裁判字號：高雄高等行政法院89年訴字第793號判決
裁判日期：民國90年10月16日
裁判案由：有關核發證明事務
高雄高等行政法院判決八十九年度訴字第七九三號
原告淙利棧有限公司代表人甲○○訴訟代理人 孫守濂 律師
李慶榮 律師被告交通部高雄港務局代表人乙○○局長訴訟代理人丙○○右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服交通部中華民國八十九年十月二十四日交訴八十九字第０五三五八七訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告中華民國八十九年六月二十七日申請核發「高雄港船舶船員日用品供應業營業許可證」事件，應依本判決之法律見解對於原告作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之九；餘由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告領有經濟部公司執照及高雄市政府營利事業登記證，擬在高雄港區內經營船舶日用品供應業務，於民國（下同）八十九年六月十七日向被告申請核發「高雄港船舶船員日用品供應業營業許可證」，被告於八十九年六月廿七日以八九高港港灣字第二一九四五號函復略以：本港船舶日用品供應業係特許業務，目前本局對該行業家數尚無調整計畫，予以駁回，原告不服，提起訴願，經決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應核發許可證予原告。
二、被告聲明：求為判決原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂︰
（一）原告為經營船舶五金、船舶雜貨、輪機零件五金工具等．．．之廠商，領有經濟部公司執照、高雄市政府營利事業登記證。因有意在高雄港區內經營上開業務，於八十九年六月十七日依商港法第二十三條之一規定，向被告機關高雄港務局申請核發許可證。詎被告機關於八十九年六月二十七日以八九高港灣字第二一九四五號函略以：本港船舶日用品供應業係特許行業，其申請案件，僅限於奉核定調整家數時行之，目前該等行業家數尚無調整計劃，所請歉難受理云云，而為否准之處分。原告不服，依法提起訴願，經交通部八十九年十月二十四日交訴十九字第000000－0號決定書駁回訴願。
（二）按商港法第廿三條之一規定在港區內經營船舶船員日用品供應業，應具備有文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記後始得營業，其立法目的無非在於方便商港管理機關對業者之行政管理，維護港區內之秩序與安全耳，初並非在於限制人民之生存權、工作權與營業權，被告機關限定核發許可證之家數，以該行業額定家數已滿為由，否准原告核發許可證之申請，顯已剝奪原告之生存權、工作權與營業權。
（三）次按人民之生存權、工作權應予保障，憲法第十五條定有明文；關於限制人民之權利者，應以法律定之，又應以法律規定之事項，不得以行政命令定之，中央法規標準法第五條、第六條分別定有明文。矧商港法並無規定商港管理機關得訂定限定核發船舶船員日用品供應業者許可證家數之規定，亦未授權行政機關得以命令限定業者許可證之家數，被告機關就此限制人民權利應以法律規定之事項，竟以機閞召開會議之決議限定業者家數，並以此為由否准原告之請求，其違反中央法標準法及憲法明文保障人民權利之精神，已屬灼然。原告既為船舶理貨業者兼船舶船員日用品供應業者，於設立登記後，因有在港區內營業（交貨）之實際需要，自得依商港法第廿三條第一項之規定具備有關文書（即國際商港港務管理規則第六十六條規定：檢具申請書表並檢同當地公司或行號之營業執照影本）向被告機關申請核發許可證，被告以目前該等行業家數尚無調整計劃為由否准原告之請求，顯屬無理。蓋以被告該函所謂之「該行業家數」（即限定業者家數）之行政處分，並無法律依據，而限定家數，已事涉人民之權利義務之事項，非以「法律」定之，即屬違憲。而觀諸被告限定業者家數之依據，無非以其機關與前台灣省政府交通處、高雄港區檢查處、高雄港務警察所等四個機關開會之研討決議為據，此行政機關之開會會議決議，並無法律之效力，被告竟以此決議據為「限制人民權利」之法源依據而否准原告依據法律核發許可證之請求，殊有違中央法規標準法第五條、第六條之規定，且違反憲法保障生存權、工作權、平等權之本旨，亦有違自由市場之機制。
（四）商港管理機關就許可證之核發，應尊重平等原則與自由競爭之市場機制，庶符人民平等之原則，被告機關限定業者許可證家數之行政處分，不惟違反平等權，且剝奪人民之工作權與生存權。同是合法業者，何以有的業者可以核發許可證，有的業者竟不予以核發許可證，殊無道理，有違憲法平等原則。且經許可之業者永遠得利、壟斷，並可世世代代傳承，而未經許可者之業者永遠被拒於門外，殊違政府施政公正平等之道。而市場本有其機制，應自由競爭，庶符公平交易及平等之原則。商港管理機關實不應以行政命令限定核發業者許可證之家數。況商港管理機關對船舶船員日用品供應業者之法定權責，僅在於港區安全之行政管理，故商港法第廿三條之一規定業者須經登記核發許可證，以方便管理，用以維護港區之安全、管理，然此規定並非在剝奪人民之權利，被告機關以目前該行業家數尚無調整計劃為由否准原告核發許可證之請求，其理由顯屬違憲，灼然甚明。
（五）況查，被告機關否准原告申請之覆函亦自陳「本局為配合整體環境國際化、自由化之考量，如何解除業界限制，提昇本港競爭力，是本局努力的方向，為配合我國加入ＷＴＯ作業需要，正積極研議相關措施，未來如船舶日用品供應業開放時，本局將登報公告週知」等語，顯見被告機關自認對業者許可證之核發，應採取自由化之開放政策，庶符國際化潮流及市場自由競爭之機制。其限制許可證之核發，對業者之工作權、生存權、營業權顯有侵犯，應不符憲制精神。
（六）又國際商港管理規則第六十六條雖規定：船舶日用品供應業由商港管理機關依實際需要審核轉報商港主管機關發給營業許可證等語，但亦未有限定發許可證之家數之規定，而所謂「依實際需要」應指業者之實際需要而言，業者因經營此項業務而有赴港區之實際需要，被告機關即應核發許可證讓業者得以進入港區，而不得僅許某「特定」幾家得進入港區內營業，庶符市場自由競爭及憲法明定之平等原則。被告機關在未有法律明文限制之前提下，徒以其與前省政府交通處、高雄港區檢查處、高雄港警察所等四個機關之研討，即遽為限定核發許可證之家數之決議並施行之，此項限定業者家數之行政處分，明顯係屬限制人民權利義務之事項，其不以法律限制之，而竟以行政機關開會決議之，顯違憲法第十五條及中央法規標準法第五條、第六條之規定。
（七）至於船舶日用品供應業之「業績」如何，係屬業者應注意及解決之事項，並非被告機關權責範圍內之事項，被告機關以業者之業績、成長率萎縮為由，認不宜開放，否准原告核發許可證之請求，不惟罔顧市場自由競爭之平等原則，且已逾越其法定主管權責範圍，誠無理由。
（八）昔日無線通訊尚不發達，為避免業者於港區內商船進港時，爭相入港招攬生意，有礙港區安全之維護，為維護港區秩序而限制業者之家數，尚堪認同，惟此限制人民權利（經營權、生存權）之事項，仍應以法律限制之，庶符法制，未以法律限定之，即屬違憲。而現今無線通訊相當發達，船舶供應品業者得以傳真、無線通訊、網路信件交涉接洽生意，無庸赴港區招攬爭取生意，自無限定核發許可證家數之必要。原告所有生意招攬均在公司內以網路信函、無線通訊、傳真等方式為之，僅應客戶要求赴港區交貨，始有赴港區之必要，被告機關不予核發許可證，影響原告經營之困難及生存權，自有未當。被告機關既已自承：為配合自由化之考量，如何解除業界之限制，為其努力的方向等語，其猶執其行政機關召開之研討會有關限定核發許可證家數之違憲決議，否准原告核發許可證之請求，殊屬違誤。
（九）被告限制業者家數之措施，有市場自由競爭之機能，不惟造成壟斷，且造成有些業者不得其門而入，連要送貨到港區內給客戶，都要遭罰，苦不堪言。經查，經被告核發許可證之業者有五十五家，造成壟斷之情事。其中亨利行、中原商行、中員船舶有限公等三家為一對夫妻所開設，一對配偶竟壟斷三家許可證。另泰商行、泰興行、應利企業有限公司、天和行、永富號、中市商行、鴻勵企業有限公司、泰麥企業有限公司等八家，為一家族所經營，一個家族壟斷八個許可證，更屬不平。顯見被告此措施違反憲法自由平等之原則。此外，亦有些享有許可證之業者，自己不營業而有出租其許可證之情事，亦造成有實際需要者無法獲得許可證，而有許可證者卻不營業，世代壟斷坐享租金之不公平情事。
（十）末查，領有許可證之業者，其營業所均設在港區外，僅送貨出入港區而已等情，為兩造於九十年三月十四日準備程序所承認而不爭執之事實。益證該核發許可證之目的，僅在於業者出入港區之管理而已，並非係准許業者在港區內設立營業據點，此足證國際港港務管理規則第六十六條所謂之「實際需要」應指業者出入港區之實際需要而言，業者只要向被告機關辦理登記領取許可證，即得納入被告機關管理之範圍，反而方便被告機關對業者出入之安全管理，根本毋庸僅准許某些業者得到港區內「交貨」，而限制某些業者不得到港區內「交貨」，只要凡需出入港區之業者均須登記核發許可證，即可達安全管理之目的，殊無限制核發許可證業者家數之必要，庶不致妨礙剝奪人民之生存權、營業權。
（十一）綜上所陳，被告機關所為之處分既有違法失當，請判決如聲明所述。
二、被告答辯意旨略謂︰
（一）依據公司法第十七條：「公司業務，依法律或基於法律授權所定之命令，須經政府許可者，於領得許可證件後，方得申請公司登記」。又依據商港法第二十三條之一：「在商港區域內經營船舶船員日用品供應業：：應具備有關文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記始得營業」，再則國際商港港務管理規則（本規則依商港法第五十條第一項規定訂定之）第六十六條：「：：：由商港管理機關依實際需要審核轉報商港主管機關發給營業許可證後，始得營業」，故商港區之船舶日用品供應業屬許可業務應屬正確。而此處所指「實際需要」應係指國際商港為維持其對國際船舶日用品供應一定之服務品質與水準，依實際需要核定許可業者進港營業。
（二）依據經濟部商業司於八十八年一月編印之「公司行號營業項目代碼表」一書中，第4-1頁：肆、編碼原則：將每一行業編碼訂為７位，最末一碼為許可業務識別碼，列為１者，表示登記前需經許可業務；又該書第7-88頁：Ｇ、運輸、倉儲及通信業一、分類特性１運輸業全為許可業務，第7-89頁：G406商港服務業中，編號G406121為商港區船舶船員日用品供應業，其最後一碼即為１，乃登記前需經許可業務。本案原告雖領有經濟部公司執照及高雄市政府營利事業登記證，惟查其「所營事業」項目一之內容，僅為船舶五金：：及其原料之經銷買賣等，並非G406121商港區船舶船員日用品供應業項目範圍，故原告領得公司執照後，擬在高雄港經營船舶日用品供應業，尚須向被告申請許可，其義甚明。準此，原告以其已領有經濟部公司執照及高雄市政府營利事業登記證，即認為可以經營高雄港船舶船員日用品供應業一節，顯有誤解。
（三）被告對船舶船員日用品供應業家數尚無調整計畫，乃依據國際商港港務管理規則第六十六條：「：：：由商港管理機關依實際需要審核轉報商港主管機關發給營業許可證後，始得營業」，被告前基於市場供需考量，曾於七十四年九月開放登記，開放前，案經前台灣省政府交通處、高雄港區檢查處、高雄港務警察所及被告多次開會研討供應商開放種類及家數等，並於七十四年九月三日以七四高港港灣字第二四九三六號公告登報周知，該次計有十三家獲准登記，均經審查小組在公開、平等原則下完成。值此經濟大幅萎縮之際，被告為維持本行業之服務品質及港區秩序，乃依實際需要，尚無調整供應業家數計畫，此與原告所稱之「實際需要」，係供應業者之實際需要，顯係原告誤解法令。
（四）依據高雄港船舶日用品供應業八十一年至八十八年業績統計分析表顯示，該行業經營情形並不穩定，八十九年一至十月營業情形較之去年同期之成長率為負
11.7，尤其原告所經營之船舶五金類，較之去年同期萎縮16.12﹪，值此時機，如予開放，將造成業者在港區惡性競爭，對在商港區之日用品供應業者無異雪上加霜，有降低服務品質之慮，進而造成抗爭事件，增加社會亂象，實非所宜。
（五）被告鑒於我國加入ＷＴＯ在即，除廣為蒐集外國港口有關供應業管理制度外，亦將配合政策，修訂相關法令，在適當時機接受申請，前並已函知原告知照在案，故目前被告限制該行業之申請，係顧及高雄港之實際需要，應不違反法律保留原則及公平原則。
（六）綜合所述，被告依據商港法第二十三條之一及國際商港港務管理規則第六十六條規定予以駁回原告之申請，洵無不當，原告起訴無理由，請予駁回。
理由
一、按「公司業務，依法律或基於法律授權所定之命令，須經政府許可者，於領得許可證件後，方得申請公司登記」公司法第十七條定有明文。又「在商港區域內經營船舶船員日用品供應業：：：應具備有關文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記始得營業」「：：：由商港管理機關依實際需要審核轉報商港主管機關發給營業許可證後，始得營業」固分別為商港法第二十三條之一及國際商港港務管理規則第六十六條所明定。
二、經查，本件原告係領有經濟部公司執照及高雄市政府營利事業登記證，經營船舶五金等業務，其於八十九年六月十七日向被告申請核發「高雄港船舶船員日用品供應業營業許可證」，以便於高雄港區內經營船舶日用品供應業務，經被告以高雄港船舶日用品供應業係特許業務，目前對該行業家數尚無調整計畫，予以否准之事，實為兩造所不爭，並有經濟部公司執照及高雄市政府營利事業登記證及被告八十九年六月二十七日八九高港港灣字第二一九四五號函附於原處分卷可稽。
被告依前開法律規定，認商港區之船舶日用品供應業屬許可業務，且所指「實際需要」應係指國際商港為維持其對國際船舶日用品供應一定之服務品質與水準，依實際需要核定許可業者進港營業，而否准原告之申請，固非無據。惟查，按涉及人民其他自由權利之限制，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、範圍及內容必須具體明確，商港法第五十條第一項規定「海水污染、打撈業、國際商港港務及棧埠管理規則，由交通部訂之。
」概括授權訂定「國際商港港務管理規則」。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就國際商港之港務管理及棧埠管理等事項，依據行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。惟國際商港港務管理規則第六十六條規定「申請經營船舶船員供應商，應填具申請書表並檢同當地公司或行號之營業執照影本，向商港管理機關申請，由商港管理機關依實際需要審核轉報商港主管機關發給營業許可證後，始得營業。」是商港法既授權主管機關訂定管理規則，然依該規則所載之內容以觀，並無明確性。以高雄港區所有百貨、五金供應廠商，並非設置營業區於港區內，均係設於港區外，僅於供貨時須進出港區，為兩造所不爭，是該管理規則就何種情況可核發營業許可證，何種情況不可核發營業許可證，並無具體明確之規範，亦無積極資格或消極資格限制。本件原告申請核發營業許可證，被告以「本港船舶日用品供應業係特許業務，目前本局對該行業家數尚無調整計畫」予以否准，參以前開管理規則，其目的是否在限制營業之家數，即其家數之多寡與港區之管理是否有必然之因果關係，不無可疑？益證申請營業許可證准許與否並無具體明確之標準，完全取決於被告自由裁量，顯違法律授權之目的，自有可議。況被告依前開規則第六十六條規定開放廠商登記時間為七十四年間，為被告所自承，並有公告影本附於訴願卷可憑，期間並無再行開放登記營業許可，自易形成市場之壟斷，有違市場自由競爭之機制，更與被告所指「實際需要」應係指國際商港為維持其對國際船舶日用品供應一定之服務品質與水準之意旨有違，更違憲法保障人民工作權、生存權之意旨。
三、再商港法第二十三條之一：「在商港區域內經營船舶船員日用品供應業：：：應具備有關文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記始得營業」，亦僅規定欲於在商港區域內經營船舶船員日用品供應業，應具備有關文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記始足，並無設定資格與限制經營家數之限制，被告徒以值此經濟大幅萎縮之際，為維持本行業之服務品質及港區秩序，乃依實際需要，尚無調整供應業家數計畫為由，否准原告申請，足見被告無核發許可證之一定標準可資遵循，與立法之目的在於港區之安全與維護之意旨有違，尤其以家數之限制及供應業者之業績，為決定與否之標準，自非合宜。
四、綜上所述，本件原告既領有公司執照及營利事業登記證，其擬在高雄港區內經營船舶日用品供應業務，向被告申請核發「高雄港船舶船員日用品供應業營業許可證」，被告以目前對該行業家數尚無調整計畫，予以否准，即有未合，如前所述，訴願決定亦予維持，顯屬有違。原告起訴意旨雖有理由，惟「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為左列方式之裁判：：：四原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第二百條第四款定有明文。查被告機關對於如何核發許可證、其條件如何規範等，尚未建立標準，本院自不能越俎代庖，侵害行政機關之行政裁量權，自應將訴願決定及原處分撤銷，由被告機關另為適法之決定。原告關於訴請被告應核發「高雄港船舶船員日用品供應業營業許可證」部分，自無從准許，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法，與本件事實之認定並不影響，茲不予詳述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法二百條第四款、第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中華民國九十年十月十六日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林茂權法官江幸垠法官戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十年十月十六日
法院書記官藍慶道