裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第1055號判決
裁判日期：民國95年03月09日
裁判案由：商業登記法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01055號原告甲○○被告臺北市商業管理處代表人乙○○處長）住同訴訟代理人丙○○兼送達代收
丁○○上列當事人間因商業登記法事件，原告不服台北市政府中華民國94年2月3日府訴字第09405222000號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告未經核准登記，於台北市○○區○○○路○○○號1、2樓，以「紅軍企業社」名義（市招：星際戰略），經營資訊休閒業務，案經被告於民國（下同）93年9月1日進行商業稽查時查獲。嗣經被告以原告違反商業登記法第3條規定，爰依同法第32條第1項規定，以93年9月8日北市商三字第09332582600號函（下稱原處分）處以原告新臺幣（下同）2萬元罰鍰，並命令應即停業。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：（原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，茲依其起訴狀之聲明及陳述）㈠原告聲明求為判決：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明求為判決：
1.請求駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原處分以被告名義作成，於法是否有據？原處分未記載台北市政府授權被告之依據，是否影響原處分之效力？㈠原告主張之理由：
1.按「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」行政程序法第3條第1項定有明文。行政程序法作為現行法制下各行政程序之基本大法，上開條文所謂除法律另有規定外，自係指其他法律另有較該法更嚴格之程序規定者始足當之。
2.次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條第1項及第5項亦有明文。是可知，行政程序法要求行政機關之管轄權須依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更。
3.復按「左列事項由中央立法並執行，或交由省縣執行之：．．．三、森林、工礦及商業。」、「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。直轄市政府、縣（市）政府必要時得報經經濟部核定將本法部分業務委任區、鄉（鎮、市、區）公所或委託直轄市、縣（市）之商業會辦理。」、「行政機關得依法規將其權限之一部分委任所屬下級機關執行之。」「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。及「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．」，憲法第108條、商業登記法第6條、行政程序法第15條第1項、第3項及同法第96條第1項皆定有明文。由此等規定綜合前揭同法第11條之規定可知，有關「商業」之登記及管理事項皆應由「中央主管機關」立法並執行，或得委任下級機關執行，此正與行政程序法要求行政機關之管轄權非依法規不得擅自設定或變更者相同意旨，申言之，有關商業登記事項之主管機關，在直轄市為直轄市政府，倘直轄市政府委任下級機關執行者，應須遵守「依法規」、「將委任之事項及法規依據公告」、「刊登政府公報或新聞紙」及「報經經濟部核定」等程序要件並於作成書面行政處分時，應記載「其法令依據」（行政程序法第96條第1項第2款參照），即當然包括委任之由來，方能使受處分人知悉處分機關是否具有權限，從而信服之。準此，原處分逕以「臺北市商業管理處」名義科罰，並未載明其受台北市政府委任或授權之法律依據，即與前開程序規定有違，應予撤銷，亦見訴願機關對此不察，率爾以「不影響本件違章事實之認定」為由，駁回原告訴願，實有違誤。
㈡被告主張之理由：
1.按本臺北市政府92年11月28日府建商字第09222182000號公告「商業登記法、商品標示法中有關本府權限事項委任臺北市商業管理處執行，並自00年00月0日生效」；92年12月11日府建商字第09203768800號公告修正「臺北市政府執行商業登記法第32條及第33條統一裁罰基準」。商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第7條前段規定：「商業登記之申請，由商業負責人向營業所在地之主管機關為之．．．。」第3條規定：「商業及其分支機構，除第4條第1項規定外，非經主管機關登記，不得開業。」第32條規定：「違反第3條規定未經登記即行開業者，其行為人各處新臺幣1萬元以上3萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停業。經主管機關依前項規定處分後仍拒不停業者，得按月連續處罰。」經濟部92年1月30日經商字第09202136860號公告修正之「公司行號營業項目代碼表」J701070資訊休閒業，其定義內容為「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業。」地方制度法第1條規定：「本法依中華民國憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本法用詞之定義如下：．．．二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。．．．。」第18條第7款第3目規定：「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」第27第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」第70條規定：「中央費用與地方費用之區分，應明定由中央全額負擔、中央與地方自治團體分擔以及地方自治團體全額負擔之項目。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方自治團體。」行政程序法第2條第1項規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」第15條第3項規定：「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」第156條規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告，．．．。」第157條第3項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」訴願法第13條規定：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」行政機關組織準則第3條第1項規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：一、民政局。二、財政局。三、教育局。四、建設局。．．．三○、客家事務委員會。」同條第2項規定：「各局、處、委員會及中心之組織規程，由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議。」臺北市政府建設局組織規程第8條規定：「本局之下設市場管理處、商業管理處及動物衛生檢驗所，其組織規程另訂之。」最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）48年度判字第1號判例：「外匯貿易審議委員會普通輸入審核組，不過為該會內部處理事務之一單位，不能謂為另一獨立之下級官署，故以該普通輸入審核組名義對原告所為之處分，應視為該會之處分，．．．。」
2.卷查原處分係依據被告93年9月1日商業稽查紀錄表辦理，該紀錄表實際營業情形（含業務及營業設備之記載）欄具體載明：「一、實際經營資訊休閒業務，自93年8月3日開始營業，每天營業時間24小時，僱用員工3人，營業樓層共2層，計約40坪。．．．四、現場經營型態：⒈稽查時營業中，現場有40位客人打玩遊戲中，架設T-1專線連結50組電腦設備供客人上網擷取網路遊戲打玩，遊戲有天堂、CS、仙境傳說等，每小時25元。．．．」並由現場工作人員 林國華 於稽查紀錄表中簽名確認，附卷可稽，基此，原告經營之業務型態乃提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業，即屬資訊休閒業之業務範疇。原告未領得營利事業登記證即經營資訊休閒業，顯有違反商業登記法第3條規定，被告依同法第32條第1項規定處罰鍰並命令其停業，自屬有據。
3.有關原告訴稱：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法之規定為之．．．」一節；按行政程序法係以規範行政機關之行政行為為對象，並以法律保留原則為行政機關行政行為之指導原則，惟行政事務之複雜性及多樣性，要以一種法律規制各種領域之行政行為，有其事實上之困難，故規定法律得另訂規定，而不一概以行政程序法為基準，以刑事訴訟法為例，依刑事訴訟法第1條第1項規定：「犯罪，非依本法或其他法律所定之訴訟程序，不得追訴、處罰。」，其所謂其他法律係指國家對於犯罪之追訴處罰，除刑事訴訟法外，對於有關特別身分之人之刑事案件或特別刑事案件，另得適用其他特別法。
4.又原告訴稱：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。管轄權非依法規不得設定或變更。．．．行政機關得依其法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之．．．申言之，有關商業登記事項之主管機關，在直轄市為直轄市政府，倘直轄市政府委任下級機關執行者，應須遵守『依法規』、『將委任之事項及法規依據公告』、『刊登政府公報或新聞紙』及『報經經濟部核定』等程序要件，準此，原行政處分逕以『臺北市商業管理處』名義科罰，並未載明委任或授權之法律依據，即與前開程序規定有違，應予撤銷．．．。」云云；按商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」此與89年4月26日修正公布前同條項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在省（市）為建設廳（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」不同。揆其修正意旨，無非配合政府組織再造，精簡政府層級，調整臺灣省政府功能業務與組織，而刪除「在省（市）為建設廳（局）」之規定，另因地方制度法已公布施行，直轄市政府之組織係屬其自治事項，並將直轄市之主管機關修正為「在直轄市為直轄市政府」。次按行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」，就我國行政機關內部之組織結構之型態而言，係劃分若干分支組織，可能為內部單位，亦可能為所屬機關。且依最高行政法院歷來所持之見解，實務上基於分層負責及增進效率之考量，由機關授權以單位或單位主管名義對外為意思表示者，如具備行政處分之要件者，參照該院48年判字第1號判例意旨，應認該單位所為之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾受處分人有提起行政訴訟之機會。若行政機關之內部組織，符合上開行政機關之定義者，依訴願法第13條前段之規定，原行政處分機關之認定，即以實施行政處分時之名義為準。復就首揭臺北市政府組織自治條例論之，在法律形式上之「臺北市政府」，除設置秘書單位及幕僚人員外，本身並無設置業務單位及承辦其業務之人員，觀之臺北市政府（秘書處）編制表即明，此與一般行政機關組織型態迥異。故就法律形式上之「臺北市政府」而言，實無從由其幕僚單位及人員對外執行法定之職務（公權力）。又直轄市之自治，以法律定之，為中華民國憲法第118條所明定。地方制度法第18條規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．七、關於經濟服務事項如下：．．．（三）直轄市工商輔導及管理。．．．」是以，關於直轄市工商輔導及管理，係直轄市之自治事項，乃法律所明定，至為明確。再依地方制度法第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」及內政部所頒地方行政機關組織準則第3條第1項規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」、臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：一、民政局。二、財政局。三、教育局。四、建設局。．．．三○、客家事務委員會。」同條第2項規定：「各局、處、委員會及中心之組織規程，由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議。」臺北市政府建設局組織規程第8條規定：「本局之下設市場管理處、商業管理處及動物衛生檢驗所，其組織規程另訂之。」被告組織規程第3條規定：「被告設下列各科、室，分別掌理各有關事項：一、第一科：掌理商業登記、營利事業統一發證等事項。．．．三、第三科掌理商業管理計畫之規畫及擬訂、違規商業之稽查裁處及維護公共安全方案等事項。．．．」由上可知，商業登記法第6條第1項所稱之主管機關，在直轄市為直轄市政府，臺北市政府並依據行政程序法、臺北市政府組織自治條例及相關規程之規定，委由被告掌理，被告並兼具臺北市政府之內部業務單位及所屬機關兩種屬性。就被告本質上為臺北市政府之內部業務單位而言，由被告所為之行政處分本應認屬臺北市政府之行政處分，然因被告之法定地位，係屬臺北市政府之下屬行政機關，臺北市政府為免發生欠缺管理權限之爭議，依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第2項之規定，於92年11月28日公告將商業登記法、商品標示法中有關臺北市政府權限事項委任被告執行，此不僅符合前述商業登記法第6條之修正意旨，亦符合地方制度法所定直轄市政府之組織係其自治事項之意旨。又被告掌理臺北市政府所轄商業登記法商業登記、違規商業之稽查裁處等事項，有組織法規為依據，臺北市政府依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條第2項之規定，公告將商業登記法中有關臺北市政府權限事項委任被告執行，形式上雖為「委任」，實質上係屬內部業務分工之授權，如其符合行政程序法第15條之規定，即應發生委任之效力。依行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機執行之。」同條第3項規定：「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」所稱「委任」，係指有隸屬關係的上下級行政機關間之授權，因委任涉及權限之變更，自須有其法規之依據。所稱「法規」，包括憲法、法律、法規命令及自治規則在內。臺北市政府基於內部業務分工之所需，依據地方制度法第27條第1項、第18條第7款第3目之規定，就前述直轄市工商輔導及管理之直轄市自治事項，將商業登記法中有關臺北市政府權限事項公告委任被告執行，於法尚非無據，難謂欠缺法規之依據。又就行政程序法第15條第3項之規定觀之，所稱「應將委任或委託事項及法規依據公告之」，係明定公告之內容應載明「委任事項及法規依據」之謂。所稱「公告」，係指行政機關向公眾或特定之對象宣布時使用，至其公告之方式如何？法律尚乏明文規定，依現行實務之作法，有將應公告之事項張貼於機關之佈告欄者、有刊載於政府公報或新聞紙者，亦有刊載於行政機關之資訊網站者，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合。參照行政程序法第156條第1項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」因此，刊登於政府公報或新聞紙自屬行政程序法中踐行公告程序之一種方式。本案首揭公告業經刊登於92年12月冬字第49期臺北市政府公報，已符合行政程序法第15條之規定，被告據以裁處原告，洵屬有據。
5.綜上所述，本件原告訴訟為無理由，被告依首揭商業登記法及裁罰基準處原告2萬元罰鍰，並命令應即停業，洵無違誤，且臺北市政府訴願決定亦無不合，請察核審理並賜如答辯聲明之判決。
理由
一、本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、原告起訴主張：原處分逕以被告名義科罰，並未載明其受台北市政府委任或授權之法律依據，與行政程序法規定有違，應予撤銷，訴願機關不察，率爾以「不影響本件違章事實之認定」為由，駁回原告訴願，亦有違誤，為此訴請如聲明所示云云。
三、被告則以：台北市政府為免發生欠缺管理權限之爭議，業依行政程序法第15條及台北市政府組織自治條例第2條第2項之規定，於92年11月28日公告將商業登記法、商品標示法中有關台北市政府權限事項委任被告執行，並公告刊登於92年12月冬字第49期台北市政府公報，被告據以裁處原告，洵屬有據，求為判決駁回原告之訴等語。
四、本件兩造不爭台北市○○區○○○路○○○號1、2樓，以「紅軍企業社」名義（市招：星際戰略），係原告未經核准設立登記，擅自於93年8月初開設經營資訊休閒服務業務，93年9月1日被告派員實施商業稽查時，有員工林國華在場等情，有被告商業稽查紀錄表及台北市營利行號基本資料附於原處分卷可稽，堪認為真實。
五、按商業登記法第3條規定：「商業及其分支機構，除第4條第1項規定外，非經主管機關登記，不得開業。」第32條第1項規定：「違反第3條規定，未經登記即行開業者，其行為人各處新台幣1萬元以上3萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停業。」第6條第1項規定：「本法所稱主管機關︰在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
」本件之爭執，在於原處分以被告名義作成，於法是否有據？原處分未記載台北市政府授權被告之依據，是否影響原處分之效力？
六、經查：㈠按「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法
規定為之。」行政程序法第3條第1項定有明文。行政程序法作為現行法制下各行政程序之基本大法，上開條文所謂除法律另有規定外，自係指其他法律另有較該法更嚴格之程序規定者始足當之，合先敘明。
㈡次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定
之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條第1項及第5項亦有明文。是可知，行政程序法要求行政機關之管轄權，須依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更。
㈢依前引商業登記法第6條第1項、第32條第1項暨同法第7條前
段「商業登記之申請，由商業負責人向營業所在地之主管機關為之」及第8條第1項第3款「商業開業前，應將左列各款申請登記：一、名稱。二、組織。三、所營業務。....」之規定可知，營業所在地在直轄市之商業，於開業前，應將其所欲經營之商業名稱、組織及業務項目等，向該直轄市政府即地方主管機關申請登記，商業如有未經登記即行開業之行為，該直轄市政府即地方主管機關依法得處商業負責人罰鍰，並得命令停業。查本件原告所獨資設立之「紅軍企業社」，位於台北市內，是無論商業登記申請之受理乃至於依罰則規定之裁罰，依前揭行政程序法第11條第1項之規定，依法規即商業登記法之規定，均屬台北市政府之權限，此亦為被告所不爭。
㈣又按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級
機關執行之。」「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條第1項及第3項定有明文。由此一規定綜合上開同法第11條之規定可知，行政程序法要求行政機關之管轄權非依法規不得擅自設定或變更，然行政機關亦非不得將其權限一部分委任所屬下級機關執行之，惟須遵守「依法規」、「將委任之事項及法規依據公告」及「刊登政府公報或新聞紙」等三程序要件。
㈤再按臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令
規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」查台北市政府已於92年11月28日公告將商業登記法中有關台北市政府權限事項委任被告執行，並定92年12月1日起生效，且同時公告其法規依據為行政程序法第11條第1項、第3項及台北市政府組織自治條例第2條第2項，此外並將該公告刊登於92年12月冬字第49期台北市政府公報第12頁，此有該公報在卷可參，是被告於93年9月8日作成本件原處分自有管轄之權限。
㈥末按行政程序法第96條第1項規定：「行政處分以書面為之
者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」並未明文要求行政處分須記載行政機關之管轄或授權依據，是原處分尚不因未為該相關之記載而致違法。
七、綜上所述，原告之主張，尚非可採，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國95年3月9日
第五庭審判長法官張瓊文
法官帥嘉寶法官王碧芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年3月9日
書記官葉瑩庭