裁判字號：臺灣桃園地方法院104年簡字第105號判決
裁判日期：民國105年06月24日
裁判案由：水土保持法
臺灣桃園地方法院行政訴訟判決104年度簡字第105號
105年5月16日辯論終結原告 柳順良 被告桃園市政府代表人 鄭文燦 訴訟代理人 李瑀 律師上列當事人間因水土保持法事件，原告不服被告民國103年7月11日府水保字第0000000000號函之原處分及行政院農業委員會10
4年8月27日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第二款，分別定有明文。
二、查本件係不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。
貳、程序實體部分
一、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於一０二年底在其所有之桃園市○○區○○○段○○○○段○○○○○地號屬山坡地範圍之土地（下稱系爭土地）上翻動土石、開挖整地，及設置建築物與圍牆，造成土表裸露，破壞地表及水源涵養功能，違法開挖及建置面積約四百平方公尺。
經龜山區公所查報移送被告後，被告遂於一０二年十二月二十三日派員至現場進行會勘，然原告並未依通知出席，遲於一０三年一月二日方就違法事實為陳述，惟其違規使用山坡地事證至為明顯，被告爰以一０三年二月二十六日以府水保字第00000000000號函處六萬元罰鍰，並命原告限期於一０三年四月一日前自行改善違規使用狀態，且須達符合水土保持法及水土保持技術規範之程度。被告復於一０三年六月十七日至現場勘查改正情形，然原告亦未依通知一同會勘、說明，被告爰以原告違反水土保持法第十二條第一項第四款規定、第三十三條第一項第二款及水土保持技術規範第六十一條等規定，以一０三年七月十一日府水保字第0000000000號函（下稱原處分）裁處原告六萬元罰鍰，原告不服，於一０三年十月七日向行政院農業委員會提起訴願，因程序要件不合而於一０四年一月十五日以農訴字第0000000000號不受理訴願決定駁回，原告又於一０四年四月十五日再次提起訴願，惟已逾法定訴願期間，復以農訴字第0000000000號訴願決定駁回。原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告九十五年間在龜山鄉買了地號○○○鄉○○村○○○○段九十七之四號之土地，因為不知有水土保持法規定，被桃園市政府水務局開了一張六萬元罰單，及一封改正函。
（三）原告跟承辦人 杜杰儒 解釋因為不知此法才會如此，然後站在圍牆邊問他說看圍牆能否先不用拆，以後補申請執照，然後下面要給他長草，看行不行，他說再看看。然後原告自行找挖土機把半蓋的鐵皮先自行拆除，圍牆部分則留在那，挖些土覆蓋長草。
（三）結果杜先生又開第二張罰單，原告跟他吵了起來及解釋，而他則推說他後來又有寄改正函通知，原告沒收到，但已事先告知他界溝及土地出現問題，及人已很久沒有過去那裏，所以才沒收到，但他始終不理解也不理會，所以才提行政訴訟。原告確實人沒過去，沒收到函文，而且當時還問他是否可以暫時保留以後錢進來後再補申請，是他給原告好像可以就那樣的樣子，不然原告當時找一次挖土機進來一次就可解決了。而且原告有一段時間沒回去，漏未收到信也是正常的。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）程序事項：
1.按原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法應以裁定駁回之。但情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：十、起訴不合或不備其他要件者。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段、第四條第一項分別定有明文。是以，提起行政訴訟法第四條第一項之撤銷訴訟，必須先經訴願程序而未獲救濟，茍因訴願不合法經訴願機關以程序事項駁回者，即屬未經訴願前置程序，應認不備撤銷訴訟之起訴要件。次按，訴願法第五十六條第一項第五款規定：「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：五、訴願之事實及理由。」；第六十二條規定：「受理訴願機關認為訴願書不合法定程序，而其情形可補正者，應通知訴願人於二十日內補正。」；第七十七條第一項規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：一、訴願書不合法定程序不能補正或經通知補正逾期不補正者。」是故，提起訴願不合法定程序經通知補正逾期不補正者，其訢願即不合法，應為不受理之程序決定，難謂經合法訴願，就此，仍對原處分提起撤銷訴訟者，即有不備其他要件之違法，依行政訴訟法第一０七條第一項第十款後段，行政法院應以裁定駁回之（臺北高等行政法院一００年度簡字第八０二號裁定參照）。再按，訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之；訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準；訴願事件，提起訴願逾法定期間，應為不受理之決定，分別為訴願法第十四條第一項、第三項及第七十七條第二款前段所明定。是原告於起訴前先行所提起之訴願，已逾法定期間者，其復提起撤銷訴訟，自屬不備須經合法訴願程序之要件，行政政法院自得依首揭之規定，以裁定駁回原告之訴（最高行政法院六十二年判字第五八三號判例要旨、臺北高等行政法院一０四年度訴字第一三二七號裁定參照）。
2.經查，本案原告就系爭處分提起第一次訴願雖遵期為之，惟其訴願書非但未簽名、蓋章，亦未表明具體不服之處分為何，更遑論具體詳載處分事實及不服之理由，業經訴願機關行政院農委會通知補正逾期不補而以不受理決定駁回其請，此有行政院農業委員會農訴字第0000000000號訴願決定書可徵（參本院卷第六十八頁至第六十九頁之附件一）。嗣後，原告雖具體載明訴願書上開形式要求而第二次就同一處分提起訴願，然其提出當時儼已逾越法定救濟期間，復在訴願機關具體審酌本案並無訴願法第八十條之例外情況後，遂又以不受理決定予以駁回，此有行政院農業委員會農訴字第0000000000號訴願決定書可稽（參本院卷第五十七頁至第五十八頁之被證六）。是以，原告先後兩次訴願均屬不合法之提起，法律判斷上俱為不合法之訴願，當不合提起撤銷訴訟須經「合法訴願」前置之要求，並核其情形顯係不能補正之情，承審法院自應依行政訴訟法第一０七條第一項第十款之規定裁定駁回原告之訴，毋庸就本案實體事實續為審理，以節司法資源。
3.系爭裁罰處分相關行政文書合法送達部分：⑴府水保字第00000000000號改正通知函及函附府水保字
第0000000000號第一次裁處書（即本院卷第四十五頁至第四十六頁之之被證四）有合法自行交付送達：查上開二書函係被告機關承辦人員 杜傑儒 於一０三年三月二十三日上午十時四十五分親自攜至應受送達處所即被告戶籍地址交付於被告，而為合法之自行交付送達。此部事實除被告於一０五年一月二十五日辯論期日當庭自陳外，更有該二函之送達證書為憑（見本院卷第七十六頁至之被證六）。
⑵桃水保字第0000000000號現場勘查通知函（即本院卷第四十七頁之被證五）有合法寄存送達：
①查被告機關於第一次處分同時命原告限期改正，並在
給予原告相當時期改正後，為查驗改正情形而於一０三年六月六日以桃水保字第0000000000號函將勘查時間、地點、目的通知原告，盼原告得於勘查當日到場以及時陳述意見。又該函原係以掛號信件藉郵政機關為由政送達，郵政機關於一０三年六月六日收受系爭信函後，分別於同月九日及十日兩次前往原告應受送達處所均不會晤原告，方於再翌日即同月十一日將上開信函寄存於當地郵政機關，並進行招領程序，終至數月後原告遲未前往領取而將信函退回被告處，此有該函寄件信封上之記載可查（見本院卷第七十七頁之被證七）。
②觀諸上情，被告機關先以掛號信為郵政送達，其後由
政機關不會晤原告時便將該函寄存於當地郵遞之郵政機關，並通知原告信件寄存及須前往領取事，以為寄存送達，符合行政程序法第七十四條第二項：「前項情形，由郵政機關為送達者』得將文書寄存於送達地之郵政機關」之規範，自屬合法之寄存送達。
⑶桃水保字第0000000000號陳述意見通知函（即本院卷第
四十九頁之被證五)有合法寄存送達：查被告人員於一０三年六月十七日前往系爭勘址現場勘查完畢後，認原告仍未依具體要求改善完畢至符合水土保持技術規範所指之狀態，認其違反行政義務明確，遂於一０三年六月二十三日由承辦人 貝杜傑儒 親自攜本案陳述意見通知函送交原告處所，惟又不會晤原告，便製作寄存送達通知書二份，一份貼於原告住所門首，一份則投擲於原告信箱，而將該函攜往龜山派出所寄存，並在龜山辦出所內將寄存送達乙節填載於該所之公文書送達記錄薄上，此有被告機關承辦人員杜傑儒在原告應受送達處所信箱前拍攝之寄存送達證書（見本院卷第七十八頁之被證八）與龜山派出所持有之公文書送達記錄薄（見本院卷第七十九頁之被證九）等照片為憑。由此可見，被告確有將系爭陳述意見通知函合法寄存送達於原告。
⑷府水保字第0000000000號裁處書（即系爭訴訟標的之處分，見本院卷第五十頁之被證五）有合法寄存送達：
①查被告依前函賦予原告陳述意見機會後，詎原告逾期
仍不陳述，被告機關遂於一０三年七月十一日將違反上開事實所課之裁罰性不利處分書（即府水保字第0000000000號裁處書）內部製作完畢。惟被告承辦人員未免又於本次送達時不會晤原告令日後滋生不必要之疑義，遂欲先以電話與原告確認應受送達處所是否變更，但幾番嘗試終無法取得聯繫，方於一０三年十月二日先親自前往應受送達處所而不會晤原告後，又將該處分函攜往龜山派出所辦理寄存送達，再返回原告應受送達處所將寄存通知書二份分別貼於門首及投擲信箱之中，此有一０三年十月二日承辦人員杜傑儒在龜山派出所填載公文書送達記錄薄（本院卷第七十九頁之被證九）及返回應受送達處所準備投遞信箱前所拍攝之照片為憑（本院卷第八十二頁之被證十一）。②由上揭事實可知被告機關有就府水保字第0000000000
號裁處函為合法之寄存送達。並就原告在嗣後於法定期間內遵期提起訴願救濟以觀，亦足證原告有實際領取該處分函，從而可推知被告確實完成寄存送達之法定要求；否則，若寄存送達不合法或根本未予辦理，原告豈能得知已受裁罰處分之事？又豈會遵期提起訴願救濟？均足證原告陳稱未收致系爭裁處函乙節乃臨訟推託之詞，不能為信。
4.綜上所陳，原告提起本訴不符起訴程序要件，應裁定駁回其訴；況且，被告就本案歷來行政文書均已合法送達於原告，就原告陳稱未收到乙節，或為自己義務違反致之，或為臨訟辯詞，惟均不能為採，當無法據以撤銷系爭處分。
（三）實體事項：
1.關於行政院農業委員會農訴字第0000000000號訴願決定並無違法部分：
⑴按「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理
人簽名或蓋章：五、訴願之事實及理由。六、收受或知悉行政處分之年、月、且。九、年、月、日」、「受理訴願機關認為訴願書不合法定程序，而其情形可補正者，應通知訴願人於二十日內補正」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：一、訴願書不合法定程序不能補正或經通知補正逾期不補正者。二、提起訴願逾法定期間或未於第五十七條但書所定期間內補送訴願書者。七、對已決定或已撤回之訴願事件重行提起訴願者」。訴願法第五十六條第一項第一款、第二款、第九款；第六十二條；第七十七條第一項第一款、第二款、第七款分別定有明文。次按「提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時，原行政處分顯屬遠法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權撤銷或變更之。」訴願法第八十條本文亦有明定。揆諸本條立法目的側重者，在於「違法」之行政處分，不能僅因訴願期間之逾越便生就地合法之轉換效果，倘若考量具體違法處分對私益性之危害尚屬高度，自不能任由其繼續存立於社會生活中，應由有權機關依法撤銷予以糾正，惟適用前提上仍以「違法」之行政處分為限。
⑵經查，原告初於一０三年十月七日向訴願機關提起訴願
時並未依法簽名或蓋章，亦未表明不服之原處分為何，更遑論針對該處分不服之具體事實及理由，業經訴願機關通知於二十日內補正，詎其未能遵其補正，訴願機關方於一０四年一月十五日做成農訴字第0000000000號不受理訴願決定，駁回原告訴願之請，衡訴願機關乃依法而為，並無何等與訴願法相悖之情事。
⑶又查，原告在訴願機關駁回訴願後，復更於一０四年四
月十五日向被告與提起訴願，經被告移送後由訴願機關受理。然原告本次訴願之提起除與一事不再理原則有違外，更顯已逾法定救濟期間，訴願機關雖將訴願法第八十條之立論納入考量，但亦認原處分乃適法做成，並無任何不當或瑕疵之情形，故於一０四年八月二十七日以農訴字第0000000000號不受理訴願決定再次駁回原告無理之請。而核訴願機關本次訴願決定亦係適法做成，並無任何程序規定之違誤，要無瑕疵可指，應予維持。
2.關於桃園市政府府水保字第0000000000號函附裁罰性不利處分並無瑕疵部分：
⑴法規依據：
①按「本法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與
維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。
（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」水土保持法第三條第一項第一款、同項第三款；第四條；第八條第一項第五款、同條第二項；第十二條第一項第四款分別定有明文。揆諸上揭規定可知，經中央主管機關核定公告之山坡地所有人就該山坡地為利用或其他開挖整地之際，除應先調查規劃及依本法第八條第二項授權主關機關制定「水土保持技術規範」所示各種規範為水土保持維護準則外，更應事前將調查規晝之結果擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，而經核定准予後始得進行；否則，擅在未經主管機關核准或根本未提報水土保持計晝之下逕行利用則屬違反行政義務之行為。
②而上開規定中「開挖整地」究指何意，則可參照水土
保持技術規範第八十八條「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為」之規定加以認定。又按「依此資料顯示現場已做梯田式開挖整地，並有施作水泥路面及擋土牆，有將該山坡地規劃分割利用之情形。則上訴人對原山坡地改變使用目的及方式，自對於系爭山坡地之水土保育、水源涵養等項有所影響，自屬水土保持法第八條第一項第五款所規定之於山坡地開挖整地行為（最高行政法院九十四年度判字第八二一號判決參照）」、「原告既自承於原有旱溝兩岸砌磚及加蓋水泥面，故已改變原有地形地貌，即屬首揭法條所指之其他開挖整地者，自應先擬具水土保持計畫，送請核定後實施（最高行政法院八十三年度判字第二四八五號判決參照）」、「本件原告所有系爭土地，既經公告為山坡地，原告於該山坡地上建有涼亭、魚池、蓄水塔、水泥欄杆等非供農業使用之設施，自應依前開法條規定擬具水土保持計晝送核，乃原告未經核定擅自經營，被告機關據以科罰自無不合（最而行政法院八十一年度判字第二五一０號判決參照）」等判決理由。可知司法實務上多有將系爭山坡地上是否設有建置物、區隔圍牆或鋪設水泥地面作為廣泛的開挖整地具體事例。
③另「水土保持技術規範」針對植生工程之要求則規定於該規範第六十一條：
「植生工程檢查方法如下：一、植生工程應依施工地區之立地條件、應用植物種類及植生方法，設計覆蓋率。一般土質坡面噴植或水土保持植生施工後並經維護管理之覆蓋率應達百分之九十以上。地被植物栽植施工後並經維護管理之覆蓋率應達百分之八十以上。崩塌地、泥岩惡地、砂礫岩或其他立地條件不佳的地區，覆蓋率之設計標準得依實際現地狀況調整之。二、一般坡面或緩衝帶之苗木栽植成活率需達百分之九十以上。三、植株成活之判定，應符合原規劃設計之植株尺寸、正常生長且無病蟲害及枯萎現象。四、山坡地違規使用，經主管機關處分並限期恢復裸露地植生之地區，其恢復植生之認定，依本條前三款之規定辦理。」④至於主管機關對於擅自利用山坡地之處理及所附罰則
之法源部分，乃按「（第一項）未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計晝實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。（第二項）未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計晝送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」、「（第一項）有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：
二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計晝或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。（第二項）前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔」。水土保持法第二十三條；第三十三條第一項、第二項分別著有明定。準此，未經主管機關核准擅在公告之山坡地上為開挖整地或其他建置利用者，主管機關得依法處以新臺幣六萬元以上之行政罰鍰，並得命水土保持義務人限期改善；倘義務人未能遵期改善，或改善後仍不符水土保持技術規範所指之程度者，主管機關更得按次連續處罰，直至改善至法律要求之程度為止。
⑵本案具體事實：
①經查原告柳順良所有之系爭桃園市○○區○○○段○
○○○段○○○○○地號土地為行政院農業委員會核定公告之山坡地（參本院卷第三十三頁至第三十六頁之被證一）。詎其竟至遲於一０二年底前便在未事先擬定水土保持計畫書，並送請主管機關即被告核定之際，擅就系爭土地開發利用，具體之行為有整批翻動土石、鋪設水泥地面、建置涼亭與水泥圍牆、堆積磚瓦與鐵桶，儼然造成土表裸露，地表及水源涵養功能等水土保持事項嚴重破壞，而屬上揭規定與裁判所指開發建築用地、堆積土石、其他開挖整地之情（參見本院卷第四十頁至第四十二頁被證三所附之各項現場圖片）。而被告接獲舉報後，非但先請龜山區公所予以查察，甚於該公所確認原告係違法使用山坡地而檢覆查報表後，事先通知原告再行現勘，並根據被告現勘之結果判定原告果有違法使用之情，而後更通知原告到府說明以陳述意見，最終方就現勘與陳述意見之結果依法做成第一次的六萬元裁罰處分（府水保字第00000000000號函）。由是顯見，被告針對本次裁罰所據之行政調查程序已屬相當嚴謹，且有賦予原告絕對之程序主體權，令其得以事實上為裁罰之行政防禦，是故該第一次行政處分之做成並無任何形式、實質之瑕疵甚明。
②復查，被告於前第一次裁處函中除科以原告裁罰外，
亦於同日以府水保字第00000000000號函命原告限期於一０三年四月十日前自行改善違規使用狀態，且水土植生要求須達水土保持技術規範第六十一條所指之程度，甚提示其如有法令或技術上之疑問可於函中所揭服務時間親自到府洽詢，以輔導原告有效實施合法之水土保持義務，更明示原告將於一０三年五月三十一日後隨時派員檢查，藉以給予原告更多緩衝時日，以合便民、輔導之行政宗旨。嗣後，時至一０三年六月六日被告又發函予原告，通知其將於同月十七日再次前往系爭土地查看改正狀況，使原告事前有所準備，不至因臨時查核而受突襲復遭裁處，惟無論被告如何寬容原告，將查核時點確定告知至如此之地步，原告均無任何反應，始終不改善已存在之違法狀態，被告方依據同月十七日現勘所得之事證，認系爭土地上圍牆既未拆除又未補申請合法，且地上植生工程仍不符水土保技術規範第六十一條所要求之程度（參本院卷第四十七頁至第五十頁被證五所示之查驗紀錄表），而給予原告再次陳述意見機會後，始依據本法第三十三條之規定於一０三年七月十三日以府水保字第0000000000號函附裁處書，對原告作成第二次之六萬元裁罰處分（即作為本案訴訟標的之處分）。是以，原告未依前次處分命限期改善之義務違反至臻明確；而被告做成系爭裁處前所進行之事實調查程序亦屬慎重，且有給予原告充分陳述意見之機會以保障其程序主體權，函中更有提及不服該處分之救濟教示，甚且被告在罰鍰數額之裁量上，仍係依據「桃園市政府違反水土保持法案件裁罰基準第二點第一項：違規面積在一千平方公尺以下者，處新臺幣六萬元罰鍰；逾一千平方公尺以上者，每增加一千平方公尺，加處新臺幣一萬元罰鍰，其畸零數不滿一千平方公尺者，以一千平方公尺計算」所做成，是該公權力行為合於行政自我拘束原則，且無悖於公平原則之情事，均足見系爭處分無論於實質要件或程序要求上俱無瑕疵可指，原告訴請撤銷系爭處分洵為無據，不能為採。
3.綜上所陳，系爭訴願決定及系爭行政處分均無瑕疵可指，原告訴請撤銷俱無理由，應予駁回。爰特狀請鈞院鑒核，賜判如答辯聲明所示，以維法制，德感法便，至禱。
四、本院之判斷：
（一）查本案爭點除原告主張不應處罰外，並爭執其提起訴願未逾法定期限。被告亦抗辯本件訴願不合法，原告起訴即不合法。而實務向來見解以為，提起撤銷之訴必須以曾經合法訴願程序為前提，否則撤銷之訴不合法。是本案應先審查者係：訴願機關以原告提起訴願逾法定期間，認定訴願不合法，是否合法？
（二）按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。行政訴訟法第四條第一項、第一百零七條第一項第十款分別定有明文。另按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。訴願法第十四條第一項、第三項分別亦有規定。又按訴願事件有提起訴願逾法定期間者，應為不受理之決定。訴願法第七十七條第二款前段亦有明文。是基於訴願前置原則，提起撤銷訴訟，應以經合法訴願為要件，倘受處分人逾期提起訴願經不受理，除非有轉為合法確認行政處分違法之訴之可能（行政訴訟法第六條第二項參見），否則其起訴自屬不備其他要件，依行政訴訟法第一百零七條第一項後段規定應以裁定駁回之，其情形無從命補正。另按訴願應具訴願書，載明訴願之事實及理由，由訴願人或代理人簽名或蓋章。訴願法第五十六條第一項第五款定有要式明文。受理訴願機關認為訴願書不合法定程序，而其情形可補正者，應通知訴願人於二十日內補正；訴願書不合法定程序不能補正或經通知補正逾期不補正者，應為不受理之決定。訴願法第六十二條、第七十七條第一項亦分別定有明文。
（三）又按公示送達應由行政機關保管送達之文書，而於行政機關公告欄黏貼公告，告知應受送達人得隨時頜取；並得由行政機關將文書或其節本刊登政府公報或新聞紙。行政程序法第八十條定有明文；再按公示送達自前條公告之日起，其刊登政府公報或新聞紙者，自最後刊登之日起，經二十日發生效力；於依第七十八條第一項第三款為公示送達者，經六十日發生效力。但第七十九條之公示送達，自黏貼告欄翌日起發生效力。行政程序法第八十一條亦有明文。另按送達不能依前二條規定（即向住所、營業所送達）為之者，得將文書寄存於送達地之自治或警察機關，並作送達通知書二份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所或營業所門首，一份交由鄰居轉交或置於應受送達人之信箱或其他適當之處所，以為送達。前項情形，如係以郵務人員為送達人者，得將文書寄存於附近之郵務機構。寄存送達，自寄存之日起，經十日發生效力。訴願法第四十七條準用行政訴訟法第七十三條第一至三項規定。
（四）經查原告就原處分表示不服，於法定期間內提起訴願，惟其訴願書既未簽名、蓋章，亦未載明不服之行政處分為何，遑論具體詳載處分事實及不服之理由，業經訴願機關行政院農委會通知補正，逾期不補正，經以不受理決定駁回在案，有被告提出之行政院農業委員會農訴字第0000000000號訴願決定書在卷可證（參見本院卷第六十八頁以下）。原告主張未收到要求補正之公文，經本院依職權函調上述訴願決定卷宗，行政院農又委員會以一０三年十月二十八日農訴字第0000000000號函請原告於文到後二十日內補正，該函於同年十月三十一日寄存送達於原告位於改制前桃園縣○○鄉○○路○○○○○○號住處。有補正公文函及送達證書附卷可證（參見該訴願卷第二十五、二十六頁，本院卷第九十、九十一頁）。原告不僅未依限補正，而係根本毫不理睬，訴願機關於是於一０四年一月十五日作成訴願不受理之決定，並於同年一月二十一日亦以寄存送達之方式送達原告，此亦有送達證書在卷可證（上述訴願卷第一頁，本院卷第九十二頁）。原告雖不否認有收到補正函，並有補正，且仍收到上述不受理決定（參見本院卷第八十四頁背面至八十五頁）。惟查原告所指顯係其於一０四年四月十五日始向桃園市政府所提出的所謂「訴願狀」（參見本案訴願卷第四十五至四十六頁，顯然已在前次訴願不受理決定送達後始提出，且此次訴願狀的提出，仍因為未書明訴願人姓名、資料及原處分之內容，經訴願機關行政院農委會復於一０四年四月二十四日以農訴字第0000000000號函文要求原告補正，原告始於同年五月十七日始補正姓名等基本資料，並載明原處分書已寄還給杜杰儒（即本件原處分承辦人）（參見本案訴願卷第四十四頁、四十七頁）。因係對同一原處分提起第二次訴願，明顯已逾原處分不服期限，遂遭訴願機關作成本件不受理決定。換言之，原告對於原處分共計提起兩次訴願，第一次因為未補正應補正事項而經不受理，第二次原告仍為係補正第一次要求補正之事項，惟確在第一次不受理決定送達之後，訴願機關從寬認定係提起第二次訴願，惟此時已逾其訴願，自僅能再為訴願不合法的不受理決定，即第二次不受理決定，亦即本案的訴願決定。原告雖一再主張，其並未常住於桃園市○○區○○路○○○○○○號，對於原告機關的現場履勘公文等為實際收受，原處分程序違法等語。惟查原告之起訴書及本案相關訴訟均陳報此為其居所地，且亦不否認有收受上述第一次提起訴願時的補正公文及兩次訴願不受理決定書，而此均係以寄存送達方式送達，而寄存送達本即為擬制送達，原告有時至郵政機關取回送達文書，有時卻出於自己個人原因，不至原處分機關或郵政機關取回文書，自不能以實際上時而收受，時而不收受之方式，以認定是否送達，否則所謂寄存送達之效力豈非任由原告操作而為浮動之認定，總之，在原告無從提出其他有不可抗力或非出於己之法定理由，致寄存送達不合法前提下，本案寄存送達自屬合法。從而，原告先後兩次訴願均不合法，原告亦未表示，且本案亦無轉換為確認原處分違法或無效之可能性，是不符撤銷訴訟必須以「合法訴願」為前提之訴訟條件要求，本院無從審查原處分實體是否有理，僅能依依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款，認定不合起訴程式，因為此為兩造爭執事項，是仍經言詞辯論程序，以判決駁回之。另被告仍於言詞辮論期日就本案原處分並無違法，提出詳盡答辯如上，附此敘明。
（五）綜上所述，原告提起本案訴願（就原處分所提的第二次訴願），已逾訴願期間，訴願機關以不合法而不受理並無違法。原處分既未經訴願機關實體審查，屬未經合法訴願而提起撤銷之訴，與行政訴訟法第四條之要件不合，構成同法第一百零七條第一項第十款之起訴不備其他要件，本應依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段規定裁定駁回其訴，惟原告爭執並未訴願並未逾期，亦即訴願機關以此事由不受理是否合法，為本案重要爭點，爰就此行言詞辯論，而以判決宣示之，以更保障當事人之聽審權及正當法律程序。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條第一項，第九十八條第一項前段，判決如主文。
中華民國105年6月24日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法官錢建榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中華民國105年6月24日
書記官劉宗源