高雄高等行政法院102年度訴字第480號判決

裁判字號：高雄高等行政法院102年訴字第480號判決

裁判日期：民國103年11月11日

裁判案由：徵收補償

高雄高等行政法院判決
102年度訴字第480號民國103年10月28日辯論終結原告 吳郭草
吳孟陽 吳偕燭 吳游阿美 吳永傑 吳永文 吳永祿 吳何凉 被告高雄市政府代表人 陳菊 訴訟代理人 彭德旺
林怡伶 陳香港
參加人經濟部水利署代表人 楊偉甫 訴訟代理人 鍾東志 上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國102年10月23日台內訴字第1020225791號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告吳郭草、吳孟陽、吳游阿美、吳永傑、吳永文、吳永祿、吳何凉經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣原告所有坐落高雄市○○區○○段135-2及137-2地號等2筆土地（下稱系爭土地），位於參加人辦理99年度旗山溪北勢仔堤防（一工區）防災減災工程（第二期）用地範圍內，經被告以民國99年8月4日府地權字第0990198047號公告徵收並一併徵收其地上物，公告期間自99年8月5日起至99年9月4日止。原告於公告期間內99年8月9日提出異議，經被告函轉所屬地政局旗山地政事務所（下稱旗山地政事務所），該所以99年8月24日旗地三字第0990006247號函復查處結果，被告乃以99年8月27日府地權字第0990214332號函復原告系爭土地公告現值調降乙案，並檢送旗山地政事務所上開函影本予原告；該函並副知參加人所屬第七河川局，請轉知委託查估公司另訂期複估地上物。原告不服上開函復系爭土地公告現值調降事由，於99年9月1日提出陳情，被告乃將全案提交99年11月4日高雄縣地價及標準地價評議委員會99年第4次會議決議系爭土地維持每平方公尺新台幣（下同）1,300元，並據以99年11月17日府地權字第0990297151號函復原告。原告不服，提起訴願，經訴願決定將原處分撤銷，交由被告於2個月內另為適法之處分。嗣被告將全案提交101年4月2日高雄市地價及標準地價評議委員會101年第1次會議重新評議，決議系爭土地劃入第427區段，其99年及100年公告土地現值均為每平方公尺1,300元，被告據以101年6月27日高市府地徵字第10131671000號函通知原告系爭土地之補償費以更正後99年徵收當期之公告土地現值每平方公尺1,300元加3.5成計算。原告於101年7月25日提出異議，被告以101年9月12日高市府地徵字第10132514100號函復，系爭土地99年徵收當期之公告土地現值仍為每平方公尺1,300元。原告續提出復議，被告將全案提交102年3月8日高雄市地價及標準地價評議委員會102年第1次會議決議，維持99年度公告土地現值每平方公尺1,300元加3.5成為地價補償，被告據以102年3月29日高市府地徵字第10230806100號函通知原告維持原徵收補償價額，原告仍不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）依「地價及標準地價評議委員會組織規程」第4條規定，地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等成員。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由合議委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。然公告土地現值，除得作偽徵收土地補償地價之標準外，並作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。故公告土地現值之評定，應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成，不得僅因欲達特定目的刻意設法先予降低，有此情形者，行政法院自得審查其合法及合目的性。
（二）與系爭土地相鄰之土地，位置相連，且均分割自高雄市○○區○○段135、137地號土地，98年度公告土地現值均為每平方公尺2,800元，然經市場及公告現值之合理估價後，系爭土地合理買賣單價，98年前已維持多年每平方公尺地價最少應為2,800元以上，土地合理買賣單價，每坪市場交易登記價格為31,997元，均與系爭土地每平方公尺1,300元價差甚鉅，原處分認係合理之土地價差，未有合理說明，地價評議委員會以此作為評議之依據，難謂無重大瑕疵。又依高雄市旗山區地價動態，在旗山區之土地評估，98年、99年間地價大致平穩成長，系爭土地自98年間，其土地公告現值均在每平方公尺2,800元至5,500元間作小幅度之起伏升值調整，且依內政部公布之歷年公告土地現值調幅表所示，高雄市旗山區附近土地，未於99年間有公告土地現值大幅降幅為1,300元，被告於該處即將開發欲徵收時，將公告土地現值大幅下降，是否單純反應實際情況，或為達降低補償費之特定目的，即不無探求之餘地。
（三）系爭土地98年間公告現值為2,800元，惟系爭土地歷年公告土地現值並未有大幅變動，且改制前高雄縣99年度公告土地現值亦呈上漲，何以系爭土地99年公告現值下降如此鉅額，又何以99年度公告現值調整下修幅度如此鉅大，並未見被告提出積極證據予以具體說明，被告無正當理由對相同事物為不合理之差別對待，有違行政程序法第6條平等原則。從而，地價評議委員會所為公告土地現值評定，其所依據估算之旗山區土地買賣實例既有未洽，其據以估算出之公告土地現值即難期正確，被告復依評定結果，作成系爭土地99年度公告現值為每平方公尺1,300元，於法自有未合。況且被告前揭據以辦理徵收補償依據之公告現值，係公文書亦得採據為判決基礎。
（四）土地徵收條例第30條規定土地徵收補償地價之核定，原則上係以徵收當期之公告現值為準，惟於公告土地現值與市價有差距時，為避免土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，並使政府徵收民地給予合理補償之目的下，乃另規定得由直轄市或縣（市）主管機關參考「一般正常交易價格」，提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第30條立法理由參照）。上開土地徵收條例第30條第2項規定所稱之所謂「一般正常交易價格」及「必要時」之要件，係屬「不確定法律概念」，行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地，其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重，此參最高行政法院91年度判字第1396號判決謂「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。」同申斯理。另按「土地徵收補償地價加成補償注意事項」第6點規定：「同二年度徵收案件之地價加成補償成數，如直轄市、縣（市）之當年度公告土地現值與一般正常交易價格均已達到均衡一致之成數時，以直轄市、縣（市）一致之成數為原則．．．。」但被告於系爭土地99年公告土地現值評定之作成既有瑕疵，原處分即屬於裁量權濫用即非適法，而訴願決定未予糾正，亦有未合。
（五）系爭土地99年公告土地現值1,300元之評定與公告涉及被告行政裁量決定權濫用，依據行政訴訟法第200條第1項第4款規定，自應命被告依照視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第30條立法理由參照）等情，並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分（被告102年3月29日高市府地徵字第10230806100號函）不利於原告部分均撤銷。⑵被告應依原告101年7月20日抗議陳情書之申請，依行為時土地徵收條例第30條及地價調查估計規則第18、19、21條及地價作業手冊等規定，作成原告所有系爭土地調整按每平方公尺2,800元加35%計價為徵收補償地價之行政處分。
四、被告則以︰
（一）系爭土地係屬參加人辦理「99年度旗山溪北勢仔堤防（一工區）防災減災工程（第二期）」徵收範圍內之土地，其使用分區為行水區，原為高雄市○○區○○段135及137地號（重測前北勢段62-8及62-1地號），劃屬旗山區第309地價區段。嗣因被告以97年3月18日府建都字第0970049599號公告實施「變更旗山都市計畫（行水區專案通盤檢討）案」，並於98年1月22日公告樁位成果圖，遂於98年8月將高雄市○○區○○段135、137地號逕為分割成135、135-1、137、137-1地號等4筆土地；俟98年11月又因辦理「旗山溪北勢仔堤防（一工區）防災減災工程（第二期）」案，再逕為分割增加135-1、135-2、137-1、137-2地號等4筆土地，上述同段135、135-1、135-2、137、137-1、137-2地號等6筆土地於98年度逕為分割時，因地價區段線尚未調整，而同屬高雄市旗山區第309地價區段，其98年地價區段公告現值每平方公尺2,800元。嗣系爭土地經旗山地政事務所辦理99年公告土地現值調整作業時，依地價調查估計規則第18條第1項規定及參酌前開變更旗山都市計畫（行水區專案通盤檢討）案結果，檢討地價區段之劃分，即將分割後之三和段135、137地號農業區土地劃屬第30○○○區段○○段135-1、135-2、137-1、137-2地號行水區土地劃屬第153地價區段，並依平均地權條例第46條規定，參酌調查之地價動態，估計第309地價區段之99年公告現值為每平方公尺2,700元，而系爭土地所屬第153地價區段提經98年第5次地價評議委員會評定通過，○○○區段之99年公告現值為每平方公尺1,300元。嗣經原告等不服提起異議，被告提請地價評議委員會復議決議，系爭土地99年公告現值仍維持每平方公尺1,300元，原告不服，提起訴願，案經內政部以100年6月27日台內訴字第1000094419號訴願決定：「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分」在案。嗣經被告依地價調查估計規則第18條及第21條等規定，斟酌都市計畫行水區之自然條件、土地利用概況、發展趨勢等影響地價因素，重新檢討地價區段劃分及估計區段地價，將都市計畫行水區土地單獨劃分地價區段，新增為第427區段，茲重新估計99年區段地價為每平方公尺1,300元，並提經101年第1次地價評議委員會評定通過，且據以編製土地現值表辦理公告。原告等對評定結果仍表不服，遂提異議、再異議，經被告再提請地價評議委員會於102年3月8日決議仍維持原徵收補償金額每平方公尺1,300元，並通知原告，經核於法並無不合。
（二）按內政部96年12月出版之「地價作業手冊」中有○○○區段劃分之原則：「（1）土地之利用價值與都市計畫使用分區或非都市土地使用編定類別有密切關係，故都市計畫使用分區或非都市土地使用編定為劃分地價區段之首要考量，不同使用分區或編定之土地宜劃分為不同之地價區段。．．．（5○○○區○○○區段劃分以其使用分區或編定界線為主要依據，尚未辦理釘樁分割時，依都市計畫圖套繪其地價區段，並確實考量其自然條件及收益性，同時宜積極蒐集河川區收益實例，以供作為地價區段劃分之參考。」是以，依地價作業手冊規定地價區段劃分之原則可知○○○區○○○區段劃分以其使用分區或編定界線為主要依據，尚未辦理釘樁分割時，依都市計畫圖套繪其地價區段，並確實考量其自然條件及收益性，同時宜積極蒐集河川區收益實例，以供作為地價區段劃分之參考。經查，系爭土地既因改制前高雄縣政府以97年3月18日府建都字第0970049599號公告實施「變更旗山都市計畫（行水區專案通盤檢討）案」變更都市計畫為都市計畫行水區，依上開地價區段劃分原則，應單獨劃為一地價區段為宜。嗣被告依地價調查估計規則第18條第1項及第19條等規定、劃分原則及參酌內政部訴願決定意旨，將位於行水區之系爭土地單獨劃設為第427地價區段，應無違誤。
（三）旗山地政事務所就系爭土地為地價區段地價之估算時，因系爭土地所屬區段並無買賣實例及收益實例，經考量都市計畫行水區與相鄰都市計畫外特定農業區之自然條件、土地利用現況、發展趨勢均為情況相同之低度使用土地，乃依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，選定同屬農業用地之旗山區第168、第308為基準區段。經分析土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、發展趨勢等影響地價區域因素，與第16○○○區段較相近，而以其區段地價而修正之，並經地價評議委員會101年第1次會議決議通過，有地價區段勘查表、區段地價估價報告表、地價評議委員會101年第1次會議紀錄可稽。是以，被告就系爭土地地價區段地價估算程序，悉依地價調查估計規則為之，應屬妥適。至原告指陳系爭土地於徵收前，旗山區地價動態大致平穩成長乙節，惟有關高雄市旗山區地價指數地價動態係以住、商、工為主，而地價動態之撰寫均係依都市地區地價指數查編要點第3點及辦理都市地區地價指數查編工作注意事項第7點規定等辦理，並未對位於行水區之系爭土地進行查編撰寫，是原告等之上開主張，核不足採。
（四）按「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。」最高行政法院著有91年度判字第1396號判決可參。據此可知，土地地價之評定，除由主管機關負責調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，尚須交由地價評議委員會進行評定程序，因此土地地價雖為不確定法律概念，然其間涉及地價評議委員會之專業評定，亦即存有該委員會對地價評定之判斷餘地，今原告等未能舉證地價評議委員會之評定程序有何明顯之失誤，當不得任意指責其所為判斷違法。況且，依平均地權條例第46條規定，土地公告現值之評定，不僅只作為徵收補償土地地價之依據，同時還是土地移轉及設定典權時，課徵土地增值稅之依憑。如就被徵收土地權利人而言，自是希望公告現值提高；反之，作為土地出賣人而言，則是期望公告現值下降。因此，如何核定土地公告現值，當有其專業判斷，自非趨附某特定人或特定族群需求而加以訂定。是原等告未提出具體證據，僅空泛指摘被告所為之處分有違法或不當等缺失云云，核屬無據，尚非可採。
（五）高雄市○○區○○段○○○○○○號土地係依據97年3月18日公告實施「變更旗山都市計畫（行水區專案通盤檢討）案」，於98年8月分割自同段137地號，分割後137地號之都市計畫使用分區編定維持原「農業區」，137-1地號之使用分區由「農業區」變更為「行水區」，其變更原因係合併改制前旗山鎮公所依據參加人提供之88年2月2日88府水政字第140851號函重新勘測審議完成公告之旗山溪河川區域，並參照內政部72年12月5日台內營字第192411號函示：
「都市計畫範圍內行水區應由水利主管機關依水利法第83條所核示公告之尋常洪水位行水區加以劃設」之結論，將位於上開河川區域範圍內之上開土地變更為行水區等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人未提出書狀，據其歷次庭訊陳述略以：參加人徵收河川區域線內土地之依據為水利法第82條，旗山溪於50幾年就已公告河川區域線，於88年經濟部公告修正，並公告核定堤防預定線，系爭土地於修正前後並無調整，均屬於河川區域線內，只要在河川線範圍內之土地均屬於管制區域。依河川管理辦法第7條第2項規定，河川區域劃定及變更公告號後，主管機關應同時函送當時都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區，參加人於88年間已將相關資料送交被告辦理相關事宜及變更，但因影響範圍過大，被告當時並未進行變更，直至都市計畫通盤檢討時，才將河川區域線內之土地變更為行水區。
六、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有土地登記謄本、徵收土地地價補償費清冊、被告99年8月4日府地權字第0990198047號公告、99年8月27日府地權字第0990214332號、99年11月17日府地權字第0990297151號、101年6月27日高市府地徵字第10131671000號、101年9月12日高市府地徵字第10132514100號函、102年3月29日高市府地徵字第10230806100號函、原告抗議陳情書、異議陳情書、高雄市地價及標準地價評議委員會101年第1次會議記錄節錄、102年第1次會議記錄節錄及內政部100年6月27日台內訴字第1000094419號訴願決定等附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為系爭土地99年度之公告現值評定有無違誤？原告請求以每平方公尺2,800元計算徵收補償地價，是否有據？本院查：
（一）按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。」行為時土地徵收條例第30條及其施行細則第30條第1項定有明文。次按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」亦為平均地權條例第46條所明定。
再按「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」「第3條第2款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」「地價實例估計完竣後，應將估計之土地正常單價調整至估價基準日。前項調整後之單價及其調查估價表之編號，應以鄉（鎮、市、區）為單位，製作地價分布圖。第1項估價基準日指每年9月1日。」「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段○○○路線價區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」「（第1項）估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。（第2項）估計區段地價之過程○○○區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」為行為時地價調查估計規則第3條、第9條、第17條、第18條第1項、第19條、第21條第1項、第2項所規定。查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定係關於如何劃○○○區段○區段地價之技術性及細節性規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自得予以援用，應於進行地價區段之劃分及區段地價之估計時予以遵守，依此查估之區段地價，則係作為主管機關每年公告編製土地現值表及補償徵收土地地價之依據。
（二）第按「依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。」（最高行政法院95年度判字第2143號判決參照）。又「徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。」（最高行政法院48年判字第111號判例參照）。準此，地價評議委員會對於地價及徵收補償地價加成補償成數之評定，係基於法律授權之專屬性，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有恣意濫用或其他違法情事，否則法院即應尊重其判斷。
（三）經查，原告吳偕燭等8人原為改制前高雄縣○○鎮○○段
135、137地號（重測前地號○○鎮○○段62-8、62-1地號）土地之共有人；嗣於98年8月間經地政機關將上開土地逕為分割出135、135-1、137、137-1等地號土地；俟98年11月間被告又因辦理「旗山溪北勢仔提防（一工區）防災減災工程（第二期）」案，再逕為分割為135、135-1、135-2、137、137-1、137-2等六筆地號，故系爭土地即135-
2、137-2地號土地直至98年11月間辦理分割時，公告現值仍登記為每平方公尺2,800元，惟99年公告土地現值時，1
35、137二筆地號土地公告現值已調降為每平方公尺2,700元，至於同段135-1、137-1及系爭土地公告現值更調降為每平方公尺1,300元等事實，為原告吳偕燭及被告於本院準備程序中所自承（見本院卷1第128頁），並有被告提出原告吳偕燭並無爭執之上開六筆土地登記公務用謄本各一份在卷可證。為此原告主張北勢仔堤防工程因跨及都市計畫農業區及非都市農業區土地，而都市計畫區土地有都市計畫變更之問題，所以才分二階段徵收，並先行完成非都市農業區土地之徵收（即153地價區段），原告吳偕燭以其妻名義登記之土地在第一階段以公告現值每平方公尺1,300元之代價經被告徵收，當時系爭土地公告現值為每平方公尺2,800元。詎系爭土地於99年3月間辦理徵收前，被告卻有意調降系爭土地公告現值，顯見被告前揭調降系爭土地公告現值實屬黑箱作業，並為達其特定目的而侵害原告之信賴保護。更何況系爭土地係屬都市計畫農業區土地，有較大機會變更為可供建築使用之土地，本非非都市農業區或特定農業區等低度使用之土地可得比擬；加以旗山地區在98、99年間並無政經環境及地價波動急遽情事，則被告及地價評議委員會逕持特定農業區土地與系爭土地比準，並據以調降系爭土地公告現值，亦顯違背行政程序法第6條之平等原則云云。惟查：
1、系爭土地分別所屬分割前之同段135、137地號土地，早於97年3月都市計畫通盤檢討前，於其原定都市計畫使用分區已分別明定為「行水區（135地號）」及「農業區（137地號）」，僅因被告在編定309地價區段時，疏未將「行水區」單獨劃出以便區隔「農業區」土地之故乙節，有被告提出高雄市旗山區公所103年5月8日高市旗區經字第10330617300號函及其土地使用分區證明書一份、旗山區309地價區段98年辦理逕為分割前之地價區段圖一份在卷（見本院卷2第38、49頁）可證，並經被告訴訟代理人於本院準備程序中陳述明確（見本院卷2第26頁）。依此，系爭土地未經分割前，至少135地號已非原告所述之都市計○○○區○○○○○段未分割前之137地號土地雖為都市計畫農業區，但其仍受當時都市計畫法第79條、都市計畫法臺灣省施行細則第29至30條等規定之使用限制，此相較於非都市土地農牧用地依據區域計畫法第15條、非都市土地使用規則第6條及附表一等規定所受之使用限制，並無顯著差異，則原告主張無論土地現況為何，都市計畫農業區土地因相對於非都市農業區土地之管制較為寬鬆，故理應受有較高價格評定乙節，已難遽信，更無論系爭135-2地號土地，在經歷97年都市計畫通盤檢討前後，從未經都市計畫編定為農業區。
2、次查，從參加人提出系爭土地94及99年空照圖顯示，系爭135-2地號土地自94年初起即有一條排水路穿越其上，待至99年初時，該水路所形成之河床面更明顯往兩旁擴大，已占用系爭135-2地號土地之半數，而系爭137-2地號土地因緊鄰135-2地號土地之左側，亦屬離河床不遠之綠帶上等情，有參加人提出前揭二份空照圖及99年1月間參加人施工前空拍圖所標示系爭土地位置圖在卷可佐（見本院卷2第66至67頁）。而參加人亦稱：經濟部水利署自50餘年起即有就旗山溪公告河川區域圖，73年起並有整治旗山溪之計畫，88年間經經濟部公告修正旗山溪河川區域圖，依前揭公告所示之堤防預定線（與河川線共線），系爭土地早在88公告當時已經劃入河川線之範圍內，故系爭土地至遲於88年間即受水利法管制，而不得種植高莖作物。且88年間公告旗山溪之河川線後，參加人也有將公告內容函知所轄縣市政府，但當地縣市政府通常不會配合立即辦理土地分割及更正使用分區，因為這會使河川線劃定內之土地價值明顯減損，而是會等到都市計畫通盤檢討時再一併提起，加以參加人為需用地機關，也因經費籌措問題，遲至100年才有能力施作上開堤防工程等語（見本院卷2第25、
61、113頁），並有參加人及被告分別提出經臺灣省政府核定、刊登公報並函轉有關鄉鎮市區公所揭示及公開閱覽之旗山溪河川圖籍第481號、臺灣省政府88年2月2日八八府水政字第140851號函、高雄縣政府90年6月22日90府建都字第98622號函、參加人90年8月15日經（90）水利政字第0905027940號函、高雄縣旗山鎮公所90年9月3日90旗鎮建字第9672號函、參加人第七河川局90年10月3日（90）水利七管字第0900201775號、92年6月3日水七管字第09202011570號函各一份在卷可參。依此，系爭土地早於88年重測前尚編定為北勢段62-8、62-1地號時，已劃入旗山溪河川線區域範圍內（其中62-8地號大部分被劃入河川區，62-1僅部分劃入河川區，經濟部水利署將該部分編定為62-1A，此即為系爭137-2地號土地），依水利法第82條第1項規定所示，在堤防預定線範圍內之土地，縱尚未徵收，為防止水患，仍得限制其使用。隨後，改制前之高雄縣政府即於97年初辦理「變更旗山都市計畫（行水區專案通盤檢討）案」，依據需用地機關即參加人提供前揭臺灣省政府88年2月2日八八府水政字第140851號函重新勘測審議完成公告之旗山河川區域（即旗山溪河川圖籍），並參照內政部72年12月5日台內營字第192411號函示：「都市計畫範圍內行水區應由水利主管機關依水利法第83條所核示公告之尋常洪水位行水區加以劃設」等語之結論，將前揭位於上開河川區域範圍內之土地變更為行水區，亦有改制前高雄縣政府97年3月18日府建都字第0970049599號公告、被告103年7月24日高市府地徵字第10332335800號函及其附件在卷可稽（見本院卷1第107至108頁；本院卷2第79至83頁）。惟因前揭都市計畫通盤檢討公告時，僅公告變更部分示意圖，待至98年1月22日公告樁位成果圖，被告所屬地政機關始將同段135、137地號土地依據公告之河川圖籍及行水區專案通盤檢討案，逕行分割出135（原屬行水區，經認定非屬河川區域範圍，使用分區更正為農業區）、135-1、137（上開二筆未變更原有使用分區，仍為行水區及農業區）、137-1（原屬農業區，經認定屬河川區域範圍內，使用分區更正為行水區）；其後於98年11月間又因辦理前揭北勢仔堤防工程第二期徵收所需，再次將前揭同段135-1、137-1二筆地號，另逕行分割出135-1、135-2、137-1、137-2等四筆土地，但因原有同段135-1、137-1地號土地已編定或更正為行水區，再行分割所增加之135-2及137-2地號土地，其使用分區自是沿用其所分割之土地，而歸類為行水區，此即為參加人最終徵用並施作堤防工程所使用之系爭土地。由是觀之，系爭土地自88年間起，即屬旗山溪河川區域範圍內之土地，改制前高雄縣政府對系爭土地之通盤檢討及往後之逕為分割，僅為落實水利法關於業經公告河川線之後續規劃，此與原告指稱系爭土地向來為都市計畫農業區土地之說明，顯有差異，更與前揭旗山區公所出具之土地使用分區證明書證明事項不同，要無足取。
3、再查，系爭土地於98年度辦理上開逕為分割時，○○○區段線尚未調整，而與未分割前同段135、137地號土地仍同歸屬高雄市旗山區第309地價區段，致其98年地價區段公告現值每平方公尺2,800元。惟系爭土地與其他因都市計畫通盤檢討所規劃之土地間，既有涉及從都市計畫農業區變更為行水區、或從行水區變更為農業區等問題，自有調整區段地價之必要。嗣系爭土地經旗山地政事務所於98年間辦理99年公告土地現值調整作業時，依地價調查估計規則第18條第1項規定及參酌前開變更旗山都市計畫（行水區專案通盤檢討）案結果，檢討地價區段之劃分，將逕為分割後之三和段135、137地號農業區土地劃屬第30○○○區段○○於○段135-1、137-1、系爭135-2、137-2地號行水區土地與其他行水區土地劃屬第153地價區段，並依平均地權條例第46條規定，參酌調查之地價動態，估計第309地價區段之99年公告現值為每平方公尺2,700元，而系爭土地所屬第153地價區段提經98年第5次地價評議委員會評定通過，該地價區段之99年公告現值為每平方公尺1,300元。嗣經原告等不服提起異議及訴願後，案經內政部以100年6月27日台內訴字第1000094419號訴願決定撤銷原處分，被告乃再依地價調查估計規則第18條及第21條等規定，選定系爭土地鄰近有買賣實例之特定農業區用地之旗山區第168、第308為基準區段，並斟酌相對於係屬都市計畫行水區系爭土地之自然條件、土地利用概況、發展趨勢等影響地價因素，重新檢討地價區段劃分及估計區段地價，將都市計畫行水區土地單獨劃分地價區段，新增為第○○○區段，經重新估計99年區段地價後仍為每平方公尺1,300元，且業經提101年第1次地價評議委員會評定通過，並據以作成本件原處分等情，有被告提出99○○○鎮○○段○○區段略圖─套繪都市計畫圖（含非都市土地使用分區圖及現場勘查照片）、系爭土地98年12月26日現場勘查照片二張（見本院卷2第39至41頁）、高雄縣地價及標準地價評議委員會98年第5次會議第3項議案會議決議紀錄、內政部100年6月27日台內訴字第0000000000訴願決定書、旗山區
168、427、308地價區段圖（見本院卷1第66至67、79至83、161頁）及高雄市地價及標準地價評議委員會101年第1次會議提案及決議紀錄（見本院卷1第85頁；卷2第157至159頁）等文件在卷可證。雖原告對前揭證據資料多數均無爭執（表示現場勘查照片所示系爭土地位置略有差異），但仍主張被告為徵收而調降系爭土地公告現值等前詞置辯。然查，系爭土地自88年起已劃屬旗山溪河川區域範圍內之土地，並依水利法得限制其使用乙節，已如前述，且旗山區98、99年間雖無政經局勢變化困擾，但98年8月間發生之莫拉克風災造成旗山地區嚴重淹水，系爭土地當時因地勢低窪成○○○區○○○道一節，復為原告吳偕燭及被告於本院準備程序所自承（見本院卷1第159頁，惟原告指稱此係伊為配合旗山鎮公所疏浚措施所為特別犧牲云云），是以旗山地區先後遭遇風災及水災數度淹水，致使系爭土地乃至周圍土地勢必因遭逢天然災害而顯少有買賣實例，自屬眾所周知之事實；佐諸被告經實地勘查，於系爭土地周圍2公里內均無任何買賣實例，而必須距離遠至2.5公里外之168及308區段土地始有買賣實例等情，亦有被告提出其當年度區段地價報告表、買賣實例調查估價表等文件在卷可參（見本院卷1第112至117頁），則被告依據地價調查估計規則第21條第1項第2款後段規定：「無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」選取旗山區168、308地價區段作為比準地，自屬適法且合理之處置；又查，系爭土地早自88年間劃入旗山溪河川線內，並屬參加人自始規劃預定堤防線所應徵收之土地，已足以昭示其地理位置與旗山溪之關連及其易遭洪水侵犯，亦無可能施予農地改良之措施。而前揭被告現場勘查照片亦明白顯示系爭土地於莫拉克風災後，除地面尚留有少數作物外，土地現況甚為泥濘、貧瘠，系爭135-2地號土地並有明顯斜坡接近河床。且參加人施作北勢仔堤防工程前，有曾對系爭土地測量其地盤線，從施工前後比對系爭土地之地盤線，確實明顯較兩旁土地低下，待參加人於100年間施作北勢仔堤防工程後，系爭135-2地號土地現狀有部分為提防及斜坡，有部分係堤防內側河床及防波塊置放處；至於系爭137-2地號土地則興建為緊鄰提防之週邊道路等情，亦有參加人提出系爭土地施工前後堤防平面圖、橫斷面圖等圖面、完工後空照圖、現場照片三張附卷（見本院卷
1第162至163頁；卷2第67頁背面、第69至71頁）；反之，168、308地價區段土地屬特定農業區農牧用地（公告現值分別為每平方公尺2,100元及2,000元），不僅為主要穀物產地，亦受農地改良、排水灌溉等優先處遇之土地，則被告以系爭土地，無論從自然條件、行水區道路規劃及闢建程度、土地傾斜度、農地改良程度，均顯然不及特定農業區農牧用地之情況，而向下修正為每平方公尺1,300元，均屬於法有據。雖原告另稱系爭土地附近有買賣實例云云，但其迄至言辯終結之際仍未能提出徵收之際系爭土地附近有何買賣實例情事；且其僅一再強調應以其分割後之同段135、137地號土地公告現值相比云云。然查，二者土地使用分區不同，且上開二筆土地迄今仍未出售，仍在原告等共有人名下乙節，亦有被告提出上開二筆土地最新土地登記公務用謄本在卷可證（見本院卷1第164至169、177至182頁），揆諸前揭地價調查估計規則之規範說明，被告自無可能逕以同段135、137地號土地作為比準地，故原告前揭主張要無足取。
4、末查，本件查估市價嗣經地價評議委員會101年度第1次會議復議決議通過，將系爭土地所屬之427區段地價評議為每平方公尺1,300元，作為徵收及加成核計補償地價之標準，係地價評議委員會本其專業知識所作成之決定，且揆諸前揭說明，並無未遵守法定秩序、或基於錯誤事實所為，未遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查之恣意等情事，是其所為之判斷，行政法院亦應予以尊重。
七、綜上所述，原告之主張均不可採，被告所為原處分尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求（1）訴願決定及原處分（被告102年3月29日高市府地徵字第10230806100號函）不利於原告部分均撤銷。（2）被告應依原告101年7月20日抗議陳情書之申請，依行為時土地徵收條例第30條及地價調查估計規則第18、19、21條及地價作業手冊等規定，作成原告所有系爭土地調整按每平方公尺2,800元加35%計價為徵收補償地價之行政處分，於法無據，均予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國103年11月11日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年11月11日
書記官謝廉縈