裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第84號判決
裁判日期：民國92年07月30日
裁判案由：收回被徵收土地
臺中高等行政法院判決九十一年度訴字第八四號
原告甲○○
乙○○丙○○丁○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○兼共同訴訟代理人午○○被告彰化縣政府代表人未○○訴訟代理人酉○○
申○○戌○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國九十年十二月四日台（九十）內訴字第九○○八八二七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣被告機關為辦理和美鎮文小四用地徵收，需用原告等人所有之彰化縣○○鎮○○段一九六至一九九、二○四、四一○、四一二、六四四、六五五至六五七地號土地，報經臺灣省政府七十八年四月四日府地四字第三七一三二號函核准徵收，經被告機關以七十八年五月二日彰府地權字第一三七八四號公告徵收，並於七十八年六月十七日發放補償費，完成徵收程序。嗣原告等認被告機關徵收上開土地逾十年仍未依徵收計畫開始使用，並變更核准徵收原定使用目的及用途，遂於八十九年五月八日向被告機關請求照原徵收價額收回被徵收土地，經被告機關派員於八十九年十二月十三日至現場會勘結果，認定本案土地業經教育單位以八十八年四月十九日彰府教國字第七二九八○號函核准文小四為和東國小第二校區，並撥款該校闢建戶外活動開放空間、集合場地，設置籃球架，提供和東國小學生在原校區室內上課之外之戶外教學活動、提供自然科學野外植物、昆蟲之觀察活動，且配合幼童軍小隊活動團集會之集合場地利用，開放空間亦供勞作課製作風箏之施放、自然課風車、風力之實驗，以及團體活動課實施社團活動進行團體遊戲之需要；球場之施設擴大，供學生上體育課跑步、做操等之用，並提供和美地區各機關及地方民眾經常辦理球賽、競技活動之用，並不符合土地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條規定，遂將會勘紀錄函報內政部，經內政部以九十年四月二十四日台九十內地字第九十內地字第九○六八八七三號函同意不予發還後，以九十年五月十七日彰府地權字第八八○六號函復原告否准所請。原告不服，提起訴願，遞遭決定駁回，乃提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」土地法第二百十九條第一項定有明文。又「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」都市計畫法第八十三條設有規定，此為關於收回被徵收土地之規定。於八十九年二月二日制定公布之土地徵收條例第九條雖有相關之規定，但依同條例第六十一條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」查本件原告申請收回之土地係於該條例施行前之七十八年五月二日公告徵收，仍應適用首引土地法及都市計畫法規定辦理。又依都市計畫法徵收之公共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限，自該使用期限屆滿之次日起算五年；內政部亦著有（八四）台內地字第八四八八一八一號函釋可稽。
（二）被告未依核准徵收原定興辦事業使用系爭土地，原告依法得請求收回土地：
１、按已奉准徵收之國小用地，在未依原徵收計畫使用前，擬作為高中用地使用，自屬違反核准計畫所定之使用目的及用途（內政部（八五）台內地字第八五○九八四一號函釋參照）。
２、查本件被告奉准徵收系爭土地乃計畫作為「國小」用地，惟被告徵收系爭土地後，並未依核准計畫所定之目的使用，反擬將系爭土地變更為「和美高中用地」，乃經由和美鎮公所提出變更和美都市計畫案，將系爭文小（四）用地變更為文高用地，經鎮、縣、省都市計畫委員會審議通過，於八十五年七月廿五日由被告公告發布實施在案，惟經內政部以八十五年十月二十三日函示被告上開變更作為已違反核准徵收計畫所定之使用目的及用途，並構成原所有權人申請收回土地之要件，被告為規避前開有關收回被徵收土地之規定，爰依台灣省政府於八十七年三月二十三日召開之「研商彰化縣和美地區設立高中事宜會議」之決議，再循都市計畫變更程序，將系爭土地變更恢復為文小（四）用地，並於八十八年四月九日公告發布系爭土地作為和東國小第二校區後，旋又再以都市變更計畫程序，於八十九年二月二日再次公告變更和美都市計畫案，將系爭文小（四）用地又變更為文高用地，可見被告徵收系爭土地後，始終無意按原核准徵收計畫所定使用目的及用途使用土地，而係以變更系爭土地為文高用地為目的，則被告顯然未依核准徵收原定興辦事業使用系爭土地，原告依法自得請求收回。
（三）被告未依徵收計畫期限使用土地，原告依法得請求收回土地：查被告奉准徵收系爭土地之使用期限為九十年十二月，惟被告徵收系爭土地後，旨在變更為和美高中用地，至今未曾編列相當預算以依徵收計畫開始使用土地，任令土地荒廢多年，且原告等人亦自八十三年繳納稅金至今，故原告依法自得請求收回系爭土地，若被告仍有使用之必要，則再行徵收為妥。被告雖辯稱已將系爭土地供作和東國小第二校區，並設置戶外活動空間等已符合依徵收計畫使用土地之規定云云，惟被告所謂系爭土地已核准供作和東國小第二校區只是一紙函文而已，另所謂系爭土地已供做該校戶外開放空間等亦全係樁界、圍籬及球架等簡單設施上實際並未興建校舍，衡情要難謂已按徵收計畫使用土地，則被告所辯自無可採。
（四）被告所為違背誠信原則，原告請求收回土地之條件應視為已成就：
１、按「公法與私法雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，依本院最近之見解，私法中誠信公平之原則，在公法上應有其類推適用。」改制前行政法院著有五十二年判字第三四五號判例可資參照。又民法第一百零一條有關條件成就或不成就之擬制，乃基於誠信原則所為之規定，揆諸上開判例意旨，此規定於公法關係中亦應有其適用。
２、承前所述，被告為將系爭土地改作和美高中用地，於徵收系爭土地後始終未依原定徵收計畫使用土地，於將系爭土地變更為文高用地後，為規避系爭土地原所有人依法請求收回土地之條件成就，又變更恢復為文小（四）用地，並於形式上核准作為和東國小第二校區使用後，自認此舉已完成所謂「依原核准徵收計畫之使用目的與用途」之要件，旋又再將系爭土地變更為文高用地，由此可見，被告所為旨在阻止原告等依法收回土地條件之成就，其行政作為顯然有違誠信原則，依民法第一百零一條第一項規定意旨，本件原告請求收回系爭土地之條件應視為已成就，則原告依法自得請求收回系爭土地。
（五）原告等對於行政機關為興辦公共事業而徵用私人土地，始終願意全力配合，惟行政機關辦理相關事務亦應嚴守依法行政之原則，以昭公信。茲被告既違反徵收系爭土地所定之使用目的及用途，且未依徵收計畫期限使用土地，則原告等依法自得請求收回，倘被告其後仍有使用系爭土地之必要，理應另行依法辦理徵收，始為正辦，為此請求判決如訴之聲明。
二、被告主張之理由：
（一）原告午○○等人依照土地法第二百十九條規定，聲請照徵收價額收回其土地。本案經被告所屬地政機關查證：
１、查本案土地係依照都市計畫法規定辦理徵收，依照都市計畫法第八十三條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」本案原徵收計畫進度為九十年十二月完成施工。
２、查本案土地業經教育單位以八十八年四月十九日八八彰府教國字第○七二九八九號函核准文小四為和東國小第二校區，並撥款該校闢建戶外活動開放空間、集合場地、設置籃球架、提供和東國小學生在原校區室內上課之外的戶外教學活動。提供自然科學野外植物、昆蟲之觀察活動，且配合幼童軍小隊活動團集會之集合場地的利用；開放空間亦供做諸如：勞作課製作風箏之施放、自然課風車、風力之實驗，以及團體活動課實施社團活動進行團體遊戲之需要；球場之施設擴大，供學生上體育課跑步、做操等之用；上課空間之使用減少原校區之擁擠外，亦可供社區民眾休閒散步以及全民運動之使用。目前上開土地仍由和東國小做為第二校區繼續使用，並提供和美地區各機關及地方民眾經常辦理球賽、競技活動。
３、為慎重起見，被告所屬地政機關曾於八十九年十二月十三日上午十時邀集相關單位赴現場實地勘查，本案土地上確闢建二座綜合運動場，作為和東國小體育活動及戶外教學使用，並提供童軍自然課及社團活動等相關課程實施之場所。被告依照土地法二百十九條第二項規定將會勘紀錄函報內政部，奉內政部九十年四月二十四日台（九十）內地字第九○六八八八七三號函核定，同意不予發還。
４、學校的建設是分期興建，除以八十八年四月十九日彰府教國字第七二九八九號函核准文小四為和東國小第二校區，撥款該校闢建戶外教學及球場使用，並續編經費做填土、排水、護坡工程，繼續依原計畫使用中。案經實地查明並經以九十年二月二十六日九彰府地權字第三六七二九號函報內政部，奉內政部九十年四月二十四日台（九十）內地字第九○六八八七三號函同意被告意見，不予發還。被告即以九十年五月十七日九○彰府地權字第八八○六六號函通知當事人，否准渠等照徵收價額收回其土地。
（二）原告午○○等更指摘被告始終無意按原核准徵收計畫目的及用途使用，係以系爭土地變更為文高用地為目的，查因地方殷切期盼設立和美高中，已經取得原業主之同意，此有卷附業主同意書可證，並奉臺灣省政府八十八年五月二十四日八八府建四字第一五三○一九號函准依都市計畫法第二十七條第一項第四款暨第二項規定辦理個案變更，被告自八十八年五月二十七日起至八十八年六月二十七日止辦理公告公開展覽，案經被告都市計畫委員會第一二九次會議通過和美文小四用地變更為文高用地，有關訴求本用地反覆變更都市計畫案，查本案變更過程係因當時政策使然，即為配合教育需求辦理都市計畫變更，本案依程序報請內政部都市計畫委員會八十八年十月十二日第四七三次會議審議通過，並經內政部以八十九年一月二十一日台八九內營字第七七Ｂ─0000000號函核定，被告八十九年二月二日八九彰府工都字第○一九五七五號公告發布實施在案。有關本案土地都市計畫之變更，均依據相關法令及考量變更理由並經各級都市計畫委員會審議通過並依法公告實施；查都市計畫之變更係屬都市計畫範疇，與本案文小四徵收無涉。再以，原告主張自八十三年繳納稅金至今乙節，經查，原告所稱稅金係其所有未被徵收部分土地之稅金，尚與本件系爭土地無關，併予說明。
（三）綜上所述，本案午○○等人申請依土地法第二百十九條收回被徵收土地，因本案土地業已完成徵收程序，並仍依原徵收計畫繼續使用中，符合原徵收之目的。其徵收及都市計畫變更，悉依有關法令辦理並無違誤，請將原告之訴駁回。理由
一、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」土地法第二百十九條第一項定有明文。
又都市計畫法第八十三條第一項規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」是都市計畫法第八十三條僅係對使用期限，明文規定排除土地法第二百十九條一年之規定，而對土地法第二百十九條其他規定之事項並未予排除。次按「土地法第二百十九條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。行政法院六十八年判字第五十二號判例及行政院五十三年六月三十日臺五十三內四五三四號令，即係本此意旨，與憲法第十五條並不牴觸。」司法院釋字第二三六號解釋在案。其解釋理由詳載：「按人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。惟基於憲法第二十三條、第一百零八條第一項第十四款及第一百四十三條第一項前段規定之意旨，國家為公用之需要，得依法徵收人民之土地。土地徵收後，需用土地人，即應在一定期限內，依照核准計劃實行使用，以防止徵收權之濫用，而保障人民私有土地權益。故土地法第二百十九條規定：『徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地』。上述規定所謂『不依核准計劃使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。行政法院六十八年判字第五十二號（行政法院確定判決誤為六十九年判字第五十二號）判例：『土地法第二百十九條所謂『徵收私有土地後，不依核准計劃使用』，係對於所徵收土地之整體不依原核准計劃使用而言，若就徵收之土地已按原核准計劃逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計劃使用之情形有間，應無該條之適用。』及行政院五十三年六月三十日台五十三內四五三四號令：『需地機關是否已於徵收完畢一年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據』各等語，即係本此意旨，與憲法第十五條並不牴觸。至徵收土地是否符合法定要件，其徵收之範圍有無逾越必需之限度，乃該徵收處分是否違法之問題；就所徵收之土地，於如何情形下，始為依核准計劃為整體之使用，乃具體案件事實認定事項‧‧‧。」準此，土地法第二百十九條第一項所謂未依計畫開始使用或未依核准徵收原定興辦事業使用，係指對於所徵收土地之整體，不依原核准目的及計畫使用者而言，倘就徵收之土地已按原核準計畫使用，則其法定要件即已具備，縱令嗣後對該土地另有使用或處分，均屬土地所有權行使之範圍，不生原土地所有權人得照徵收價額收回土地之問題。
二、本件被告機關為辦理和美鎮文小四用地徵收，需用原告等人所有之彰化縣○○鎮○○段一九六至一九九、二○四、四一○、四一二、六四四、六五五至六五七地號土地，報經臺灣省政府七十八年四月四日府地四字第三七一三二號函核准徵收，經被告機關以七十八年五月二日彰府地權字第一三七八四號公告徵收，並於七十八年六月十七日發放補償費，完成徵收程序。嗣原告於八十九年五月八日向被告機關請求照原徵收價額收回被徵收土地，被告機關查證結果，不符合土地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條規定，並報經內政部九十年四月二十四日台九十內地字第九○六八八七三號函同意不予發還，遂以九十年五月十七日彰府地權字第八八○六六號函復原告否准所請。原告不服，提起訴願，訴願決定機關以本件徵收計畫進度為預定七十七年十二月開工，九十年十二月完工，尚未逾徵收計畫進度，且該校部分設施已完工使用，揆諸首揭規定，原處分並無不合，應予以維持。至原告指稱被告機關欲將本案系爭土地變更為和美高中用地一節，查系爭土地業依都市計畫程序，由內政部以八十九年一月二十一日台八九內中營字第七七Ｂ─0000000號函核定，彰化縣政府以八十九年二月二日八九彰府工都字第○一九五七五號公告發布變更為和美高中用地。參考改制前行政法院八十三年度判字第一五九○號判決：「徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分係屬土地所有權之行使範圍，要不生原土地所有權人得照原徵收價額收回土地之問題。」併予指明等情，駁回訴願。
三、經查：
（一）被告機關為辦理都市計畫和美國小文（四）用地，報經前臺灣省政府七十八年四月四日府地四字第三七一三二號函核准徵收，經被告機關以七十八年五月二日彰府地權字第一三七八四號公告徵收，並依法發放補償費，完成徵收程序。被告機關於辦理徵收時，其徵收土地計畫書內詳載「興辦事業之法令依據」為都市計畫法第四十八條；「興辦事業計畫目的」為和美都市計畫文小（四）擴充校地以發展學校教育；「徵收計畫進度」為七十七年十二月開工，九十年十二月完工。有上開核准函、公告及徵收土地計畫書在卷可稽。
（二）被告機關完成上開文小（四）用地徵收程序後，即以八十一年八月十日（八一）彰府教國字第一四七三六八號函提撥經費新台幣（下同）六十五萬元，作為文小（四）用地填土、排水、圍牆、校門、鑑界及簡易圍籬之用，其執行計畫原因並載明「新徵收之土地增加分配、鑑界費用及拆除費，俾使施設簡易圍籬，免遭侵略」，本次實際執行情形為「填土排水、簡易圍籬—含現有水泥樁圍欄」。次以八十二年一月十五日八二彰府教國字第四八六二號函撥款二十一萬七千元供同上開項目之用，實際執行情形為「填土排水、鑑界、簡易圍籬」。續以八十八年三月二十九日八八彰府教國字第○五七二三六號函撥款九十九萬四千五百四十四元，作為填土、護坡、排水之用，並按撥款用途如實執行（含現有圍籬）。其間雖曾循都市計畫程序於八十五年七月二十三日以八五彰府工都字第一二四三六七號公告變更和美都市計畫「文小四用地」為「文高用地」，惟其後復以八十八年四月九日八八彰府工都字第○六四六六五號公告變更和美都市計畫「文高用地」為「文小用地」。旋即以八十八年四月十九日八八彰府教國字第○七二九八九號函核准文小四學校預定地為（和美鎮）和東國小第二校區使用，並以八十九年十二月十八日八九彰府教國字第二三七五六五號函提撥三十五萬元，供作填土、排水、護坡之用，實際執行情形為「填土、排水、護坡（含現有花台、籃球場）」。且和美鎮公所並於八十九年十二月二十六日興建完成籃球場一處。和東國小經被告機關核撥使用系爭土地為第二校區後，遂訂定該校八十九年度「第二校區」戶外教學實施辦法，目的在於「提供寬廣場地，讓學生作戶外多元化教學，增廣見聞，增進學習效果」。嗣被告機關受理原告申請收回徵收土地案，於八十九年十二月十三日上午十時邀集被告所屬相關單位（和美鎮公所、和美地政事務所、和東國民小學、工務局、地政局）赴現場實地勘查，該和東國小第二校區經該校闢建戶外活動開放空間、集合場地、設置籃球架、提供學生在原校區室內上課之外的戶外教學活動；提供自然科學野外植物、昆蟲之觀察活動，且配合幼童軍小隊活動團集會之集合場地的利用；開放空間亦供做諸如：勞作課製作風箏之施放、自然課風車、風力之實驗，以及團體活動課實施社團活動進行團體遊戲之需要；球場之施設擴大，供學生上體育課跑步、做操等之用等，目前上開土地仍由和東國小作為第二校區繼續使用。以上各節，有前舉被告機關函、公告及會勘紀錄在卷可稽；經本院受命法官於準備程序履勘結果，系爭徵收土地確設有鐵皮圍籬、水泥樁圍欄及籃球場、花台各兩座屬實，有勘驗筆錄、現場圖、相片附卷可憑，並經被告機關測量該等設施實際位置與面積明確（如本院卷「和美鎮都市計畫文小四用地配置圖）。是原告提出九十一年四月十二日及九十二年二月十八日其在系爭土地上拍照之相片，主張該等設施均係於八十九年五月八日其陳情後使施設者、填土部分亦是遭人偷倒，非被告機關施設等語，並無可採。
四、綜上所述整體觀察，足證被告機關已就系爭徵收之土地，於核准計畫期限內，依照原核准計畫使用，揆諸前開說明，其法定要件即已具備，縱令嗣後被告機關又依都市計畫程序，由內政部以八十九年一月二十一日台八九內中營字第七七Ｂ─0000000號函核定，經被告機關以八十九年二月二日八九彰府工都字第○一九五七五號公告發布變更為和美高中用地，均屬土地所有權行使之範圍，不生原土地所有權人得照徵收價額收回土地之問題。故原告主張被告機關未依核准徵收原定興辦事業使用系爭土地、及未依徵收計畫期限使用土地、且違背誠信原則等情，均無可採。原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告之訴為無理由，應予駁回。至原告所稱稅金，係其所有未被徵收部分土地之稅金，與本件土地無關，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年七月三十日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官王德麟法官林秋華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十二年七月三十日
法院書記官蔡騰德