裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第2990號判決
裁判日期：民國90年12月19日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第二九九○號
原告台碩環保事業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 張振興 律師被告臺北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人 楊勝男
蘇芳悲 丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年二月十五日（八九）環署訴字第００六八二七三號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告為第一類乙級廢棄物清除機構，經被告所屬環境保護局執行代清除業稽查專案，於民國八十九年八月九日在山豬窟垃圾掩埋場查獲原告所屬車輛ＢＰ─一八三越區清運外縣市（台北縣）之事業廢棄物進場掩埋，並填具不實之遞送聯單申報，被告所屬環保局認定違規情節重大，依法開立廢棄物清理法舉發通知書予以告發，案由被告以八十九年九月十八日府環三字第八九０八一二五五００號函，處以自八十九年十月十五日起廢止原告第一類乙級清除許可證，五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，其負責人於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人，原告目前所使用車輛亦不得進入被告所屬環境保護局處理設施，轉移他人時亦同之處分。並敘明於文到次日即停止清運外縣市垃圾，如經查獲，將依規定移送究辦相關人員之刑責。原告不服，提起訴願，並申請停止執行，被告依其申請於八十九年十月十六日以府環三字第八九０九四一三八００號函同意原告於訴願決定前停止執行處分，實體部分經行政院環境保護署以九十年二月十五日（八九）環署訴字第００六八二七三號訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明及爭點：㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
㈢兩造之爭點：被告依行為時廢棄物清理法第二十一條所授權訂定之「管理輔導辦
法」第三十條所為之行政處分，有無逾越法律之授權及違反法律保留原則？
三、原告主張之理由：㈠行政命令雖經授權另定，亦不得違背法律：
⒈按廢棄物清理法乃一切有關於廢棄物清理等事物之辦法，其第十三條第五項及
第二十一條雖有授權中央主管機關就「處理機構之許可、廢止及應遵循事項」制定性質上為行政命令之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」，惟授權範圍並未及於處罰性質之「撤證」。
⒉「命令不得牴觸法律」、「有關人民之權利義務者，應以法律定之。」、「應
以法律規定之事項，不得以命令定之。」乃中央法規標準法第十一條、第五條第三款及第六條之規定。茲所謂「撤證」即「撤銷合法之營業許可證」，係有關人民之營業權利甚明。撤證與否，既係關於人民之權利，即應以法律定之，縱有授權制定，亦屬違背法律。況前揭經授權制定之「處理機構之許可、廢止．．．」乃指行政程序性質之「許可廢止．．．」而非關處罰性質之「撤證」。
⒊就被告所制頒定之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」內容以觀，確
於第二章詳訂屬於行政程序性質之許可辦法。惟有關廢止規定，則均以「撤銷許可證」之用語，如第二十九條及第三十條。茲就該行政命令之位階而言，所指「撤銷許可證」云云，應限於行政程序性質之「撤銷許可證」，如上揭之第二十九條所定。惟第三十條者，均屬處罰性質之「撤證」，關係於人民之權利，此類規定，顯然違背中央法規標準法。
⒋按母法之廢棄物清理法有關對於事業機構之行政處罰，最嚴重者，為第二十五
條之「命停工或停業」，而有關於違反該法第八條主管機關規定之一般廢棄物清除處理之規定，或中央主管機關所定之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」者，係「處二千元以上五千元以罰鍰；並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續處罰。」母法行政罰則僅止於此，其經授權之行政命令竟達於「撤銷許可證」之處罰，明顯逾越母法之上限規範，其子法之罰則重於母法，自屬違背法律保留原則，況被告所屬環保局曾於八十九年一月十七日開會決議：「本局修訂之『裁罰原則』僅為原則性規範，如違規情節重大，本局即回歸母法逕依規條文處置」，何以本件行政處分未「回歸母法」？獨重罰於原告？⒌行政命令之「撤證（撤銷許可證）」，既無法律之授權，亦非行政命令所得規
定，其規定即屬逾越法律，違背法律。從而，被告之撤證處分，即屬違法處分，被告認其乃法律所授權，更屬誤解法令。
㈡原處分所認定原告違規之事實及適用法則均有違誤：
⒈八十九年八月九日為原告公司第一日營運，此次違規事件亦屬初次違規，依廢
棄物清理法第二十八條及同年一月被告修訂實施之「台北市政府對公民營廢棄物清除處理機構違反廢棄物清理法暨相關法規之裁罰原則」規定，應處罰鍰新台幣（以下同）六千元整，同時停止該違規車輛進場（廠）之許可一個月，但該處分以「連日查察」及「傾倒有害事業廢棄物」為由，撤銷原告廢棄物清除許可證之最嚴重處分，事實認定有欠嚴謹，法條適用亦有可議之處。
⒉於傾倒有害事業廢棄物乙節，依行政院環保署（八七）環署字第００五五八二
號行政函令：「事業機構在處理（或標售）報廢財物時，未將一般及有害事業廢棄物分開清除、處理，有違反廢棄物清理法第十三條第三項規定。」故被告理應追究該事業單位未將有害及一般廢棄物分開處理之責任，不應加責任於清除單位。
⒊原告僅負責清運，並不負責分裝，ＩＣ板若為有害，應屬事業單位分裝之責任
，原告如何去檢查廢棄物內容，被告應處罰者乃該事業單位而非原告，且所謂大量究屬如何，未見具體証據，不足為重罰之依據。
⒋環保局於八十九年九月一日發布之新聞稿「對違規者即處以最重之撤證處分」
乙事，乃原告違規事件後才公布之決策，依法律不溯既往原則，法律尚且不溯既往，遑論僅具宣示意義之新聞稿件。嗣被告於八十九年十二月一日北市環三字第八九三０八００九００號函，亦依「台北市議員第四次定期大會警政衛生委員會工作報告第三次會議」決議，於「裁罰原則」未修訂前，仍應回歸修訂前之裁罰原則處罰，不啻說明其前所違反不溯及既往原則之處罰為謬誤。
㈢按「越區清運」並非「違規情節重大」：
⒈被告並未具體明定「越區清運」係屬「違規情節重大」之違規，況「廢棄物清
理法」已於九十年十月二十四日修正公布，其子法「公民營廢棄物清理處理機構管理輔導辦法」亦於九十年十一月二十三日經行政院環保署修訂，該「管理輔導辦法」原第十一條第一項及第二項均規定有「營業地區」，惟廢棄物清理法之精神在於有效清除處理廢棄物，改善環境衛生，故其子法所限「營業地區」之規定乃違背母法之立法精神，故其新法修訂之後，新的「許可管理辦法」第十二條已再無「營業地區」之規定，亦足見舊有法令之不當，則原處分認原告「違規情節重大」，亦屬不洽。
⒉至於原告嗣後於八十九年九月十四日及十月四日越區之事實，並非原處分內容所述及，自非原處分效力所及，不得作為原處分之依據。
四、被告主張之理由：㈠公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法由中央主管機關訂定之，為廢棄物清理
法第二十一條所明訂、依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定：清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，除依本法及相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備之事項，且應自行清除、處理。及同辦法第三十條第一項規定：清除、處理機構經營、廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主管機關得撤銷其許可證或核備文件：三、申請許可文件或申報文件有虛偽不實者。四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及核可或核備事項辦理者。五、：：：。六、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。
㈡原告長期（經查於八十九年八月九日、九月十四日、十月四日）載運外縣市垃圾
逾越清除許可證核准範圍、遞送聯單填寫虛偽不實，且原告向被告申請核發清除許可證時，曾切結「如本機構員工有將違反清除（處理）許可範圍以外廢棄物或將本市轄區以外之廢棄物運往本市處理場（廠）處理者，願接受相關法令規定之最嚴厲處分。」顯見原告為自身利益知法犯法，多次、多項違反廢棄物清理法第二十一條及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條之規定，被告依該辦法第三十條第一項規定廢止（原用語為撤銷）其清除許可證，並無不合。
㈢原告所為之行政處分並無違反法律保留原則，依被告所屬法規委員會九十年十一
月二十三日北市法三字第九０二０九０三七００號函示「查公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法係依廢棄物清理法第二十一條授權中央主管機關定之。其立法程序係法律授權訂定，自具有法律效力，似與法律保留原則有關人民自由權利之限制，應由立法機關以法律定之無違…」另公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存或處理業務應申請核發許可證許可，為廢棄物清理法第二十條明訂。其「管理輔導辦法」係同法第二十一條授權中央管機關訂定之，其第三十條有關撤銷（廢止）其許可證或核備文件之規定，即係因廢棄物清理法第二十條明定核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄物清理法相關規定而有違反該辦法第三十條第一項各款情事之一時，其符合廢棄物法清理第二十條發給許可之合法情形已屬消失，主管機關自得以權責主管機關立場依辦法取銷原許可之事項：否則管理輔導辨法之相關規定即形同具文。按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發佈之施行細則或命令究竟是否已超過法律授權，不應拘泥於法條所用文字，而應就該法本身之目的，及其整體規定關聯意義為綜合判斷。
㈣被告於八十九年一月十七日召開之「代清除業相關規範事宜會議」已明白宣示，
被告所制定之「台北市政府對公民營廢棄物清除處理機構違反廢棄物清理法暨相關法規之裁罰原則」僅為原則性規範，原告於營運第一日即載運有ＩＣ版有害廢棄物，足以對台北市環境衛生造成影響，且原告營運第一天即違背其原申請事項，顯為蓄意違規，日後並有多次違反申請事項，其符合廢棄物清理法第二十條發給許可之合法情形已屬消失，被告依法廢止其清除許可証，並未違背裁罰原則。理由
一、原告為第一類乙級廢棄物清除機構，經被告所屬環境保護局執行代清除業稽查專案，於民國八十九年八月九日在山豬窟垃圾掩埋場掩埋面查獲原告所屬車輛ＢＰ─一八三越區清運外縣市（台北縣）之事業廢棄物進場掩埋，並填具不實之遞送聯單申報，被告所屬環保局認定違規情節重大，依法開立廢棄物清理法舉發通知書予以告發，案由被告以八十九年九月十八日府環三字第八九０八一二五五００號函，處以自八十九年十月十五日起廢止原告第一類乙級清除許可證，五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，其負責人於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人，原告目前所使用車輛亦不得進入被告所屬環境保護局處理設施，轉移他人時亦同之處分。並敘明於文到次日即停止清運外縣市垃圾，如經查獲，將依規定移送究辦相關人員之刑責。原告不服，提起訴願，並申請停止執行，被告依其申請於八十九年十月十六日以府環三字第八九０九四一三八００號函同意原告於訴願決定前停止執行處分，實體部分經行政院環境保護署以九十年二月十五日（八九）環署訴字第００六八二七三號訴願決定駁回等情，有被告機關原行政處分函、八十九年八月十日舉發通知書、稽查記錄表、遞送聯單及稽查記錄工作單附原處分卷可稽，堪認屬實。
二、按對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨，業經司法院大法官釋字第三一三、三九四、四○二、五一四號分別解釋在案。又依行為時廢棄物清理法第十三條第五項：「第一項第三款第一目公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項，應依第二十一條所定管理輔導辦法為之。」之規定觀之，本件法律授權，僅以公民營廢棄物清除處理機構之「許可」、「廢止」及「應遵循事項」為其範圍，而未就裁罰性之行政處罰（撤銷許可証）為明文授權。查本件被告據以為行政處分之行為時「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」（下稱管理輔導辦法）第三十條第一、二項係規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主管機關得撤銷其許可證或核備文件：三、申請許可文件或申報文件有虛偽不實者。四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。五、．．．。六、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。清除、處理機構經撤銷許可證或撤銷核備文件者，於五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可；其負責人於五年內不得重行申請為清除、處理機構之負責人。」依該規定，被告不但撤銷原告之許可証，並且限制原告在五年內不得再申請許可，顯然係對於人民營業權利之剝奪，本應以法律定之，縱經法律授權行政機關以命令定之，亦應符合授權明確性之原則，始無違憲法第二十三條法律保留之意旨，是行為時廢棄物清理法第二十一條所謂之「廢止」，從條文整體文義而觀，應係指行政程序之「廢止許可」而言，例如「管理輔導辦法」第二十九條之繳銷許可証，而不及於「管理輔導辦法」第三十條第一、二項之裁罰性之撤銷許可証，是被告所述有關行政院環境保護署如何訂定管理輔導辦法，及被告如何依該辦法執行撤銷原告之許可証，均不能去除行政院環保署未經法律明確授權，即訂定發布「管理輔導辦法」第三十條有關撤銷許可証之規定，有違憲法第二十三條法律保留原則之疑慮。九十年十月二十四日修正公布之廢棄物清理法第四十二條雖將授權之範圍擴及「許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業」等，惟所謂「廢止許可」是否包括處罰性之撤銷許可証，仍有疑問，況依法律不溯既往之原則，該修正之新法對於本件並不適用。
三、次就管理廢棄物之母法－行為時「廢棄物清理法」而言，最重之行政處罰亦不過為該法第二十五條之「命其停工或停業」，而同法第廿八條更規定：「公民營廢棄物清除處理機構違反中央主管機關依二十一條所定之『公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法』者，處二千元以上五千元以下罰鍰；並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續處罰。」母法之行政罰則僅止於五千元以下罰鍰，其經授權之「管理輔導辦法」竟達於「撤銷許可證」之處罰，明顯逾越母法之上限規範，是「管理輔導辦法」第三十條之訂定，業已逾越法律之授權。
四、綜上所述，行政院環保署依行為時廢棄物清理法第二十一條授權所訂定之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第三十條，違反授權明確性及法律保留之原則，被告依該「管理輔導辦法」第三十條所為撤銷許可証之裁罰性行政處分，係屬違法之行政處分，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執以指摘並起訴請求將原處分及訴願決定均予撤銷，為有理由，應予准許，爰判決如主文第一項所示。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十二月十九日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官張瓊文
法官黃清光法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年十二月二十一日
書記官陳圓圓