最高行政法院94年度判字第1609號判決

裁判字號：最高行政法院94年判字第1609號判決

裁判日期：民國94年10月20日

裁判案由：徵收補償

最高行政法院判決
94年度判字第01609號上訴人甲○○
乙○○共同訴訟代理人 楊金順 律師複代理人 曾朝誠 律師被上訴人臺北市政府代表人丙○○訴訟代理人 張世興 律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國92年9月10日臺北高等行政法院91年度訴字第2669號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）關於原判決認被上訴人91年3月14日府工新字第09108665700號書函（下稱系爭函）非屬行政處分一節，依鈞院52年判字第173號判例、56年判字第188號判例、77年判字第2054號判決及司法院釋字第423號解釋意旨，本件被上訴人雖以「函」名義制作，惟已明確闡明無法辦理徵收之意旨，顯係對上訴人所為請求之拒絕，其直接影響上訴人對土地所有權之使用收益權利甚明，且實際上已對外發生效力，是原判決視系爭函並非行政處分，自與行政程序法第92條規定及前開解釋、判例、判決意旨有違，且與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。（二）本件上訴人所有系爭坐落臺北市○○區○○段4小段545、589、592、611地號○○區○○段○○段699之20、699之24地號6筆土地，或經被上訴人闢建為市區○道，或為既成道路，供公眾人車通行使用，上訴人對該土地已無從自由使用收益，形成因公益而為特別犧牲，上訴人自有請求被上訴人依法律之規定辦理徵收處分，並給付補償之權利。原判決竟認被上訴人當事人不適格，實有曲解行政訴訟法第5條及司法院釋字第400號解釋意旨之違法。況且司法院釋字第400號解釋文已明確指出「有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」是以縱認為依上開解釋，人民並無從據以請求國家為土地徵收，惟在徵收之前被上訴人仍應「以他法補償」上訴人之損失，故原判決認定上訴人並無公法上之請求權，實屬率斷。（三）關於上訴人乙○○所有系爭土地得否依據平等原則請求被上訴人辦理徵收一節，按司法院釋字第400號解釋中段闡明，權利受侵害之人民僅須以平等原則為法律基礎，即得請求相關機關徵收補償，亦即賦予人民公法上之請求權得請求國家徵收補償，藉以區分與該解釋首段之不同，然原判決逕以上訴人無公法上請求權為據，駁回上訴人原審依平等原則所提主張，顯有違司法院釋字第400號解釋意旨、憲法第7條及行政法上之平等原則。（四）上訴人得依公法上不當得利之法理，請求被上訴人返還相當於5年土地租金之利益。蓋系爭土地之所有權仍屬上訴人所有，且均已開闢為臺北市○○○道路，雖受益者為通行之社會大眾，惟其通行大眾之成員均屬臺北市之成員，是以其並無法律上之原因，致上訴人之所有權受有損害，依不當得利之法理，上訴人自得請求被上訴人給付相當於租金之損害及遲延利息。然原判決竟駁回上訴人之請求，是原判決顯違不當得利之法理。（五）綜上所述，原判決顯屬違法，為此求為廢棄原判決，並准如上訴人於原審訴之聲明。
二、被上訴人則以：（一）依土地徵收條例第13條及第14條規定，系爭土地之徵收核准機關為內政部，上訴人僅為需用土地人，並無核准徵收補償之權限，是上訴人系爭函，乃針對上訴人請求所為經辦事件之事實陳述或理由說明，並未發生拒絕徵收之法律效果，從而依土地徵收條例第13條、第14條、最高行政法院44年判字第18號及61年裁字第75號判例意旨，原判決認系爭函非行政處分，應屬正確。（二）上訴人引司法院釋字第400號解釋為其請求權基礎，惟依最高行政法院92年度判字第828號判決意旨，原判決以上訴人並無公法上請求權為由，駁回上訴人原審之訴，與行政訴訟法第5條及司法院釋字第400號解釋意旨並無相違。況依土地法第14條、第17條及第18條規定，土地徵收之核准機關為內政部，被上訴人僅為土地徵收之執行機關，上訴人訴請被上訴人作成徵收處分，係屬當事人不適格，而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生，是原判決駁回上訴人請求，自屬有理。
（三）按憲法第7條雖有平等權之規範，然人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，本件上訴人既無請求國家徵收系爭土地之公法上請求權存在，則原判決駁回上訴人依憲法第7條平等原則為請求權基礎，訴請徵收補償之主張，自屬正確。（四）按原判決以受益人非被上訴人為由，駁回上訴人不當得利之請求，依臺北高等行政法院89年訴字第1761號判決意旨，應屬合法。至於上訴人以通行大眾之成員均屬被上訴人之成員，主張被上訴人受有利益云云，惟查被上訴人為一公法人，與居住於臺北市內民眾之自然人，均各有獨立之人格及權利能力，系爭土地因受公用地役權之使用限制，僅得供公眾通行，則受益者自屬通行之社會大眾，而非被上訴人。上訴人主張，顯然將政治上之地方自治團體與人民之概念，與民法之概念予以混淆，其主張自非可採等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，最高行政法院復著有44年判字第18號判例可資參照。本件上訴人等以其所有系爭土地，經編定為公共設施道路用地，請求被上訴人予以徵收補償，被上訴人以91年3月14日府工新字第09108665700號書函復知上訴人等略以：「．．．因目前本府亟待開闢之道路頗多，本案將錄案列入．．．檢討，．．．，有關本市○○道路之徵收補償，本府考量財政狀況及土地所有權人基本權益．．．本府擬俟中央立法有明確方向後，再適時檢討辦理。」查被上訴人所為上開函復純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，上訴人對之提起行政爭訟，於法自屬有違。（二）按提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。其次，關於司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。又縱認上訴人有請求被上訴人就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為被上訴人，被上訴人並無作成徵收處分之權利，則上訴人請求被上訴人作成徵收處分，係屬被告當事人不適格，而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此本件上訴人等依行政訴訟法第5條規定，請求被上訴人對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，此觀土地徵收條例第11條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條、第20條、第22條之規定自明。
系爭土地既未經徵收，上訴人請求被上訴人辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。（三）本件上訴人乙○○以其所有坐落臺北市○○區○○段1小段699之20、699之24地號2筆土地，應有部分均為1/2，於59年核定公告之士林都市計畫圖中劃定為道路用地後，於62年即經價購為被上訴人所有；相毗連又同為臺北市○○○路○段道路用地之同小段699之10、699之13、699之15、699之18及699之25地號等5筆土地，被上訴人亦於62年間陸續購買取得所有權；又就同一道路範圍內之他筆土地，以及上訴人所有同一地號土地之另應有部分1/2，被上訴人於將臺北市○○○路○段闢建為25公尺寬之幹道前，亦予以價購。惟被上訴人對於上訴人所有系爭土地，未予買受，亦未依法予以徵收補償，同一情形而為不同之處理方式，顯為差別待遇，有違行政法上之平等原則云云。是本件所應審究者：依平等原則可否導出人民之主觀公權利，以及人民對國家是否享有徵收請求權等情。茲查，憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字211號、第412號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利；且其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。又一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，則本件上訴人等對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則上訴人等謂系爭土地原地號為3之44地號土地，被上訴人將該地號逕為分割，一部分先行辦理徵收，一部分即系爭原地號3之1542地號土地則遲未辦理，同一情形而為不同之處理方式，顯為差別待遇，有違行政法上之平等原則等語，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被上訴人應徵收系爭土地，自屬無理由。（四）按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵。經查上訴人等所有系爭土地，經被上訴人編定為公共設施道路用地，且已供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本附卷可稽，則依最高行政法院45年判字第8號判例及內政部85年11月28日台內地字第8511353號函釋意旨，被上訴人使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。矧系爭土地之所有權現仍屬上訴人等所有，有土地登記謄本可證，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被上訴人甚明。從而上訴人本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被上訴人應給付相當於租金之補償金，難謂為合，其同時請求被上訴人賠償遲延利息部分，亦因而失所依附，為無理由等詞為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：（一）「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第2條、第13條、第14條、第15條及第19條所明定。另參照司法院釋字第425號解釋所示土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之意旨，可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，至需用土地人則為土地徵收之申請人，除法律另有規定（如土地徵收條例第8條）外，私有土地所有權人並非土地徵收之申請人，而無申請國家機關徵收其土地之公法上請求權。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係；補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係，由此亦可得知私有土地所有權人無請求補償機關為徵收土地之公法上請求權。另非核准徵收機關之直轄市、縣（市）政府或需用土地人，對准否作成土地徵收行政處分，並無任何權限，則直轄市、縣（市）政府或需用土地人就准否為土地徵收所為之表示，自未對外發生任何法律效果。（二）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政程序法第96條第1項、訴願法第1條第1項、行政訴訟法第4條第1項分別定有明文，則行政機關之單方行為未能對外發生法律效果者，自非行政處分，而不得對之提起訴願、撤銷行政訴訟以求救濟。（三）「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。是於提起本條規定之課以義務訴訟，須以人民有依法請求中央或地方機關為行政處分之權利為前提，苟人民無此申請之權利，其提起之課以義務訴訟，於法即有未合。
（四）土地徵收地價補償費之給與，係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其效果如何，參酌土地徵收條例第20條第3項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院釋字第110號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。．．．」意旨以觀，應認係徵收失效，而非使徵收土地之所有權人取得補償地價請求權，從而，應認依法人民對國家並未有請求給付徵收補償地價之權利。
五、經查：（一）本件上訴人所有系爭土地，經公眾通行數十年，已成為既成道路，且經編定為公共設施道路用地，復經被上訴人開闢作為臺北市○○○路○段道路，上訴人乃請求被上訴人予以徵收補償，經被上訴人以91年3月14日府工新字第09108665700號書函復知上訴人，略以：「．．．因目前本府亟待開闢之道路頗多，本案將錄案列入．．．檢討，．．．有關本市○○道路之徵收補償，本府考量財政狀況及土地所有權人基本權益．．．本府擬俟中央立法有明確方向後，再適時檢討辦理。」等情，為原審依法認定之事實。（二）撤銷訴訟（即上訴人於原審訴之聲明第1項）部分：依前開理由第四項（一）（二）之規定及說明，本件被上訴人並非核准徵收機關，無准否作成土地徵收處分之權限，觀之被上訴人所為91年3月14日府工新字第09108665700號書函，僅係就其經辦之業務，表明其處理意見，不生否准徵收或其他法律效果，無從認係行政處分。上訴人對系爭函不服，原不得對之提起訴願或撤銷行政訴訟，乃上訴人竟循序對之提起訴願、撤銷行政訴訟，請求撤銷訴願決定及系爭函，經核即非合法。（三）課以義務訴訟及給付徵收補償地價（即上訴人於原審訴之聲明第2項）部分：依前述理由第四項（一）
（三）（四）之規定及說明，本件上訴人並無請求被上訴人徵收其系爭土地及給付徵收補償地價之公法上請求權，且被上訴人並未為駁回徵收申請之處分，已如前述，其提起課以義務訴訟，求為命被上訴人作成徵收系爭土地之行政處分，並給付徵收補償地價，亦非合法。上訴人雖以前開各詞就撤銷訴訟及課以義務訴訟部分提起上訴，惟原審已就上訴人所為主張如何不足採，詳述其理由，除與本院所述不同者外，經核並無不合，自無適用法令錯誤或理由不備之違法。至本院56年判字第188號判例，業經本院決議不予援用，並經司法院備查，原判決與業已不予援用之本院判例意見不同，並無違背法令之問題；另本院52年判字第173號判例、77年度判字第2054號判決及司法院釋字第423號解釋，均與系爭函是否行政處分無涉，原判決亦無違反前開本院判例、判決或司法院解釋而生違背法令之問題。（四）給付訴訟（即上訴人於原審訴之聲明第3、4項）部分：原審已就上訴人此部分所為主張如何不足採，詳述其理由，上訴人仍執前詞為爭執，並不足採。至上訴人另主張其依司法院釋字第400號解釋所揭示「有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之意旨，在徵收系爭土地之前，被上訴人仍應「以他法補償」上訴人之損失，上訴人自有請求權一節，查上訴人關於金錢補償之請求，於原審均係併同徵收而為主張，基於前述理由，原審予以駁回，並無不合，其於提起上訴後始依本項請求權基礎為主張，自非本院所得審究。（五）綜上所述，本件原審駁回上訴人於原審之訴，其所持之理由雖與前述未盡相同，其結論則無二致，應予維持，上訴意旨指摘其違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年10月20日
第一庭審判長法官葉振權
法官陳秀美法官劉鑫楨法官吳明鴻法官梁松雄以上正本證明與原本無異中華民國94年10月20日
書記官阮桂芬