裁判字號：最高行政法院100年判字第1762號判決
裁判日期：民國100年10月06日
裁判案由：有關補償事務
最高行政法院判決
100年度判字第1762號上訴人 林淑娥
吳宗慶 共同訴訟代理人 顏文正 律師被上訴人經濟部水利署臺北水源特定區管理局代表人 謝政道 上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國99年11月25日臺北高等行政法院98年度訴字第2622號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣新北市新店區（改制前為臺北縣新店市○○○段○○○○段33-6、33-16、33-17、33-18、33-19、33-29、33-31、33-33、33-35、33-38、33-80地號11筆土地（下稱系爭四十分小段土地）為國有土地，前為包括上訴人在內之人民占墾種植農作物，嗣民國68年因政府興建翡翠水庫，徵收土地，致前開土地通路受阻，無法繼續耕作，上訴人乃陳情請求政府補償其地上物。被上訴人（改制前為「臺灣省政府臺北水源特定區管理委員會」）於83年間編列「171公尺以上青潭段等公私有土地處理計畫」（下稱171公尺以上處理計畫）補償費新臺幣（下同）260,730,000元，列入臺北市臺北自來水事業處84年度預算，雖經臺北市議會通過，惟附有附註但書意見：「應由自來水事業處提撥之回饋基金中分年收回。」嗣因協助臺北水源特定區地方建設辦法第7條規定中，並無補償項目，無法依但書執行，該筆預算終未被執行，繳還臺北市政府，而無法發放予上訴人，上訴人未提起行政救濟，致其請求遭否准確定。上訴人復於94年間再次向被上訴人陳請補償，被上訴人與行政院農業委員會林務局（下稱林務局）就本件地上物補償事件之管轄權爭議數度協商後，以94年12月28日水臺管字第09450070510號函復林務局，略以「本案其中33-6地號等40筆既屬國有保安林地，貴局為土地管理機關，仍請本於權責卓處。另副本抄送吳宗慶先生等，有關申請四十分小段33-6地號等104筆土地地上物補償一節，其中33-6地號等40筆土地既屬國有保安林地，非屬公有山坡地（零星地）濫墾整理登錄有案之宜農地，即無涉因建水庫停止放租，致其預期權益受損而須政府收購其地上物情事，故所請本局歉難據以處理。」上訴人吳宗慶不服，提起訴願，訴願機關以96年3月27日經訴字第09606064720號訴願決定，認被上訴人94年12月28日函內「104筆土地」中之「其中33-6地號等40筆土地」及「其餘64筆土地」等係分別何所指；各相關機關就國有林地之筆數認定不一；及被上訴人就屬於同一性質之地上物補償事件，於同一處分函就「104筆土地」中之部分土地認定有權管轄並為實體決定，部分則認定應由其土地之登記管理機關管轄，顯有前後不一致情事，乃將該處分撤銷，並責由被上訴人另為適法之處分。上訴人於該案訴願發回被上訴人另為處理期間，另於95年3月15日向被上訴人請求辦○○○區○○段○○○段521-4、521-10、521-11、521-13地號等4筆土地（下稱系爭屈尺小段土地）地上物查估補償。被上訴人乃於重為處分時一併處理，以96年6月26日水臺管字第09602000730號函，略以「因上開土地管理機關分別為行政院農業委員會林務局及臺北翡翠水庫管理局，本局非土地管理機關，故本局無法再據以重編相關預算。……另台端申請查估補償屈尺小段521-4地號等4筆土地地上物一節，經查上開土地本局非土地管理機關，亦請逕洽土地管理機關辦理。」上訴人吳宗慶不服，提起訴願，訴願機關以97年8月25日經訴字第09706111420號訴願決定，略以：
衡酌系爭土地為被上訴人現所實際管理之範圍；且被上訴人前已多次受理上訴人所請四十分小段33-6等地號國有土地地上物補償事件並予以回覆；及於83年間曾編列預算2億6,073萬元擬予補償，已使上訴人產生被上訴人應受理本件系爭土地地上物補償及地上物查估補償申請之信賴等情，被上訴人就該等事件自有正當理由應予受理，並敘明理由作成准或否之處分，被上訴人仍以其非上開土地之管理機關，所為「無法再據以重編相關預算」及「請逕洽土地管理機關辦理」之處分，自有未洽為由，將該處分撤銷，並責由被上訴人另為適法之處分。被上訴人遂依照訴願決定意旨，以97年11月28日水臺管字第09750060870號函（下稱原處分）函復略以：1、本件土地經相關機關發現新事證係屬國有保安林地，而非屬公有山坡地（零星地）濫墾整理登錄有案之宜農地；2、有關上訴人申請依法重編「171公尺以上處理計畫」補償，業經被上訴人前身臺北水源特定區管理委員會於86年1年28日邀請相關單位研商171公尺以上處理計畫會議，作成原則不予辦理之結論，故本件被上訴人無法再據以辦理；3、上訴人申請查估補償系爭屈尺小段土地地上物，該土地係屬國有，請上訴人檢附上開土地承租契約書等相關文件，證明係合法使用人後，再據以納入相關計畫內辦理。上訴人仍不服，提起訴願，遭決定不受理駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：本件上訴人係以核屬行政命令性質之臺灣省政府公告之「171公尺以上處理計畫」及被上訴人前身之臺北水源特定區管理委員會於其第56次委員會中就「為臺北縣新店市○○段○○○○段占墾地，是否比照『171公尺以上處理計畫』方式辦理案」之決議，以及該委員會於82年10月27日召開之「屈尺小段521-4等4筆土地查估補償」會議決議「於明年度預算內做清查工作，原則上本會將依屈尺小段地籍圖做一詳細調查，以作整個區域查估補償工作。預計於85年度編入預定。」為提起本件課予義務訴訟之實體法上請求權依據。上訴人早於翡翠水庫興建前即於系爭四十分小段土地墾植耕作，58年間並經新北市政府（改制前為臺北縣政府）登錄於「濫墾地整理暨登錄土地清冊」為宜農地，基於臺灣省政府65年5月3日（65）府農祕字第31950號函釋，而未辦理放租。前臺灣省政府地政處土地測量局82年6月所辦理之「臺北水源特定區82年度辦理新店市○○段土地清查成果」清冊，與「濫墾地整理暨登錄土地清冊」，兩者土地清冊總面積相同，是系爭四十分小段土地均在原來所列之補償預算範圍內，而應辦理查估補償。且編列補償預算時，系爭四十分小段土地已屬保安林之保護區範圍內，顯知四十分小段土地是否為保安林，並非是否補償之要件，被上訴人嗣後以系爭四十分小段土地為保安林為由，否准上訴人之請求，顯非有據。又被上訴人曾編列「171公尺以上處理計畫」補償費於臺北自來水事業處84年度預算之「各項費用明細表」中，且經臺北市議會通過，嗣被上訴人認本件有農路可通達，與原編列預算原因不符，預算因而未被執行。被上訴人並引用臺灣臺北地方法院84年度國字第2號民事判決為據，然該判決並無認定尚有農路可通，況80年間，曾由兩造會同市議員、相關機關人員至現場勘查，已確認「受水庫興建及骨材運輸道路影響，地形已破壞，落差為20餘公尺以上，出入道路亦破壞，農民無法耕作」，則就早已無法通行之道路有所認定。是被上訴人顯創造「有路可通」之無稽理由拒絕執行預算，侵害上訴人之權益甚鉅。再者，系爭屈尺小段土地經被上訴人於82年10月27日召開土地查估會議決議將上開土地詳細調查，以作為整個區域查估補償工作，預計於85年度編入預算等情，依此被上訴人已同意對上訴人就上開土地辦理補償。另原處分已對上訴人申請重編補償預算部分，敘明理由不予辦理，自屬對外直接發生法律效果之行政處分，上訴人提起本件訴訟，乃合法有據云云。為此，求為判決：⒈訴願決定及原處分關於下列部分均撤銷。⒉應命被上訴人作成如下行政處分：⑴上訴人吳宗慶部分：就四十分小段33-1
8、33-33、33-80地號土地之地上物併同系爭屈尺小段土地一併辦理查估補償。⑵上訴人林淑娥部分：就四十分小段33-6、33-16、33-17、33-35、33-38、33-19、33-29、33-31、33-20地號土地之地上物併同系爭屈尺小段土地一併辦理查估補償。
三、被上訴人則以：按上訴人係違法占墾國有土地，其地上物非屬合法之權利，故本件欠缺公法上之請求權，原處分僅為本件相關事實之陳述，並無對外發生法律效果，自非屬行政處分。又系爭四十分小段土地雖前經新北市政府以76年1月15日76北府農二字第18049號函說明該地係58年間以公有山坡地（零星地）濫墾整理登錄有案之宜農地，惟復經林務局88年9月16日88林政字第24156號函說明本件104筆土地（包含系爭四十分小段土地）係於22年7月11日以告示字第102號編入為土砂扞止保安林，及新北市政府以88年12月13日88北府農二字第464262號函，說明該104筆土地為國有保安林地，並未解除保安林，又無放租他人之記載，在該林地內耕作顯與編入保安林地之目的相違背。足證系爭四十分小段土地屬國有保安林地，上訴人於保安林內耕作是否具備承租該土地之資格，不無疑問，故自始無法承租上開土地。另依據臺灣省公有山坡地推行水土保持辦法第2條規定，及新北市政府76年1月15日76北府農二字第18049號函說明系爭四十分小段土地係58年間以公有山坡地（零星地）濫墾整理登錄有案之宜農地，足證上訴人非因信賴該臺灣省公有山坡地推行水土保持辦法，而於上開土地上開墾及耕作，事實係擅墾國有土地在先，於政府公布「臺灣省公有山坡地推行水土保持辦法」後申報期望承租，卻因保安林無法解除致無法承租，故上訴人所稱非屬事實等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按第2次裁決是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第2次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由或教示規定有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。查本件上訴人前曾陳情請求依墾植地處理計畫補償，嗣經被上訴人編列預算，惟該預算終未被執行，因上訴人並未提起行政救濟，致上訴人之前之請求遭否准確定。9年後上訴人復援用相同之請求權依據，提起本件請求。原處分為否准之理由，係以系爭四十分小段土地經相關機關發現新事證，係屬國有保安林地，而非屬公有山坡地（零星地）濫墾整理登錄有案之宜農地及本件有道路可通達，與原編列預算原因不符，原則不予辦理，足見被上訴人已就本件請求，重新為實體上審查，是原處分核屬第2次裁決，原審法院就本件僅需就該第2次裁決為論斷。㈡按臺灣省公有山坡地推行水土保持辦法第2條、第6條、第8條及第10條規定，公有山坡地屬國有土地，在該等土地上擅自墾植之使用人，經主管機關查明符合宜農等地類別後，主管機關得將該土地出租，收取租金，如有違約並處以違約金或終止租約，適用當時之民事法之租賃關係，是故在該等土地上擅自墾植而未訂定租約之使用人，僅取得承租權之期待權益，在未訂定租約之前，並非合法權利人。上訴人固提出相關函文及會議紀錄，然該等函文僅係各相關機關就其職權所為意見之表示，尚須主管機關評估及辦理公告解除保安林等法定程序，並未肯定上訴人已取得系爭四十分小段土地之補償權利。次按行為時森林法第10條、第16條規定可知，如為保安林，非經林業管理機關核准不得在其上開墾。查本件系爭四十分小段土地經林務局調查，於22年7月11日以告示字第102號編入為土砂扞止保安林，新北市政府88年12月13日88北府農二字第464262號函，亦表示該土地為國有保安林地，無放租他人之記載。是故上開土地屬國有保安林地，因興建翡翠水庫於69年間即不得放租，上訴人亦始終無法提出租約。另由臺灣省政府82年9月1日八二府北水字第66345號函，可知臺灣省政府於82年間調查時即已認定上訴人占墾之土地，不屬上開171公尺以上處理計畫範圍內之土地，亦足佐證上訴人並無合法之權利存在，被上訴人前於84年間編列之預算係屬救濟金性質至明。是上訴人在上開土地上既未取得主管機關許可並訂定租約即擅自墾植，係無權占有他人之土地，其在該土地種植果樹等作物，因該等作物未與土地分離前，與土地所有權相同而歸屬國有，故上訴人依民法第66條第2項及最高法院31年上字第592號判例意旨，自未取得地上物之補償權利。再查公權力合法行使，造成違法標的物之減損或滅失時，係屬行政機關是否給以發放「救濟金」之問題，而此救濟金核屬給付行政之範疇，是否發放，必須考量公平正義原則、個案情節與政府財政狀況而定，行政機關並不當然負有給付「救濟金」之義務，上訴人在法律上亦無向被上訴人請求給付「救濟金」之公法上請求權存在。又參諸司法院釋字第520號解釋、預算法第61條至第64條等以及第96條地方政府預算準用之規定可知，預算對政府行為所生之拘束力，其效力主要表現拘束政府支出之金額、目的及時期，具有限定支出最高數額之效力，但不具有強制執行機關需為全額支出之義務。是被上訴人在無補償義務之情形下，仍一度編列含括系爭四十分小段土地之補償費，惟此僅為政府對於特定人民一種非基於法定義務之救濟金，嗣該預算因故無法據以執行而繳回，被上訴人亦不因此負有重行編列預算之義務，上訴人亦無請求重編預算並執行給付之請求權。從而，本件上訴人無法依據其所主張之請求權，請求被上訴人重編預算予以補償或發給救濟金。另本案審理期間，經被上訴人會同林務局羅東林區管理處、林務局羅東林區管理處臺北工作站、新北市新店地政事務所會勘實地情形結論為「本案土地自北宜路至翠峰路85巷均可通行汽車，餘則有步道可達」，原處分亦載明「若從臺北翡翠水庫管理局進入，該局同意」，上訴人雖提出照片顯示「禁止進入」，惟此係對一般遊客而言，自不包括上訴人在其內有產業須進入工作之人甚明；退步言之，縱如上訴人主張並無農路可通達系爭四十分小段土地，亦因上訴人對該土地並無合法權利，不符提起課以義務訴訟之依法申請要件，亦不影響本件結論。末查，公法上損失補償，須該特定人憲法上所保障之財產權法律地位受到侵害為前提。本件上訴人既非上開土地合法權利人，自無憲法上所保障之財產法律地位受到侵害。另本件上訴人主張原處分違反信賴保護原則，惟查本件上訴人對系爭四十分小段土地，未取得主管機關許可及訂定租約即在其上擅自墾植，其違法狀態繼續存在，自不能主張「不法之平等」；又因新北市政府因水庫興建而未出租上開土地，上訴人仍在其上擅自墾植獲得利益，非被上訴人有何行政處分致上訴人受有信賴利益，是無信賴保護原則之適用。綜上，上訴人對系爭四十分小段土地再申請查估補償部分，原處分並無違誤。㈢行政機關欠缺法效性之意思表示，僅為觀念通知，不得為行政訴訟之標的，本院61年裁字第75號判例參照。細觀原處分內容，關於系爭屈尺小段土地部分，係通知上訴人提出土地承租契約，以為後續處理之依據，並未為准駁與否之表示，並非駁回之行政處分，上訴人自不得對之請求行政救濟等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按系爭四十分小段土地，既經被上訴人決議編列預算補償，則上訴人於本件應得之補償權利，至此業經確認存在，嗣被上訴人竟於86年1月28日會議中，作成系爭33-6地號土地有道路可通達，因而與原編列預算原因不符，決議原則不予辦理。惟上訴人因之已取得之權利，並不因而消滅，原審判決認上訴人僅有期待權，尚未取得合法權利，其認事用法顯有違論理及經驗法則，而違背法令。另參照司法院釋字第542號解釋意旨，足徵171公尺以上處理計畫及被上訴人82年10月27日會議決議，核屬已對外發生法律效果之規範，而與法規命令或行政規則相當。又上訴人已依臺灣省公有山坡地推行水土保持辦法之規定提出放租申請，足證當時行政主管機關已有可為申請放領、放租之意思表示，雖最終因興建翡翠水庫而延宕，農民因相信政府政策，施做水土保持設施，並申請放租，其權益應予保護，原審判決就此部分未詳予審酌，所為之判斷，更有違論理及經驗法則。另被上訴人編列補償預算時，已知系爭四十分小段土地為保安林，故該土地是否為保安林，並非決定是否補償之要件，被上訴人嗣以有新事證指該土地為保安林為由，否准上訴人之請求，顯非有據。原審判決對此未說明不採上訴人主張之理由，自有判決不適用法規及理由不備之違背法令。再者，「翡翠水庫骨材運輸道路用地內農林作物補償費發放清冊」中四十分小段33-43地號等30筆土地，亦為被上訴人83年間編列補償預算範圍內，且同為保安林，何以該等土地可獲得補償，上訴人卻未能獲致相同待遇；又「濫墾地整理暨登錄土地清冊」中亦有四十分小段33-43地號等28筆土地與上訴人土地同屬登錄有案之宜農地，惟何以該28筆土地獲得補償，上訴人卻未能被公平處遇，原審判決顯違反行政程序法第6條規定，並有判決理由不備之違背法令云云。
六、本院按：「預算案經立法院通過及公布手續為法定預算，其形式上與法律相當，因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同……。主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情況而定。諸如維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費，倘停止執行致影響機關存續者，即非法之所許；若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件，主管機關依其合義務之裁量，自得裁減經費或變動執行。……」（司法院釋字第520號解釋文參照）。又公權力合法行使，造成違法標的物之減損或滅失時，是否發放「救濟金」，核屬給付行政之範疇，須考量個案情節與政府財政狀況而定，行政機關並不當然負有給付「救濟金」之義務。因此，縱行政機關曾編列預算就公權力合法行使，造成違法標的物損失者予以救濟，惟嗣後基於合義務性之裁量，未予執行而繳回，尚難認為違法，人民亦無請求重編預算並執行給付之請求權。本件經查，系爭四十分小段土地屬國有保安林地，上訴人未承租上該林地，並於該林地內耕作等情，為原審所確定之事實，則上訴人於該林地內耕作，性質上屬擅自墾植，因此，被上訴人雖於83年間編列「171公尺以上處理計畫」補償費260,730,000元，列入臺北市臺北自來水事業處84年度預算，雖經臺北市議會通過，惟附有附註但書意見：「應由自來水事業處提撥之回饋基金中分年收回。」嗣因協助臺北水源特定區地方建設辦法第7條規定中，並無補償項目，無法依但書執行，該筆預算終未被執行，繳還臺北市政府，因上訴人於系爭四十分小段土地擅自墾植，被上訴人自不因曾編列預算，即負有給付「救濟金」予上訴人之義務，上訴人主張因被上訴人編列上揭預算即取得權利云云，尚非可採。至於上訴人其餘主張，業經原審於判決理由內詳為論述，上訴人就原審所不採之事由再為主張，核屬法律見解之歧異，要難謂原判決有違背法令之情形。綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年10月6日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官侯東昇法官江幸垠法官林金本法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年10月7日
書記官葛雅慎