裁判字號：最高行政法院90年判字第1730號判決
裁判日期：民國90年09月25日
裁判案由：水土保持法
最高行政法院判決九十年度判字第一七三○號
原告甲○○被告彰化縣政府代表人 阮剛猛 右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十九年一月十三日八九農訴字第八九○○九七○二六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告甲○○未經申請核准擅自於彰化縣○○鄉○○段○○○○號山坡地保育區農牧用地開挖整地面積達一、二○○平方公尺，案經被告巡查人員於民國八十八年二月十九日查獲。乃依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款規定以八十八年三月十八日八八彰府農保字第○五一一九三號處分書處罰鍰新台幣（以下同）六萬元，並應立即停止一切非法開發、使用行為。並限於八十八年四月十五日前改正完成。原告不服提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、合於水土保持法第三條第三項者始為山坡地，又同法第十六條第五項山坡地坡度陡峭具公共安全之虞者，應劃定為水土保持區。原告挖鬆之地段，與一般田地畑地一樣平坦，分為高中低三塊挖鬆二塊，經過種植蔬菜（已附相片呈送行政院農業委員會）尚留一塊未予挖鬆，可資證明此地段平坦及土質鬆軟，實與水土保持法之規定無違。而且挖鬆後，原告復將毗鄰土地以石頭砌成之界址及用烤漆浪板之界址照片陸張，呈送行政院農業委員會參酌，並要求被告派員查詢四周土地之地形、地貌是否改變。顯然原處分違反水土保持法立法之意旨，僅以原告未提出水土保持計畫即裁處罰鍰，令原告難以信服。二、依被告八十八年度山坡地查報與取締一覽表所列○五五號，原告已將土地改正完成。原告係僅挖鬆土壤表面，其地形均與以前同樣，從未有改正之動作，何來改正完成之事。執法人員做不實的裁罰，並要求停止開挖及使用行為，此案事先未接獲告知，挖鬆土地需先申請，事後改正完成。按水土保持法第二十二條山坡地超限利用者或從事農業，未依第十條規定使用土地由主管機關通知義務人限期改正，屆期不改正或實施不合水土保持技術規範者，得通知有關機關依規定處理。本件系爭開挖部分，自接獲通知即停止一切農作行為，被告亦認於限期內改善，足證原告未有違反水土保持法之可言。三、水土保持法第十條，宜農宜牧山坡地作農牧使用時，其水土保持之處理與維護，應配合集水區治理計劃或農牧發展區之開發計劃，由其水土保持人義務人實施之。本系爭地段地勢平坦與觀光單位臺灣民俗村相連，其開放營業迄今已歷七年歲月，四周之地區均未有水土保持之事件發生。執法人員僅憑個人好惡，未按水土保持立法之精神擅自開單處罰，已嚴重侵害百姓權益。四、如上所陳，原告僅挖鬆小部分平坦之土地，其土質可供種植蔬菜，何來對水土保持影響很大，顯已超過「山坡地可利用限度分類標準」之規範。系爭地段，僅挖鬆土壤表面與毗鄰土地之石頭界址及烤漆浪板均未移動。而被告不察實際地形地貌，僅以挖鬆地層表面即裁定罰鍰，實有違反水土保持法第十條、第十六條、第二十二條之立法意旨，原處分、訴願及再訴願決定實有不當。五、綜上所述，請求行言詞辯論，並判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：原告未依規定申請核可，擅自於前揭私有山坡地保育區農牧用地開挖整地面積達一、二○○平方公尺之廣，並於訪問筆錄中坦承不諱，有現場照片、取締報告書、山坡地巡查紀錄案附卷足稽。依系爭土地開挖現場照片所示，其邊坡土石裸露遇雨必無法涵養水源，故被告乃於處分書載明限期改正事項應於挖填地表儘速恢復農業使用，且行政院農業委員會並訂定每年四月份為「水土保持宣導月」，透過電視媒體、報章雜誌、網路傳達．．．等，政府對維護國土保安宣導不遺餘力，又被告對山坡地查報取締案件之處理，每件皆現場勘查，拍照存證、通知行為人製作訪問筆錄，處理過程皆依循水土保持法立法意旨，審慎嚴謹，並無不當。請求判決駁回原告之訴等語。
理由「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之．．．開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第十二條第一項及第三十三條第一項定有明文。本件原告未經申請主管機關核准，擅自於彰化縣○○鄉○○段○○○○號山坡地保育區農牧用地開挖整地，案經被告派員於八十八年二月十九日查獲，乃依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款規定裁處原告罰鍰新台幣六萬元，並令立即停止一切非法開發、使用行為，並限於八十八年四月十五日前恢復農業使用。原告不服，循序起訴主張：原告挖鬆之地段平坦且土質鬆軟，並非山坡地亦非水土保持區，且挖鬆後，地形地貌並未變更。本件事先未獲告知需先申請，自接獲通知即停止一切農作行為，足證原告未有違反水土保持法之可言。被告僅以挖鬆地層表面即予裁罰，顯已超過「山坡地可利用限度分類標準」之規範，實有違背水土保持法第十條、第十六條、第二十二條之立法意旨云云。惟查，本件原告未依規定申請核可，擅自於彰化縣○○鄉○○段○○○○號私有山坡地保育區農牧用地上大肆開挖整地，作業面積一、二○○平方公尺，為被告農業局人員於八十八年二月十九日當場查獲，有現場拍照相片十二張及取締報告書、山坡地巡查紀錄及訪問筆錄，附原處分卷可稽，違規事實洵堪認定，被告處以罰鍰新台幣六萬元，並應立即停止一切非法開發、使用行為，限於八十八年四月十五日前改正完成，並無不合。又依水土保持法第十二條第一項規定：於山坡地內，從事農、林、漁、牧之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，需先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。且該條係針對山坡地內從事農、林、漁、牧之開發利用而為特別規定，本件自無適用同法第十條及第二十二條之餘地。系爭土地既屬山坡地保育區農牧用地，則不論其整地動機為何，原有地勢、地形是否平坦，依法均應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後，始得開發利用。原告擅自開挖整地，即已違反水土保持法第十二條第一項之規定，自應依同法第二十三條第一項及第三十三條第一項第二款規定，予以裁處。至於同法第十六條係規定特定水土保持區之劃定，另「山坡地土地可利用限度分類標準」係主管機關依山坡地保育利用條例第十六條第三項，完成宜農、牧地、宜林地，加強保育地查定之準則，核與本件山坡地開發利用所應履行之水土保持，均無關連。從而原告所訴各節尚無足採。本件原處分，揆諸首揭規定，洵無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨，並無理由，應予駁回。本件事實已臻明確，原告請求行言詞辯論，核無必要，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年九月二十五日
最高行政法院第五庭
審判長法官趙永康
法官吳錦龍法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十年九月二十七日