裁判字號：最高行政法院90年裁字第813號裁定
裁判日期：民國90年10月18日
裁判案由：聲請停止執行
最高行政法院裁定九十年度裁字第八一三號
抗告人乙○○訴訟代理人 吳尚昆 律師相對人桃園縣政府代表人甲○○右當事人間因聲請停止執行事件，抗告人不服臺北高等行政法院中華民國八十九年十一月七日八十九年度停字第二三號裁定，提起抗告，本院裁定如左：
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」、「前條規定，於確認行政處分無效之訴訟準用之。」，行政訴訟法第一百十六條第二項、第一百十七條分別定有明文。
二、本件抗告人在原審聲請意旨略謂：相對人七十八年五月八日七八府地籍字第六六三○○號函及七十九年四月二十三日七九府地籍字第四九九六二號函，關於桃園都市計畫第一期都市計畫公共設施保留地（公五公園預定地）徵收乙案，對抗告人所有桃園市○路段四四之八地號土地及地上物所為之徵收處分，經抗告人於八十九年十月十三日提起確認徵收處分無效訴訟，業經原審受理在案。然相對人與第三人桃園市公所仍執意進行公園用地徵收程序，屢次命抗告人拆除地上物，若本案抗告人能獲勝訴，則任由相對人或第三人桃園市公所執行系爭徵收處分，必將使抗告人發生難於回復之損害，且系爭徵收處分所預定興建之公園，自七十八年迄今並未有任何開發之跡象，且早已逾都市計畫之使用期限，即暫不執行系爭徵收處分，亦不至於對公益有何影響，爰依行政訴訟法第一百十七條準用第一百十六條第二項之規定，請求裁定相對人七十八年五月八日七八府地籍字第六六三○○號函及七十九年四月二十三日七九府地籍字第四九九六二號函，關於桃園都市計畫第一期都市計畫公共設施保留地（公五公園預定地）徵收乙案，對抗告人所有桃園市○路段四四之八地號土地及地上物所為之徵收處分，在原審確認徵收處分無效訴訟判決確定前，應停止執行云云。
三、原裁定以：相對人七十八年五月八日七八府地籍字第六六三○○號函，及七十九年四月二十三日七九府地籍字第四九九六二號函，分別載明：「受文者：各業主。主旨：台端等所有土地為桃園市第一期都市計畫公共設施保留地（公五公園用地）業經奉准徵收在案，請查照。說明：依據都市計畫法第四十八條暨臺灣省政府七十八年四月十七日七八府地四字第一四七九二六號函辦理。本案徵收土地依土地法第二二七條第二項規定自民國七十八年五月九日起至同年六月八日止公告三十天。依規定自公告日起禁止土地移轉登記及設定負擔。上項公告分別張貼於本府及桃園市公所、桃園地政事務所公告欄，徵收土地範圍圖暨徵收土地清冊、各項補償費清冊等，陳列於桃園市公所、桃園地政事務所公開閱覽。應行補償費用之發放日期及地點，另案通知，台端對本案徵收公告事項如認有錯誤或遺漏情事，請於上開公告期間內檢附有關文件以書面向本府提出異議，逾期概不受理。被徵收土地請勿再增加任何作物或建築物。」、「受文者：各業主。主旨：台端私有土地上地上物因辦理桃園市都市計畫公五公園用地工程需用，經依法報准徵收，請查照。說明：依據臺灣省政府七十九年四月十二日府地二字第三三四一七號函辦理。本案徵收土地依土地法第二二七條第二項規定自民國七十九年四月二十四日起至民國七十九年五月二十四日止公告三十天。上項公告分別張貼於本府及桃園市公所、桃園地政事務所公告欄，徵收土地改良物之各項補償費清冊等，陳列於桃園市公所及桃園地政事務所公開閱覽。應行補償之費用之發放日期及地點，另案通知，台端對本案徵收公告事項如認有錯誤或遺漏情事，請於上開公告期間內檢附有關文件以書面向本府提出異議，逾期概不受理，被徵收土地請勿再增加任何作物或建築物暨辦理產權移轉。」，上開相對人二函僅係單純通知抗告人，因辦理桃園市第一期都市計畫公共設施保留地（公五公園用地）工程需用，業經報奉臺灣省政府七十八年四月十七日七八府地四字第一四七九二六號函及七十九年四月十二日府地二字第三三四一七號函，核准徵收抗告人之私有土地及地上物在案，對外並未直接發生法律效果，尚非首揭訴願法第三條規定之行政處分，自不得依行政訴訟法第一百十七條、第一百十六條第二項之規定，聲請停止執行，遂駁回抗告人停止執行之聲請。
四、抗告意旨略以：㈠本案之核准徵收機關為台灣省政府，然台灣省政府核准徵收時，並不會將核准內容直接通知土地權利人，而是通知縣市主管機關，此觀土地法第二百二十五條及土地徵收條例第十七條之規定即明，縣市主管機關接獲前開核准通知後，再將徵收內容公告並通知土地權利人（土地法第二百二十七條及土地徵收條例第十八條參照），換言之，土地權利人係經由縣市主管機關之公告及通知，始能知悉土地徵收之核准內容，即本件聲請人等係自相對人民國七十八年五月八日七八府地籍字第六六三○○號函及七十九年四月二十三日七九府地籍字第四九九六二號函始知系爭徵收案之內容，則該二函件絕非單純之通知。㈡況相對人前開二函件將土地及地上物徵收案公告及通知聲請人，確實對外直接發生法律效果：⒈縣市主管機關需於公告期滿十五日內發給補償費。（土地法第二百三十三條及土地徵收條例第二十條參照。）⒉徵收公告後，被徵收之土地不得移轉或設定負擔。（土地法第二百三十二條第一項前段及土地徵收條例第二十三條參照。）⒊徵收公告後，土地權利人不得在該土地增加改良物，如公告時已在工作中者，應即停止工作。（土地法第二百三十二條第一項後段及土地徵收條例第二十三條參照。）基上所陳，相對人七十八年五月八日七八府地籍字第六六三○○號函及七十九年四月二十三日七九府地籍字第四九九六二號函並非僅係單純通知，該二函確已對外直接發生法律效果，且使聲請人之權利受到損害及限制，乃原裁定未及詳查，即遽為不利聲請人之裁定似有未洽，懇請廢棄原裁定，更為合法裁定，以符法治，而維權益等語。
五、按「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關。」「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市、縣地政機關以書面提出。」行為時土地法第二百二十四條、第二百二十五條及第二百二十七條，定有明文。是主管機關審酌需用土地人擬具之詳細徵收計畫書，而核准徵收土地時，依法固應通知需用土地人，並副知該土地所在地之該管市、縣地政機關，但並不通知或副知被徵收土地之土地所有權人及土地他項權利人。因此，對被徵收土地之土地所有權人及土地他項權利人而言，在市、縣地政機關為徵收公告或通知前，於法無從知悉主管機關核准徵收，該項核准，自不能發生徵收土地之法律效果，故非徵收土地之行政處分。主管機關核准徵收並通知該管市、縣地政機關後，市、縣地政機關如未依法公告並通知土地所有權人及他項權利人，固不影響主管機關核准徵收之效力，但核准徵收尚不能發生徵收土地處分之法律效果，乃屬當然。因此，市、縣地政機關，就主管機關之核准徵收土地案，依土地法第二百二十七條、土地法施行法第五十五條、第五十六條規定所為之公告或通知，乃使主管機關之核准徵收案，對外發生法律效果，而完成徵收處分之法定要件，與已發生法律效果之徵收處分，由執行機關另以通知命執行徵收處分之內容或轉述其內容者不同，被徵收土地之土地所有權人及土地他項權利人對於徵收處分如有不服，須於徵收處分對外發生法律效果後，對徵收公告或通知提起救濟，此觀土地法第二百二十七條第三項及本院五十二年判字第二六三號判例意旨自明。本件原裁定以相對人依土地法第二百二十七條第一項所為之徵收通知，即系爭相對人七十八年五月八日七八府地籍字第六六三○○號函，及七十九年四月二十三日七九府地籍字第四九九六二號函，對外並未直接發生法律效果，尚非訴願法第三條規定之行政處分，自不得依行政訴訟法第一百十七條、第一百十六條第二項規定，聲請停止執行云云，對於主管機關之核准徵收案，係因市縣地政機關依法公告或通知，始對外直接發生法律效果，而完成徵收處分，似有不明；又本件抗告人於原審聲請，在原審確認相關徵收處分無效訴訟判決確定前，應停止相對人七十八年五月八日七八府地籍字第六六三○○號函，及七十九年四月二十三日七九府地籍字第四九九六二號函「關於桃園都市計畫第一期都市計畫公共設施保留地（公五公園預定地）徵收乙案對原告（按應為聲請人）所有桃園市○路段四四之八地號土地及地上物所為之徵收處分」之執行云云，有抗告人八十九年十一月六日補正狀附原審卷可稽，原裁定以抗告人僅對相對人七十八年五月八日七八府地籍字第六六三○○號函，及七十九年四月二十三日七九府地籍字第四九九六二號函聲請停止執行，而不及於上開二函所表彰之徵收處分，對於抗告人於原審聲請意旨之解釋，亦有未合。於此部分，抗告人指摘原裁定有誤，為有理由。本件抗告人於原審聲請對相對人七十八年五月八日七八府地籍字第六六三○○號函，及七十九年四月二十三日七九府地籍字第四九九六二號函關於桃園都市計畫第一期都市計畫公共設施保留地（公五公園預定地）徵收乙案對原告（按應為聲請人）所有桃園市○路段四四之八地號土地及地上物所為之徵收處分停止執行，應為合法，合先說明。次按依行政訴訟法第一百十七條準用同法第一百十六條第二項規定，所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在社會一般通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。土地徵收或地上物之拆除，除非涉及古蹟等文化資產，無從估價賠償外，社會一般通念，認為土地徵收或地上物之拆除，其形體固無法回復原狀，惟卻能以金錢計算賠償之，故非屬難以回復之損害，自不得對之聲請裁定停止執行。本件抗告人於原審請求停止執行系爭徵收處分，主張系爭徵收處分之執行，抗告人所有之地上物將遭拆除，財產權消滅，造成無法回復之損害云云，有原審準備程序筆錄附原審卷可稽，揆諸前開說明，難謂有理由，其聲請應予駁回。本件原裁定依其理由雖屬不當，而抗告人於原審請求停止執行系爭徵收處分之聲請不應准許之結果則無不合，應認為原裁定依其他理由為正當，參照行政訴訟法第二百五十五條第二項規定意旨，應以本件抗告為無理由。
據上論結，本件抗告為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十二條準用民事訴訟法第四百九十二條第一項，行政訴訟法第一百零四條準用民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中華民國九十年十月十八日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官林家惠法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國九十年十月二十二日