘金門籍娛樂漁船「海鷗一號」向金門縣新湖漁港報關出海遊玩，預定於五月八日十四時以前返回，惟渠等未依正常出國查驗手續，即逕自直航大陸地區廈門市漳州碼頭，並上岸前往廈門市等地遊玩。嗣因海鷗一號漁船於九十一年五月八日凌晨返航途中，在金門尚義外海０‧二浬處發生火燒船事故，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第九（金門）海巡隊前往救護，並將船上二十三名人員全數帶回製作偵訊筆錄，多數旅客（含原告）皆坦承私自前往大陸地區，此有行政院海巡署海洋巡防總局第九（金門）海巡隊九十一年五月九日洋局九偵字第○九八二號函及原告之偵訊（調查）筆錄影本附卷可稽，被告依首揭法條規定處分原告一萬元罰鍰，固非無據，且原告遇難後，雖然驚魂未定，但其自由意志並未被剝奪（並無人指摘被告係強迫取供），尚難謂其偵訊及採證程序違法。
五、惟查：㈠入出國及移民法第五十九條規定：「有下列情形之一者，處一萬元以下罰鍰：
違反第四條第一項規定，入出國未經查驗者。‧‧‧。」，即授予行政機關「一萬元以下罰鍰」額度之裁量權。而行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則、平等原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第六條、第七條、第九條、第十條規定自明。行政訴訟法第四條第二項、第二百零一條亦分別規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」、「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」。按法律所以賦予行政機關裁量權限，乃因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授予行政機關裁量權之目的即在於使行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍為適當之處分，使其罰過相當，而無輕重失衡之情形。此不但為行政機關之權力，亦為其義務。行使裁量權，逾越權限或濫用權力，固為法所不許，若不分情節輕重，一律以最高額度處罰，則為裁量怠惰，乃違反裁量義務，亦屬違反法律授權之目的，而以其不作為濫用權力。
㈡經細觀本件被告之處分內容，僅記載「主文：處新臺幣一萬元罰鍰。事實及理由
：查台端於九十一年五月六日，出國未經查驗，違反入出國及移民法第四條第一項規定，依據同法第五十九條第一款規定，處分如主文」，並無隻字片語論及原告違規情節之輕重或違規所造成之結果是否嚴重，即處以上開規定最高額度之罰鍰。被告雖於原告起訴後具狀辯稱其係依內政部函頒之「違反入出國及移民法案件裁罰基準表」之規定，每件均處一萬元之罰緩等語，惟觀該「裁罰基準表」之規定：「本法第五十九條第一款，每件處一萬元罰緩；未滿十八歲者減半」，顯然對於滿十八歲以上之違規者，不分情節輕重，一律以最高額度處罰，乃違反裁量義務，及法律授權裁量之目的，而以其不作為濫用權力。且原告曾於事前向被告申請進入大陸地區已獲許可，本件僅係未依正常查驗手續而出國，此有被告承辦人於行政院海巡署海洋巡防總局第九（金門）海巡隊九十一年五月九日洋局九偵字第○九八二號函兩側下方之簽註意見及台灣地區人民進入大陸地區申請表影本附原處分卷可稽，又本件似係初犯，前往廈門市之目的僅係遊玩，並無其他違法行為，復於返行途中，在金門尚義外海○‧二海浬處發生火燒船事故，經行政院海巡署海洋巡防總局第九（金門）海巡隊前往救回，衡情尚非全無可以憫恕之處，被告逕課以最高額度之罰鍰，亦嫌過重，有違比例原則，揆諸前揭說明，其處分即有違誤。
六、綜上所述，原處分既有違誤，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告訴請將之一併撤銷，自無不合，應予准許。爰將訴願決定及原處分予以撤銷，由被告重行考量原告違法之情節後，依比例原則另為適法之處分，以昭折服。又本件為簡易訴訟程序事件，且事證明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年六月六日
臺北高等行政法院第三庭
法官林文舟右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十二年六月六日
書記官余淑芬