裁判字號：最高行政法院87年判字第516號判決
裁判日期：民國87年03月27日
裁判案由：水污染防治法
行政法院判決八十七年度判字第五一六號
再審原告台灣省政府建設廳永安工業區管理站代表人甲○○訴訟代理人 林憲同 律師再審被告高雄縣政府右當事人間因水污染防治法事件，再審原告對本院中華民國八十六年十月三十日八十六年度判字第二六六三號判決，提起再審之訴，本院判決如左︰
主文再審之訴駁回。
事實緣再審原告為永○○○區○○道管理機構，負責管理○○○區○○○○道（包括污水下水道及雨水下水道）有關事宜，其業別屬「污水下水道系統」（甲類、其他工業區其他事業專用下水道），經行政院環境保護署督察大隊於民國（以下同）八十四年六月七日十時四十分至四十九分在該工業區區界聯外雨水溝混合社區污水前之排放口（一）採樣，復於同日十一時一分至十一分於同一雨水溝排放口（二）採樣，兩次稽查採得水樣、經檢驗結果：（一）氫離子濃度指數五．七、生化需氧量二五七毫克＼公升、化學需氧量四四一毫克＼公升、懸浮固體二七五毫克＼公升、鎘○．一九五毫克＼公升、鋅一二八毫克＼公升。（二）生化需氧量三四四毫克＼公升、化學需氧量四二三毫克＼公升、懸浮固體三九○毫克＼公升、鋅六一毫克＼公升，均未符合放流水標準，再審被告據以核認構成兩件違規，依水污染防治法第七條、第三十八條規定分別裁處新台幣六萬元罰鍰（兩件合計新台幣十二萬元），再審原告不服，曾提訴願經台灣省政府八十四年十二月六日八四府訴二字第一六七八四九號訴願決定將原處分撤銷，由再審被告另為處分。（撤銷理由：卷附稽查紀錄表所繪之採樣圖及照片觀之，稽查人員係在再審原告專用雨水溝採樣，該雨水溝由再審原告監督管理，其排放之廢水未符合標準固應由再審原告負責，惟採樣點（一）及採樣點（二）係位於同一雨水溝，經由同一排放口排放於外，再審被告處二次罰鍰，難謂允洽；再由採樣點觀之，社區排水溝之污水係經由採樣點（一）排放於外，則採樣點（一）之水質能否代表再審原告之廢水水質，容有究明之必要。是原處分應予撤銷，由再審被告另為處分，以資妥適）。嗣再審被告於八十五年一月二十六日八五府環二字第一二○三八號函附處分書針對排放口（一）之違規事實，重新裁處新台幣六萬元罰鍰，再審原告仍未甘服，復提訴願，台灣省政府審認：「原處分機關未依前次撤銷立論之意旨，究明採樣點
（一）之適法性，而逕以有質疑之採樣點（一）為違規地點，顯有違誤」遂以八十五年六月四日八五府訴三字第一五五四八三號決定將原處分撤銷，由原處分機關另為處分。再審被告遵照撤銷意旨，以八十五年六月十八日府環二字第一○七一九一號函附處分書針對排放口（二）之違規事實予裁處新台幣六萬元罰鍰，再審原告仍不服，一再訴願均遞遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院以八十六年度判字第二六六三號判決駁回，再審原告仍以原判決有行政訴訟法第二十八條第一款之再審事由提起再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨略謂︰一、原判決適用法律之錯誤：㈠再審被告處罰再審原告之法律依據有二：一為水污染防治法第七條及第三十八條；二為下水道法第八條。本項法律適用涉有錯誤。詳言之，再審被告適用上揭法律之邏輯如下，再審被告先利用下水道法第八條而將再審原告列為「下水道管理人」；再審被告再將上述之「下水道」擴張解釋兼括「雨水下水道」及「污水下水道」；再審被告又將水污染防治法第七條之「污水下水道系統」（即本罪之處罰對象）擴張解釋成包括「雨水下水道系統」；依據上述推演遂將工業區內「雨水下水道」視為「污水下水道系統」，並將「管理人」（工業區管理中心）視為廢水「排放人」，納入處罰對象。㈡上述邏輯（法律適用）完全錯誤：（一）工業區內之雨水下水道僅作宣洩雨水之用；污水下水道則在收納工業廢水。工業區管理中心當然不會「製造」及「排放」污染廢水。水污染防治法第七條明文指定「排放廢水」於地面水體者，始為第三十八條之處罰對象；無排放行為即無本法之處罰可言。因此，依據行政處罰之「罰刑法定原則」，如要將「管理人」視同「行為人」，必須修法納入管理人，始符法律要件（即應在本法條增列「下水道管理人」六字），否則，即有擴張解釋水污染防治法第七條之違誤。（二）本法條僅明文列舉「污水下水道系統」或「建築污水」。以上二者，均以「污水製造者」為其規範對象。如今，再審原告竟又擴張解釋而包括「雨水下水道系統」（即本案污染之水體），不知再審被告何所依據而云然﹖（三）最不合理的是；本案已經依據兩機關共同協定之「管制計劃」，依照分工原則而由再審原告會同再審被告現場追查找出真正污染人（廠商），再審被告竟然再持此污染事實而「併同告發處罰」再審原告（公權力機關），不知再審被告此項「共犯原理」之依據安在﹖抑且，退步言之，再審原告以「下水道管理人」身分偕同再審被告查獲污染人（廠商），為何此時之「管理」仍然不能解免「共犯責任」﹖易言之，究竟本項「下水道管理人」之法律責任界限如何界定﹖如何阻卻﹖以上各項法制缺失（法條解釋不清）及法理缺陷（共犯責任之依據，界限及阻卻方法），混亂不清，造成「公權力處罰公權力」（右手打左手）之不合理現象，本案事例焉非法律及法制之缺失使然﹖㈢行政法院原確定判決：理由略稱：「．．．原告既為工業區之管理機構，依常理個別廠商須經工業區管理機構同意始可設廠，且接受原告行政上管理，原告既為前述專用下水道管理機關且其接受工業區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由造冊函請環保機關稽查取締工業區違規工廠而為免責之詞」云云。以上詮釋，更有可議，一則再審原告要求廠商「踐行防治工作」或再審原告「同意設廠」或「接受再審原告對廠商實施「行政上管理」等三者，均係再審原告行使公權力之行為；再審原告縱然執行不周而有廠商盗排造成污染，法律苟無明文規定再審原告也應構成行政科罰責任，再審原告並不因此即與廠商成立本罪之「共犯責任」。二則所謂「付費納管」及「處理廢水」，均係指污水下水道系統事項；本案再審原告並不負責處理污水。本案事實係「雨水」下水道系統遭第三人「盗排廢水」，二者係屬兩回事。鈞院前述判決所指科罰事實，顯然全部錯誤。二、工業區管理機關與環保機關對於本案情事之協定方案：㈠本案之現行法制；涉有闕漏；再審被告處罰再審原告之法理依據，尚欠圓妥，已如上述。據此緣由，工業區管理機關（經濟○○○區○○○○道主管機關（內政部營建署）及中央及地方環保機關曾經於八十五年十二月邀集協商處理方案如后述：①環保署八十五年十二月二十三日工業區水污染管制計劃檢討會議（環保署環水七八五○號）結論五：大發工業區水污染管制問題，達成處理原則共四項。②內政部八十五年十月三日工業區開發管理業務改革方案內政部（）台內營0000000號）結論二；環保署執行工業區水污染，對目前．．．處罰工業區管理中心乙節．．．不宜以下水道機構為處罰對象。內政部八十六年七月七日台（）內營字第八六○四八二三號函亦同此意旨。③營建署八十三年六月九日八三營署公字第八七○號函暨八十六年三月十二日八六營署公字第四八五七號函均釋示：「．．．若工業區內採雨水與污水分流制．．．二者功能不同。．．．○○○區○○○○○道遭廢（污）水排洩則工業區管理單位宜．．．查察偷排之污染源並（轉）請環保單位依法處分」。以上二函均認再審原告並不負擔污染責任。三、請廢棄原判決並撤銷原處分及一再訴願決定等語。
再審被告答辯意旨略謂︰一、有關再審原告所主張該系統非管理站所職掌且取樣地點應非屬污水廠排放口：等語。然依下水道法第八條規定○○○區○○道係屬專用下水道，該專用下水道由各開發機關或機構建設管理之」，故工業區管理單位應依法處理○○○區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。且依常理判斷，個別廠商須經工業區管理機構同意始可設廠，且接受其行政管理，再審原告為前述專用下水道管理機關且其接受工業區內各廠商依據水量付費納管並處理廢水，則環保機關將本件違規事實歸責於再審原告，據以核認其為處分對象，促使再審原告善盡其工業區管理機構之職責，再審原告所稱未獲下水道法之授權，顯屬誤解法令。又依水污染防治法第二條第一項第十二款污水下水道系統之定義○○○區○○○○道為污水下水道系統，行政院環境保護署⒈環署水字第五四三三一號函釋示略為：已設置下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已○○○區○○道之管理。再審原告辯稱不屬該站所職掌，惟稽查當時有拍照指出排放位置採樣點②之存在無誤及做稽查記錄單自洵足採。如此證據確鑿，再審原告空言執辯有推諉之詞，敬請予以駁回。二、另依行政院環保署⒐⒐環署水字第四二九三九號函說明二：依水污染防治法第二條規定．．．環保機關依水污染防治法規定處罰該污水下水道系統之管理人依法有據。三、綜上，本件再審之訴為無理由，請駁回再審原告之訴等語。
理由按行政訴訟法第二十八條第一款所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋、判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。迭經本院著有判例可稽。本件再審原告因水污染防治法事件，對本院八十六年度判字第二六六三號判決主張有行政訴訟法第二十八條第一款適用法規顯有錯誤之再審事由，提起再審之訴，經查原判決駁回再審原告在前訴訟之理由係認為：「按『事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施排放廢水於地面水體，應符合放流水標準。』，『違反者處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰並限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，得命其停工或停業。』為水污染防治法第七條第一項暨同法第三十八條所明定。本件原告（即再審原告，以下同）為永○○○區○○道機構，其雨水下水道（即稽查記錄或原決定書事實欄所稱之「雨水構」）注入岡山溪承受水體前之排放口（二）所排放廢水，經行政院環境保護署督察大隊於前述事實欄所述時間派員稽查採樣、檢驗結果：生化需氧量三四四毫克＼公升、化學需氧量四二三毫克＼公升、懸浮固體三九○毫克＼公升、鋅六一毫克＼公升，均未符合放流水標準（氫離子濃度六－九、生化需氧量五○毫克＼公升、化學需氧量一八○毫克＼公升、懸浮固體五○毫克＼公升、鋅五毫克＼公升）此有稽查記錄、水質檢驗報告附卷可稽，事證明確。原告主張當日並無環保人員至污水廠放流口取樣，至於環保署南區督察大隊人員所稱放流口二，不知位於何處﹖本站污水廠自操作營運以來歷經十餘年至今皆僅有一個放流口，並依因水污染防治法第十九條申請排放口在案。環保署南區督察大隊人員若於雨水溝發現有水污染事件，理應依因水污染防治法第三條中央主管機關立場循雨水明溝查處偷排廠商，處以罰鍰或停工處分。而今握有公權力之中央主管機關不敢申張水污染防治法所付予公權力，造成廠商任意偷排，導致河川水體污染引起民怨以致抗爭事件頻傳。而主管機關又不依法行事只會對未獲法律（水污染防治法及下水道法）授權又毫無行政權之管理站猛開罰單了事云云。然查本件稽查記錄所載採樣點即排放口（二）之位置，係原告工業區之專用雨水下水道對外排放於承受水體之前，該排放口（二）處所採水樣，經檢驗結果證明該廢水『生化需氧量、化學需氧量、懸浮固體、鋅』等水質項目如事實欄所述數據，均未符合放流水標準，而原告既○○○區○○○○道之管理機構（參照下水道法第八條第一項規定），即應對其管理之雨水下水道排放事業廢水之違規情事，作有效防範區內廠家私自偷排之行為，本件係針對雨水下水道採樣，與原告污水廠放流口之申設位置無關。原告又稱環保機關所認定之污水下水道系統依水污染防治法第二條第十二款、係指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施，此款明顯說明本站污水廠所含污水收集管線、抽送站、三級處理廠屬污水下水道系統，經查該水樣非此系統內放流水自與原告無權責關係。又環保機關任意以行政命令將污水下水道擴權解釋含雨水溝，顯有違中央法規標準法第五條第二款關於人民權利義務者，應以法律定之，及第六條應以法律規定之事項，不得以命令定之，雨水溝廢水屬工廠排放其水質如何﹖本站亦無法可管。本站職員為維護區內公共設施及營運操作污水廠）（即為水污染防治法第二條第十二款之污水下水道系統，亦為下水道法施行細則第三條第二款之污水下水道皆要有收集、處理、處置之能力設施方能稱為污水下水道系統）。雖一字之差（雨水與污水）功能不同影響甚鉅，且原告係屬工業區管理服務機構，力行配合國家環保政策，遵照環保署訂定之「工業區水污染管制計劃」內容，須完成區內工廠廢水接管納入污水下水道系統，協助廢水處理減低民眾糾紛及環保困擾。對不願意廢水接管逕行排入雨水道之工廠，本站並無管制處罰或強制要求廢水接管之權，僅能勸導及按月造冊函送環保及建管機關，請稽查取締，以求提昇環保績效、減低污染、維護環境，不應以原告為處罰對象云云。然查原告如何有效防範工業區內工廠排放廢水於雨水下水道，核屬原告身為工業區管理機構應負之責，且經濟部工業局設有防治污染技術服務團專司負責污染防治之輔導，原告要求工業區內個別廠商踐行防治工作，並非不可能之事；環保機關對工業區內個別廠商排放廢水於原告所管理專用下水道之區內管理事項，並無介入必要。原告既為工業區之管理機構，依常理個別廠商須經工業區管理機構同意始可設廠，且接受原告行政上管理，原告既為前述專用下水道管理機關且其接受工業區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由造冊函請環保機關稽查取締工業區違規工廠而為免責之詞。又查下水道法第八條規定○○○區○○○道係屬專用下水道，該專用下水道由各開發機關或機構建設管理之』，故工業區管理單位應依法處理○○○區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。又水污染防治法第二條第一項第十二款污水下水道系統之定義○○○區○○○○道為污水下水道系統，行政院環境保護署⒈環署水字第五四三三一號函釋示略為：已設置下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已○○○區○○道之管理，故原告所辯其未獲授權，無權管理工業區內廠商私自偷排事業○○於區○○○○○道之詞，不足採信。依前說明，再審被告以八十五年六月十八日府環二字第一○七一九一號函附處分書針對排放口（二）之違規事實予裁處新台幣六萬元罰鍰，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持，並無違誤，原告起訴意旨經查並無理由，應予駁回。」等語資為駁回之理由，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並不相違背，與解釋、判例均無相牴觸者之情形。至再審原告引用水污染防治法第七條及第三十八條規定主張不應以再審原告以「下水道管理人」負「共犯責任」為處罰對象據以主張原判決適用法規顯有錯誤云云，乃係基於錯誤之主觀法律見解，至多僅能視為法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。至再審原告所提主管行政機關對於本案情事之協定方案並非經立法院制訂總統公佈之法律，再審被告對之縱有違反，尤難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。從而再審原告所訴各節，均無足取，亦皆不符行政訴訟法第二十八條各款所列再審事由，應認無再審理由，合予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法第五百零二條第二項，判決如主文。
中華民國八十七年三月二十七日
行政法院第三庭
審判長評事 陳石獅
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本 證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十七年三月三十日