裁判字號：臺北高等行政法院93年訴更一字第23號判決
裁判日期：民國94年01月19日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00023號原告和威傳播股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 李家慶 律師
黃欣欣 律師複代理人 任雅倫 律師被告行政院公平交易委員會代表人 黃宗樂 (主任委員)訴訟代理人乙○○
丙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院90年2月9日台90訴字第6247號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告以原告為有線電視頻道節目目供應業者，於88及89年度代理銷售「緯來體育台」、「緯來日本台」、「緯來ON-TV」、「Discovery」及「聯登電影台」等頻道節目，「緯來電視網頻道銷售辦法」(下稱緯來頻道銷售辦法)係原告對交易相對人公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，憑以作為原告與系統業者交易之依據，惟原告未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，係隱匿重要交易資訊，足以影響交易秩序之欺罔行為，違反行為時公平交易法第24條規定，於89年6月27日以（89）公處字第110號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）400萬元，並命自處分書送達之次日起應立即停止足以影響交易秩序之欺罔行為。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟，經本院90年度訴字第2958號判決撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院92年度判字第1909號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告有無隱匿重要交易資訊之欺罔之行為？㈠原告主張之理由：
⒈原告提供之頻道銷售辦法確係原告與系統業者交易之依
據，已向系統業者充分揭露頻道授權費用之相關資訊，且原告與大信公司等系統業者間原即有銷售交易之往來，且雙方除了協商89年度頻道授權事宜之外，並曾於87年底就88年度之授權費用事宜進行協商。是基於雙方過去之交易經驗，大信公司等系統業者對原告可能在考量各種不同之交易因素後，給予略優之優惠辦法及折扣數乙節均已充分知悉，自無所謂原告隱匿未對交易相對人充分揭露優惠計算方式調整之情。至88年度原告與各系統業者洽談授權費用時，雖因部分系統業者採取共同議價之方式，致原告無法完全依照該頻道銷售辦法交易，惟此最後成交價格究非合理價格或原告滿意之價格，因此原告為求獲得合理利潤，於次一年度仍提供系統業者相同之頻道銷售辦法，而非88年之最後成交價格，事屬當然，被告不應執此即認定原告係隱匿重要交易事實。進而言之，倘若原告慮及88年之成交價格而於89年度「頻道銷售辦法」中自行降價，無異表示原告不可能以高於該辦法中所訂之價格與交易對象達成交易，放棄原告可獲得之較高利潤，此顯非交易常態。被告機關以原告多數成交價格低於「頻道銷售辦法」所訂價格即認原告係「意圖隱匿重要交易資訊」，等同於要求原告於交易進行前即放棄可以獲得之合理利潤，此當非公平交易法立法之初所欲達成之目的。
⒉查原告與系統業者所簽訂之「節目授權契約書」內所以
未明訂系統業者之收視戶數，係因收視戶數僅能預估，但僅有業統業者有實際收視戶之之詳細資料，原告本即無法百分之百確認無誤，是而，只需頻道業者與系統業者就大約之收視戶數達成合意，並進而決定折扣數即可，並無將收視戶數明訂於契約內之必要，此有觀原告於協商授權事宜前，已函請被授權人提供收視戶數之資料並於上開節目授權契約書第3條中規定：「甲方(即原告)於契約有效授權期間得依需要有權要求乙方或丙方（即系統業者）提供當時正確及完整之收視戶總戶數相關資料，乙方或丙方不得拒絕。」自明。是被告以系統業者未於訂約時提供實際收視戶數之資訊之行為，反指原告有隱匿交易資訊之舉，顯有邏輯上之謬誤。
⒊至被告指稱原告前開隱匿交易資訊之行為，倘各地方政
府依原告之虛偽報價評估系統業者之購片成本，則將基於錯誤之資訊決定系統業者之收視費率，將不利益轉嫁由消費者承擔云云。惟依行為時有線廣播電視法第51條、同法施行細則第33條及被告機關於本件中所提出台北市政府就系統業者為審議收視費率之書面意見及版權審議相關資料可知，系統業者與頻道業者間所簽訂之購片合約，乃地方政府審議有線電視版權成本之重要參考依據，且地方政府於審議收視費率所命系統業者提出之購片合約價格，乃前一年度之購片合約書，足證有關系統業者購片成本之資訊，乃系統業者與頻道業者前一年度之購片合約，亦即雙方達成交易之實際價格，而與所謂之頻道銷售辦法無涉。被告未向各地方政府查詢，即基於錯誤之假設，遽認各地方政府將依原告之虛偽報價評估系統業者之購片成本，進而使消費者承受不利益云云為由，對原告課處裁罰，即構成處分應予撤銷之理由。⒋次按，公平法第24條規範者，係為為建立市場競爭之秩
序，而對足以影響交易秩序之欺罔行為或顯失公平行為加以管制，故強調個案交易中，交易之一方是否使用了欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會，始足當之。原告係以頻道授權辦法為依據，於契約自由下與系統業者協意調整授權價格，至系統業者之交易價格雖部分與頻道授權辦法之優惠折扣數不符，惟皆低於頻道授權辦法之價格，並未對其造成成本增加之不利益，是其並無僅憑頻道授權辦法致陷於錯誤之情事，亦即系統業者並不會因事前原告未將所有可能之優惠折扣數一一揭露，而影響與原告締約之意願，消費者亦無因此需繳納較高收視費用之情形，原告所為並無影響交易秩序可言，被告指稱原告實際銷售價格與銷售辦法不符，將造成所謂搭售、聯賣、統購，或是差別待遇，甚至由消費者身上取得超額利潤等不公平競爭云云之語，均係出自被告機關主觀上之臆測，而無任何客觀事證可證，自不足採。
⒌又按，公平交易法第24條應以行為人故意為歸責要件，
此由條文「欺罔」之文義解釋，及被告以往處分屢屢使用「故意疏漏其應盡之告知義務」、「以欺騙或故意隱匿重要交易資訊等引人錯誤之方法」可見被告向認公平法第24條之欺罔行為，不僅須審認被處分人是否具有歸責條件，甚至要求被處分人須主觀上有故意始可歸責。惟被告辯稱前開公平法第24條所謂「欺罔行為」之判斷，係以一般客觀上認定該事業行為業已構成欺罔為已足，無須探求事業於主觀上是否有陷於錯誤之故意云云，此不但與其先前所為之處分不同，亦違反公平交易法第
24條要求被處分人須具備故意之歸責條件之規定，且與大法官釋字第二七號解釋所揭示行政機關欲對人民施以行政罰，須證明人民有故意或過失為歸責要件之意旨⒍再按，公平交易法第24條為概括性條款，其適用應嚴格
遵守其補充性地位，以避免因該條浮濫使用之失衡現象。原告因89年度與各系統業者達成合意之頻道授權價格，與原告訂定之頻道銷售辦法所規定之價格未完全相符，遭被告以原告係與勝麒公司等頻道業者對鳳信公司等系統業者進行共同銷售行為，有違公平交易法第14條規定，業以106號處分裁處原告罰鍰在案，今再以原告隱匿重要交易資訊行為，依同法第24條規定以本件110號處分裁罰原告四百萬元罰鍰，惟依被告之認定，原告所謂未揭露重要交易資訊之行為顯係為遂其聯合行為之目的（此係依被告主張所為之論述，原告否認有任何違反公平交易法規定之行為），早已為公平交易法第14條有關聯合行為之規定涵蓋殆盡，當無於該條外再引同法第24條規定處罰之理，否則即違反該條之補充性質。⒎末查，被告機關106號處分及110號處分均係針對原告89
年度頻道授權行為所為之處分，由前開兩處分書處罰原告之理由觀之，縱設被告關於原告違反公平交易法相關規定之主張為真，原告單一之授權行為（以高報價格之方式遂其為聯合行為之目的）亦具有方法結果之牽連關係，被告針對原告出於單一決定（原告否認有任何不法行為，惟若依被告之主張，原告以高報價格之方式迫使系統業者接受原告與其他業者間的頻道聯賣，則原告也僅會有一個決定）之一行為以同一法律下之不同規定，課以處罰性質、種類均相同（兩者同為命停止行為及處以罰鍰）之二罰，顯然違反司法院釋字第503號解釋有關「一行為不得重複處罰」之意旨。退而言之，縱原告有違反公平交易法第14條及第24條之規定，且被告對原告之處分未違背一事不二罰之原則，惟依前開兩份處分書所載，既同時考量所謂原告「隱匿重要交易資訊」及「聯合行為」之行為，且決定處分時，亦均審酌同一之事實（亦即原告以高報價格之方式迫使系統業者接受原告與其他業者之頻道聯賣行為）。相較於同一時期被告機關就類似之案件（有線電視公司涉嫌聯賣頻道節目或聯合調高收視價格）至多罰款500萬元，本件被告機關於兩件處分中就同一事實考量兩次後而為處置，致原告之單一行為被課以1,200萬元之罰鍰，顯然過高，難謂並未違反比例原則，從而被告機關亦應斟酌另案已確定之判決（已罰鍰800萬元），減輕或減免本件之罰鍰，始符正義。
㈡被告主張之理由：
⒈按公平交易法第24條規定之立法意旨，在於預防交易秩
序受到損害，故只要事業之行為，在客觀上有破壞交易秩序之虞者，即應加以禁止，尚無待實害之發生，亦不以主觀之故意存在為要件。次按頻道節目受著作權法保護，系統業者非經頻道銷售業者正式授權，否則無法合法播出頻道節目，故倘頻道銷售業者無公開透明之交易條件，或公開之交易條件形同具文，不僅使立於買方之系統業者無法據以評估，以合理分配其購片預算，增加交易成本，並易使交易糾紛層出不窮，且極易隱藏差別待遇、不當搭售或其他反競爭之行為，是事業倘為前開行為，核屬足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平法第24條規定，合先敘明。
⒉查原告予系統業者之折扣優惠與其所示銷售辦法之折扣
落差可從1折至2折不等，該等資訊不對稱之狀況，使立於買方之系統業者無法據以評估，合理分配其購片預算；又頻道業者實際交易之折扣均較其銷售辦法更為優惠，外觀上雖更有利於交易之，惟卻與銷售辦法不一，導致系統業者或為爭取更大磋商空間而接受原告之條件，如購買全部頻道；更甚者，因系統業者可分為獨立系統業者以及加入由頻道業者轉投資之MSO系統業者，而頻道業者為增加其轉投資公司所屬之系統業者之競爭優勢，對於與其存有控制關係之系統業者所在地區之其他系統業者（如其他集團控制之系統業者或未加入集團之獨立系統業者），以高價進行交易，提高該等系統業者之經營成本，最終將可能迫使其退出市場，是此行為已蘊含系統業者間不公平競爭情形之可責性存在。末查88年底高雄市之大信公司、高雄縣之鳳信公司及傳信行公司等系統業者因為原告所開立之頻道銷售辦法與實際銷售價格相差過鉅，又無法依據實際銷售價格單獨購買頻道節目，致該等系統業者勢須與勝騏公司總經理 練台生 達成購買原告、勝騏、木喬、年代及八大等業者之全部頻道節目之協議，方能以較低於前開各頻道業者之頻道銷售辦法所列頻道售價總額之優惠條件達成頻道授權交易，顯見原告頻道銷售之實際意願成交價格與其銷售辦法有間。原告之實際意願成交價格既較其頻道銷售辦法為低，卻未於銷售辦法之個別頻道售價中予以反映，該等隱匿實際意願成交價格之行為，事實上已剝奪系統業者單獨購買頻道節目之意願，成為反競爭行為之溫床，斲傷市場交易秩序甚鉅。原告未依其訂定之銷售辦法與系統業者交易，隱匿重要交易資訊之行為，顯已構成公平交易法第24條所非難之足以影響交易秩序之欺罔行為。
⒊另有關原告在原審所主張本件所涉之違法行為與另案所
涉之違法聯合行為間有一事不二罰原則乙節：本件原告乃因未依據所訂定之88年度、89年度銷售辦法與全國之系統業者交易，隱匿重要交易資訊，其頻道銷售辦法之普及率回饋折扣亦形同虛設，核其行為屬足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定。至另案所涉之違法聯合行為係因原告與勝騏、木喬、年代、八大等頻道業者於88年12月20日左右，即由勝騏公司總經理練台生與鳳信公司總經理 任惠光 洽談大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，並洽定原告與勝騏、木喬、年代、八大等頻道業者之全部頻道價格為每一收視戶220元，迄89年1月6日終由任惠光與練台生就前開系統業者與頻道業者頻道授權交易之簽約客戶數達成共識。 渠等 合意共同銷售頻道節目之相互約束事業活動行為，違反公平交易法第14條規定。上開2案，原告所涉行為及涉案地區不同、違反法律亦不相同，爰依相關規定分別科處罰鍰並命其停止違法行為，尚無違反一事不二罰之原則。
⒋末按，主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為
必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，前經司法院釋字第407號解釋在案。前述原告須對交易相對人公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，亦即原告憑以制定「緯來電視網頻道銷售辦法」之義務源起，係被告依公平交易法第24條所訂「公平交易法對有線電視相關事業規範說明」，即被告本於公平交易法執法機關之法定職掌，對於有線電視相關事業之經營行為是否構成公平交易法第24條規定所為之解釋性行政規則，除可作為內部處理相關案件之準則，對外亦可提供有線電視相關事業作為判斷是否適法之參考，依釋字第548號解釋意旨略謂：公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實及適用法律之準據。故被告依據上開意旨訂定前開規範說明，作為認定有線電視業者是否構成公平交易法第24條之準則，應無違誤。
理由
一、本件原告起訴時，其代表人為 陳繼業 ，嗣於訴訟中變更為甲○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」公平交易法第二十四條、第四十一條前段分別定有明文。
三、本件被告以原告為有線電視頻道節目供應業者，於88及89年代理銷售「緯來體育台」、「緯來日本台」、「緯來ON-TV」、「Discovery」及「聯登電影台」等頻道節目，「緯來電視網頻道銷售辦法」(下稱緯來頻道銷售辦法)係原告對交易相對人公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，憑以作為原告與系統業者交易之依據，惟原告未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，係隱匿重要交易資訊，足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定，於89年6月27日以（89）公處字第110號處分書處原告罰鍰400萬元，並命自處分書送達之次日起應立即停止足以影響交易秩序之欺罔行為之事實，有原告前揭88、89年度緯來頻道銷售辦法、頻道銷售資料及被告前開處分書附卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。
四、原告不服循序提起行政訴訟，主張：其訂定88、89年度之緯來頻道銷售辦法，確為其實際意願成交價格，至部分實際交易價格略低於該銷售辦法所列價格，係因系統業者共同議價所致，亦屬一般市場交易常情，其並未隱匿重要交易訊息，不構成足以影響交易秩序之欺罔行為；且被告以其與勝騏公司等彼此具競爭關係之事業，對大信公司等系統業者共同銷售頻道節目，有違公平交易法第十四條前段之規定，業已裁處原告罰鍰八百萬元，復就同一事實以原告違反公平交易法第二十四條規定再予裁罰，亦有違一事不二罰原則等語。故本件之爭執，厥在於原告是否有隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為？
五、經查：㈠按公平交易法第二十四條所謂「欺罔」，即以欺騙或隱瞞
重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。至於行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以實際交易行為為要件，只須行為客觀上構成欺罔即可。又頻道節目受著作權法保護，系統業者非經頻道銷售業者正式授權，無法合法播出頻道節目，故倘頻道銷售業者無公開透明之交易條件，或公開之交易條件形同具文，不僅使立於買方之系統業者無法據以評估，以合理分配其購片預算，增加交易成本，並易使交易糾紛層出不窮，且極易隱藏差別待遇、不當搭售或其他反競爭之行為，是頻道銷售事業倘為前開行為，即屬足以影響交易秩序之欺罔行為，尚不以發生實質之損害為必要。
㈡次按，被告本於公平交易法之主管機關機關職權，為確保
事業公平競爭、維護交易秩序、保障消費者權利，及有效處理有線電線相關事業涉及公平交易法所禁止之各種限制競爭或不公平競爭之經營行為，乃發布「公平交易法對有線電視相關事業之規範說明」，於該規範說明第四點第六款規定：「有線電視頻道節目供應業者頻道節目隱匿重要交易資訊行為：㈠有線電視頻道節目供應業者有下列情形之一者，可能構成公平交易法第二十四條足以影響交易秩序之顯失公平行為：⒈未對交易相對人充分揭露其個別頻道節目之授權價格或其優惠計算方式者。…㈡前項之授權價格或優惠計算方式如有調整，仍須於調整時對交易相對人充分揭露。」合於公平交易法之立法目的，亦未增加法律所無之限制，可資適用作為判斷有線電視頻道節目供應業者有無隱匿重要交易資訊之標準。
㈢依原告所訂前揭88、89年度之緯來頻道銷售辦法所載，其
「普及率優惠辦法」規定對系統業者之優惠條件分別為「三萬戶以上打九折」、「五萬戶以上打八五折」、「七萬戶以上打八折」，惟88年度與原告交易之系統業者數總計有72家，其中原告僅有與大新店民主、信和、群健、大平、寶國、第一民主等八家業者之交易符合「普及率優惠辦法」，而其餘系統業者，依原告「普及率優惠辦法」應無折扣優惠，原告卻仍給予九折、八五折、八折不等之優惠，應給予九折優惠者，則給予八五折、八折不等之優惠；而89年度與原告交易之系統業者數總計68家，其中原告亦僅有與大新店民主、北一、群健、南國等六家業者之交易符合「普及率優惠辦法」之規定，其餘系統業者依前開普及率優惠辦法應無折扣優惠者，原告仍給予九折、八五折、八折不等之優惠，而應給予九折優惠者，則給予八五折、八折不等之優惠等情，有原告前揭88、89年度緯來頻道銷售辦法及其88、89年度頻道銷售資料可證，亦為原告所不爭，足認原告於其訂定之前開頻道銷售辦法外，確以其他略優於該頻道銷售辦法之折扣數與系統業者從事交易，且其實際意願成交價格較其頻道銷售辦法為低，卻未於銷售辦法之個別頻道售價中予以反映，而有隱匿重要交易資訊等情屬實。原告雖主張前開頻道銷售辦法，確為其實際意願成交價格，至部分實際交易價格略低於該銷售辦法所列價格，係因系統業者共同議價所致，並非其所願，亦屬一般交易常情云云。惟依揭規範說明，原告與各系統業者88年度之交易既與其制定之88年度銷售辦法有異，核其折扣之優惠方式已有所變更或調整，原告訂定89年度銷售辦法即應隨之調整或變更，並對交易相對人充分揭露前開優惠計算方式，然原告89年度之銷售辦法卻仍延襲舊有88年度之銷售辦法，未作任何調整或變更，且該年度實際交易亦與其銷售辦法有異，致其頻道銷售辦法所訂普及率回饋折扣形同虛設，對信賴該銷售辦法之系統業者實為消極隱匿重要資訊行為，客觀上已足以引起信賴該辦法之系統業者作出錯誤之交易決定，進而剝奪系統業者單獨購買頻道節目之意願，成為反競爭行為之溫床，斲傷市場交易秩序甚鉅，自屬足以影響交易秩序之欺罔行為甚明。原告執稱其88年度與系統業者之議價尚非合理價格或其所滿意之價格，故於89年度仍提供系統業者相同之頻道銷售辦法，並無隱匿重要交易資訊云云，顯為卸責之詞，尚不足採。
㈣末查，原處分係因原告未依據所訂定之88年度、89年度銷
售辦法與全國之系統業者交易，隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，已違反公平交易法第24條規定，乃依同法第四十一條規定予以裁罰。至原告另案因與勝騏、木喬、年代、八大等頻道節目業者於88年12月間，委由訴外人即勝騏公司總經理 練台生君 與鳳信公司總經理任惠光洽談有關大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，並洽定原告與勝騏、木喬、年代、八大等頻道業者之全部頻道以每一收視戶每月220元之價格，授權前開有線電視系統業者公開播送，供一般家庭收視戶觀賞，已生限制個別業者對外獨立銷售其頻道節目相互約束事業活動之效果，而違反行為時公平交易法第14條前段所定事業不得為聯合行為之規定，經被告依同法第四十一條前段規定，於89年6月27日以字第106號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並裁處原告罰鍰800萬元等情，此有被告前開處分書附卷可參，經核二者處罰之行為、要件、依據及目的均不相同，非屬單一行為而觸犯數個行政罰之法條競合情形，自不生一事二罰之問題，原告訴稱被告就同一事實為重複處罰云云，亦無足取。
六、綜上所述，被告以原告未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，而隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，已違反前揭公平交易法第24條規定，並審酌原告動機、目的、對交易秩序危害程度、持續期間、所得利益及違法後悛悔實據等一切情狀，在法定裁量範圍內，依前揭公平交易法第四十一條規定，命原告立即停止上開足以影響交易秩序之欺罔行為，並裁處其罰鍰400萬元，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年1月19日
第四庭審判長法官徐瑞晃
法官吳慧娟法官蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年1月19日
書記官李淑貞