裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第1282號判決
裁判日期：民國91年04月30日
裁判案由：徵收補償
臺中高等行政法院判決九十年度訴字第一二八二號
原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○七十六右一人法定代理人己○○共同訴訟代理人 洪宗仁 律師被告彰化縣鹿港鎮公所代表人庚○○鎮長）訴訟代理人辛○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十年五月二十一日九○彰府法訴字第○五六七八八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告等共有坐落彰化縣○○鎮○○段第三六號土地一筆，於民國七十八年間未經徵收程序為被告開闢為都市○○道路使用，原告等依司法院釋字第四○○號解釋，向被告請求辦理徵收補償，被告以財政困難為由，表示俟日後財源充裕時再行辦理徵收補償。原告不服，乃於八十八年間分別向彰化縣政府及台灣省政府提起訴願、再訴願，案經省政府撤銷原處分及彰化縣政府之訴願決定在案。嗣原告於八十九年六月十五日再度請求被告給予適法之答復，被告逾二個月未予函復，經原告向彰化縣政府提起訴願，彰化縣政府於九十年一月十一日彰府法訴字第二一三五七一號訴願決定書決定「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」在案。嗣原告乃於九十年一月十八日再度向被告提出申請辦理徵收補償事宜，被告乃函復原告略以「本所依內政部八十九年十月十九日台內營字第八九一一三二三號函意旨及兼顧公平正義、公共利益、人民權益等原則，擬定分四期以二十年為限，並以擴大都市計畫前及擴大後為分區徵收原則：㈠本鎮都市計畫擴大前之區域舊市區，開發年代較早，既成道路通行歷史悠久，故列為第一期（九十年至九十八年）徵收區。㈡本鎮都市計畫民國六十年擴大區屬新市區，然未徵收之既成道路仍很多，惟其通行之歷史較舊市區○○道路為短，故列為第二期（九十九年至一○四年）徵收區。」惟前開函並未明示原告所屬土地歸類那一期，經原告再函詢時，被告函復系爭土地為第二期徵收區，原告以其答復並未有明白之徵收計畫或其他附件資料回復原告，顯有搪塞原告之嫌，乃再度向彰化縣政府提起訴願表示不服，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告共有坐落彰化縣○○鎮○○段第三六號、地目田、面積六九五平方公尺土地依法辦理徵收。
⒊被告應給付原告甲○○、丙○○各新台幣一千五百一十九萬八千二百六十元，應給付原告乙○○、丁○○、戊○○各新台幣一百三十八萬一千六百六十元整。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈被告以九○鹿鎮建字第三六三二號函原說明：「本案前經訴願及再訴願決定本
所應定期限籌措財源逐年辦理徵收，本所亦遵照省政府再訴願決定及依照內政部八十九年十月十九日台內營字第八九一一三二三號函意旨，擬定以二十年為期分期分區徵收之原則，逐年辦理徵收」。
⒉然查，內政部八十九年前開函說明二：「‧‧‧查九十年度起有關中央輔助地
方之經費將統由行政院主計處於分配時直撥縣市地方政府‧‧‧並依照行政院八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函示之處理原則暨本部八十六年十一月八日研商決議‧‧‧，確實籌編預算積極檢討辦理。」上述函係依照司法院釋字第四○○號解釋意旨，訂定優先順序，分兩階段就取得私有既成道路擬具可行措施。其第一階段以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為「道」地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。
⒊彰化縣政府駁回原告訴願之請求主要是基於「將原告之土地規劃為第二期（九
十九年至一○四年）徵收區，應可認定與司法院解釋應定「期限」之意旨相符，且有明確之時間期限供原告有所期待，則本件被告於九十年三月二日函復原告已明確告知系爭土地屬第二期徵收區，揆諸首揭司法院解釋意旨及行政院會議決議內容，核無違誤，應予維持。」顯有違法：⑴彰化縣政府及被告係依八十九年十月十九日台內營字第八九一一三二三號函指示「由各地方政府自行衡酌財務狀況，以分期分區方式，逐步加以解決。」及「以二十年為期訂定分年分期計畫取得」等二原則，確實籌編預算積極檢討辦理。⑵內政部前開函釋說明三「‧‧‧依照行政院八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函示之處理原則‧‧‧，確實籌編預算積極檢討辦理。」上述處理原則係照司法院釋字第四○○號解釋意旨，訂定優先順序，分兩階段就取得私有既成道路擬具可行措施。①第一階段：依司法院釋字第四○○號解釋理由書所載「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要」意旨，並考量私有既成道路資料掌握及實際執行之可行性，爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為「道」地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。②第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：Ａ、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。Ｂ、第二優先：
道路寬度為八至十五公尺者。Ｃ第三優先：道路寬度未達八公尺者。⑶然被告竟將第一階段應辦理徵收者，違法的自行分列為三期又就第二階段本應分為三個先後優先順序合為第四期，且違法將原告請求徵收土地，列為第二期徵收區，明顯違反公平原則且違法。⑷行政程序法第五條規定：「行政行為之內容應明確。」第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」被告應就如何編列預算辦理徵收原告所有系爭土地？以何基準決定列為第四期又其依據何在？取得私有既成道路之分為四期之比例等相關事項，為何將原告所有土地列為第二期是否適當在在皆與原告權益有關，應一一予原告說明並依其意旨辦理，方為適法。
㈡被告答辯之理由：
⒈鹿港鎮都市計畫於二十一年草擬，二十三年實施市地改正，市容一新。光復後
於四十四年由內政部公告實施都市計畫，並訂定土地使用分區，計畫面積為二百公頃，六十年擴大都市計畫，擴大後面積為四一一、八三公頃。
⒉鹿港鎮都市計劃最早由日本人於二十三年執行市地改正，首先依計畫拆除中山
路進行拓寬為十五米道路，隨後歷次開闢民族路、民權路、三民路、復興路、民生路、介壽路。以上道路均坐落鹿港鎮最○○○區○○○○○道路均係由民眾配合拆遷，需地機關未發放補償費。因以上道路之闢建，使鹿港鎮都市計畫略具規模。六十年後工商快速發展，復因鹿港鎮都市計畫擴大，故舊市區發展飽和後，即往擴大都市計畫區發展，大量興建住宅及從事商業活動。擴大都市計畫區發展初期開闢了主要道路如鹿東路、東興路、東隆路、萬壽路、育民街等供民眾通行。上述道路皆由新建住宅者依都市計畫之建築線建築，故道路用地未辦徵收。
⒊鹿港鎮都市計畫第一期公共設施保留地徵收，中央及省政府於七十八年編列「
加速取得都市計畫公共設施保留地特別預算」，鹿港鎮獲補助十一億八千五百零九萬元，辦理公共設施用地徵收，惟因補助款不足以全面辦理徵收，故依省政府之規定先辦理十米以上計畫道路及廣場、停車場、運動場之徵收，其餘已依計畫道路寬度使用之既成道路、公園、綠地、人行步道、兒童遊戲場、河川用地、機關用地、堤防用地、市場用地等公共設施保留地均暫緩徵收。本案原告所○○○鎮○○段○○○號土地係坐○○○鎮○○路，因鹿東路於第一期公共設施保留地徵收時，已依計畫道路寬度使用之既成道路，故七十八年未列入徵收。
⒋鹿港鎮都市計畫公共設施保留地後續徵收計畫：鹿港鎮都市計畫未徵收之公共
設施保留地尚有很多，僅徵收鹿港鎮最早開闢之中山路初估經費需二億元以上，加之中央政府自八十二年起不再補助地方政府徵收費，由被告自籌徵收經費，確實是財政上沈重負擔。然為遵照司法院釋字四○○號解釋以保障人民權益，被告亦遵照內政部八十九年十月十九日台內營字第八九一一三二三號函意旨擬定以「二十年為期，分期分區」徵收之原則，並考量鹿港鎮屬早期開發之古鎮，在都市計畫經過多次變革之際，如何能顧及公平正義、公共利益、人民權益等原則來擬定徵收之優先順序，故仍以都市計畫擴大為分際，擴大前屬舊市區○○○道路通行歷史悠久，列為第一期徵收（九十年至九十八年），擴大後屬新市區○○○道路通行歷史較短，故列為第二期徵收（九十九年至一○四年）。第三期辦理十米以下道路徵收，第四期辦理其他公共設施保留地之徵收。
以上分期分區之徵收原則確依內政部函規定且考慮地方特性後所訂，應無違失。
⒌原告所有土地坐○○○鎮○○路，因鹿東路屬擴大都市計畫之新市區，故依前
述徵收計畫列為第二期之徵收（九十九年至一○四年），被告自本年起即逐年編列預算，按計畫辦理徵收，期望能於二十年期限內完成所有公共設施保留地之徵收。一方面平息未徵收公共設施用地所有人之民怨，另一方面使都市發展能按都市計畫規劃之各項功能提供鹿港鎮民更優良的都市機能。
理由
一、本件原告等共有坐落彰化縣○○鎮○○段第三六號土地一筆，於七十八年間未經徵收程序為被告開闢為都市○○道路使用，原告等依司法院釋字第四○○號解釋，向被告請求辦理徵收補償，被告以財政困難為由，表示俟日後財源充裕時再行辦理徵收補償。原告不服，乃於八十八年間分別向彰化縣政府及台灣省政府提起訴願、再訴願，案經省政府撤銷原處分及彰化縣政府之訴願決定在案。嗣原告於八十九年六月十五日再度請求被告給予適法之答復，被告逾二個月未予函復，經原告向彰化縣政府提起訴願，彰化縣政府於九十年一月十一日彰府法訴字第二一三五七一號訴願決定書決定「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」在案。嗣原告乃於九十年一月十八日再度向被告提出申請辦理徵收補償事宜，被告乃函復原告略以「本所依內政部八十九年十月十九日台內營字第八九一一三二三號函意旨及兼顧公平正義、公共利益、人民權益等原則，擬定分四期以二十年為限，並以擴大都市計畫前及擴大後為分區徵收原則：㈠本鎮都市計畫擴大前之區域舊市區，開發年代較早，既成道路通行歷史悠久，故列為第一期（九十年至九十八年）徵收區。㈡本鎮都市計畫民國六十年擴大區屬新市區，然未徵收之既成道路仍很多，惟其通行之歷史較舊市區○○道路為短，故列為第二期（九十九年至一○四年）徵收區。」惟前開函並未明示原告所屬土地歸類那一期，經原告再函詢時，被告函復系爭土地為第二期徵收區，原告以其答復並未有明白之徵收計畫或其他附件資料回復原告，顯有搪塞原告之嫌，乃再度向彰化縣政府提起訴願表示不服，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟，而為如前述事實欄所載之主張。
二、惟按私有土地所有人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利。又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第二項規定之情形者，始得請求徵收。按土地徵收條例第八條規定，徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用；徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收。同條例第五十八條第一、二項規定「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」本件原告所共有之系爭土地現供公眾通行之事實，固為被告所不否認，惟依現行法律之規定，其尚不符合前述請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權。至於司法院釋字第四四○號解釋指「主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利」，係謂上開受特別犧牲之人有受相當補償之權利，與釋字第四○○號解釋「各級政府如因經費困難不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，均非指其有請求徵收之權利。又被告依司法院釋字第四○○號解釋意旨擬定以二十年為期分區徵收為原則，將原告之土地規劃為第二期（九十九年至一○四年）徵收區，於九十年二月八日以九○鹿鎮建字第一一○二號函復原告，已可認定與司法院釋字第四○○號解釋應定期限之意旨相符，且有明確之時間期限供原告有所期待，並於九十年三月二日函復原告已明確告知系爭土地屬第二期徵收區。從而，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。綜上所述，原告起訴意旨訴請撤銷訴願決定及原處分並請求被告應徵收系爭土地及給付原告徵收補償費，核無理由，應予駁回。
三、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十一年四月三十日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官沈水元
法官王德麟法官林秋華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年四月三十日
法院書記官杜秀君