臺北高等行政法院94年度訴更一字第67號判決

裁判字號：臺北高等行政法院94年訴更一字第67號判決

裁判日期：民國94年12月07日

裁判案由：商業登記法

臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第67號原告甲○○被告臺北市商業管理處代表人乙○○（處長）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因商業登記法事件，原告不服臺北市政府中華民國91年8月15日府訴字第09105900901號訴願決定，提起行政訴訟。
經本院於中華民國92年10月29日以91年度訴字第4053號判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，經最高行政法院於中華民國94年3月24日以94年度判字第419號判決廢棄原判決，發回本院。本院更為判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於民國（以下同）89年9月19日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○路○○號1樓開設「全聖企業社」，領有臺北市政府核發之北市建商商號字第235615號營利事業登記證，核准登記之營業項目為：⒈F218010資訊軟體零售業、⒉I301010資訊軟體服務業、⒊I301020資料處理服務業、⒋I301030電子資訊供應服務業、⒌F219010電子材料零售業、⒍I601010租賃業（電腦出租）、⒎F401010國際貿易業。嗣原告所開設之「全聖企業社」經查獲有設置以電腦方式操縱產生聲光影像之網際網路遊戲設施，供不特定人士消費之情事，移由臺北市政府核認其未經核准擅自經營資訊休閒服務業務（現已修正為資訊休閒業），違反商業登記法第8條第3項規定，爰依同法第33條規定，以90年6月26日府建商字第9005255300號函，處以原告新臺幣（以下同）3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務在案。嗣經臺北市政府警察局北投分局光明派出所於91年4月11日23時50分臨檢時再次查獲「全聖企業社」有設置以電腦方式操縱產生聲光影像之網際網路遊戲設施，供不特定人士消費之情事，北投分局乃以91年4月24日北市警投分行字第09161301400號函通報被告等權責機關查處。嗣被告審認原告未經核准擅自經營資訊休閒業，違反商業登記法第8條第3項規定，爰依同法第33條第2項規定，以91年5月3日北市商3字第09161788000號函，處以原告3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟，經本院以91年度訴字第4053號判決訴願決定及原處分均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以94年度判字第419號判決廢棄原判決，發回本院。
貳、兩造聲明：
㈠、原告聲明：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
叁、兩造爭點：
各縣市政府或直轄市政府是否有權限認定經營登記範圍外之行為？而此部分又是否有中央主管機關之法律授權？原告經核准經營電子資訊供應服務業，營業項目縱與資訊休閒服務業有所區別，惟是否因二者之定義而得視為僅係營業項目擴大？原告之店內有無給不特定人士使用網路擷取電腦軟體遊戲打玩之情形，而違反商業登記法？
一、原告陳述：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀，陳述如下：
㈠、按商業登記法第6條規定：「主管機關中央為經濟部，地方為縣市政府，必要時得請經濟部核定，將本法部分業務授權區公所或委託直轄市縣之商業會辦理。」同法第8條第2項亦規定：「其他本法規定應登記事項，主管機關得隨時派員抽查。」以此觀之，原告是否有違反經營登記範圍內之商業行為？以及原告所為之營業模式有無類屬於資訊服務業或其他娛樂業？主管機關容或有權核查，但就此項經營登記範圍事項以外事業之認定權限，各縣市政府或直轄市政府是否有權作此種認定？而此部分是否有中央主管機關之法律授權？被告於理由中並未論列，此項法律授權之依據，為行政機關所據以科處或限制人民之權利，被告對此允宜充分說明法律授權依據，否則何以釋民之疑？尤有進者，所謂資訊休閒服務業，其法律定義是否為利用電腦功能以磁碟供人遊戲娛樂或利用電腦擷取網際網路資訊供人遊戲？此項認定之法源依據為何？被告未能說明，即認為原告經營資訊休閒服務業，委非適當。
㈡、原告經核准經營電子資訊供應服務業，其營業之定義與資訊休閒服務業並無不同，縱然項目有所區別，充其量亦僅是對於營業項目擴大，並不足以構成違反商業登記法第8條第3項，原處分將營業項目擴大認為係無照營業，實屬嚴酷。
㈢、原告之營業項目電子資訊供應服務業，如原告並無擷取網路遊戲軟體供人遊戲，則似非法所不許，而原告之店內並無使用網路擷取之行為，所有之遊戲軟體均是依固定程序載入，所謂網路擷取應係指由網際網路資訊源中獲取相關之遊戲資料或下載動作之情形，而原告所經營多早已將遊戲資料載於硬碟中，並無擷取之情形，故並無違反商業登記法之處。
㈣、綜上所述，爰請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
㈠、按臺北市政府90年7月10日府法3字第9007776800號令發布「臺北市政府商業行政委任辦法」，將商業登記法中有關該府之權限委任被告執行。91年5月6日府建商字第09100649900號公告「臺北市政府執行商業登記法第32條及第33條統一裁罰基準」。商業登記法第6條規定：「本法所稱主管機關：
在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第7條前段規定：「商業登記之申請，由商業負責人向營業所在地之主管機關為之…。」第8條第1項規定：「商業開業前，應將左列各款申請登記…三、所營事業。」第8條第3項規定：「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」第33條第1項規定：「違反第8條第3項規定者，其商業負責人處新臺幣1萬元以上3萬以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍外之業務。」第2項規定：「經主管機關依前項規定處分後，仍不停止經營登記範圍以外之業務者，得按月連續處罰。」經濟部90年3月20日經商字第09002052110號公告：89年11月3日會議決議：參照行政院主計處中華民國行業標準分類，小類「900休閒服務業」，凡從事綜合遊樂園、視聽及視唱中心、特殊娛樂場所、電子遊戲場等經營及其他休閒服務之行業均屬之。「資訊休閒服務業」比照前揭主計處行業標準分類之精神，將其歸類於娛樂業項下範疇。此外，將現行「J799990其他娛樂業（利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂，利用電腦網際網路擷取遊戲軟體供人遊戲，利用電腦功能播放CD、VCD供人聽音樂及觀賞影片）整併歸屬於「J701070資訊休閒服務業」，其定義內容為「提供場所及電腦設備採收費方式，供人透過電腦連線擷取網路上資源或利用電腦功能以磁碟、光碟供人使用。」90年12月28日經商字第09002284800號公告：將「J701070資訊休閒服務業」修正為「J701070資訊休閒業」，其定義內容為「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等，結合電腦裝置，供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。」92年6月30日經商字第09202136860號公告修正「公司行號營業項目代碼表」J701070資訊休閒業，其定義內容為「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業。」地方制度法第1條規定：「本法依中華民國憲法第
118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本法用詞之定義…二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」第18條第7款第3目規定：「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」第27第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」第70條規定：「中央費用與地方費用之區分，應明定由中央全額負擔、中央與地方自治團體分擔以地方自治團體全額負擔之項目。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方自治團體。」行政程序法第2條第1項規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」第15條第3項規定：「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」第156條第1項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」第157條第3項規定：「法規命令發布，應刊登政府公報或新聞紙。」訴願法第13條規定：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」行政機關組織準則第3條第1項規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：
一、民政局…。」
㈡、卷查原處分所據以裁處之臺北市政府警察局北投分局91年4月24日北市警投分行字第09161301400號函暨其91年4月11日臨檢紀錄表載明「（第一頁）（四）實際營業項目：提供電腦供不特定人擷取電腦軟體遊戲打玩…（第二頁）…詢據現場負責人 張玳璇 稱，該店佔地約20坪，店內陳設電腦機具23台，供不特定人士以電腦擷取遊戲打玩…每日營業時間為24小時…三、…臨檢現場發現 陳伯豪 等5人，在店內消費，並以該店所提供之電腦擷取天堂遊戲打玩…四、…又所核准之營業項目為資訊軟體服務零售及出租等，實際營業項目為提供電腦給不特定人士擷取電腦軟體遊戲打玩…」，並經現場負責人張玳璇於臨檢紀錄表上簽名具結確認在卷可稽，揆諸首揭規定及經濟部相關公告意旨，原告違規經營之業務型態即屬資訊休閒業之業務範疇，原告違反商業登記法第8第3項之規定，被告依同法第33條第2項規定處以罰鍰，並命令停止其經營登記範圍外業務之處分，自無違誤。
㈢、關於原告訴稱各縣市政府或直轄市政府是否有權限認定經營登記範圍外之行為？而此部分又是否有中央主管機關之法律授權乙節，查商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府…」已載明直轄市政府為直轄市商業登記法之主管機關，其行使有關職權，自不待中央主管機關之授權，被告爰依前揭委任辦法及商業登記法規定就經濟部編訂之「公司行號營業項目代碼表」中各類行業別，認定原告實際經營之業務，自屬依法有據。且查經濟部為商業登記法所定中央主管機關，自有權對商業應申請登記事項中營業項目之定義內容為統一之規定。至所訴資訊休閒服務業…認定之法源依據為何乙節，依經濟部90年12月28日經商字第09002284800號公告修正「J701070資訊休閒服務業」為「J701070資訊休閒業」，被告據以認定，自屬有據。原告既違反規定經營登記範圍外之資訊休閒業，其所訴被告未能說明認定之法源依據及認定原告經營資訊休閒業，實為卸詞，欲圖免責。
㈣、原告訴稱：「原告經核准經營電子資訊供應服務業，其營業之定義與資訊休閒服務業並無不同，縱然項目有所區別，充其量亦僅是對於營業項目擴大」乙節，查「電子資訊供應服務業」依經濟部訂頒之「公司行號營業項目代碼表」，其定義係指凡運用電腦資料庫儲存並供應索引、目錄、及各類文字、影像、聲音等資料之業務。此與原告違規經營之業務型態係以提供特定場所及電腦資訊設備以連線方式，擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特人從事遊戲娛樂…之營利事業，屬資訊休閒業之業務範疇不同。則原告雖經核准有「電子資訊供應服務業」之營利事業登記，仍無解於其違反商業登記法第8條第3項之規定。基此，被告依同法第33條第2項規定處以罰鍰，並命令停止其經營登記範圍外業務之處分，自非無據。
㈤、原告訴稱：「店內並無使用網路擷取之行為，所有之遊戲軟體均是依固定程式載入，並無網路擷取情形，故無違反商業登記法之處」云云；按公司行號營業項目代碼表「J701070資訊休閒業」其定義內容為：提供特定場所及電腦資訊設備以連線方式，擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。原告雖辯稱並未經由網際網路擷取遊戲軟體，然其亦坦承係將固定之遊戲程式灌於電腦磁碟、硬碟內，再經由不特定人士於螢幕上點選打玩，實亦符合該資訊休閒業定義其中之一類：以磁碟、硬碟…等結合電腦裝置供人從事遊戲娛樂。故被告認定其經營登記範圍外之資訊休閒業並無違誤。
㈥、有關原告訴稱處罰權源不當乙節：按商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」此與89年4月26日修正公布前同條項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在省（市）為建設廳（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」不同。揆其修正意旨，無非配合政府組織再造，精簡政府層級，調整臺灣省政府功能業務與組織，而刪除「在省（市）為建設廳（局）」之規定，另因地方制度法已公布施行，直轄市政府之組織係屬其自治事項，並將直轄市之主管機關修正為「在直轄市為直轄市政府」。次按行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」就我國行政機關內部之組織結構之型態而言，係劃分若干分支組織，可能為內部單位，亦可能為所屬機關。且依最高行政法院歷來所持之見解，實務上基於分層負責及增進效率之考量，由機關授權以單位或單位主管名義對外為意思表示者，如具備行政處分之要件者，參照改制前行政法院48年判字第1號判例意旨，應認該單位所為之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾受處分人有提起行政訴訟之機會。若行政機關之內部組織，符合上開行政機關之定義者，依訴願法第13條前段之規定，原行政處分機關之認定，即以實施行政處分時之名義為準。復就臺北市政府組織自治條例論之，在法律形式上之「臺北市政府」，除設置秘書單位及幕僚人員外，本身並無設置業務單位及承辦其業務之人員，此觀之臺北市政府（秘書處）編制表即明，與一般行政機關組織型態迥異。復就法律形式上之「臺北市政府」而言，實無從由其幕僚單位及人員對外執行法定之職務（公權力）。又直轄市之自治，以法律定之，為憲法第118條所明定。地方制度法第18條規定：「下列各款為直轄市自治事項：…七、關於經濟服務事項如下：…（三）直轄市工商輔導及管理。…」是以，關於直轄市工商輔導及管理，係直轄市之自治事項，乃法律所明定，至為明確。再者首揭地方制度法第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」內政部所頒地方行政機關組織準則第3條第1項規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：一、民政局。二、財政局。三、教育局。四、建設局。…三○、客家事務委員會。」同條第2項規定：「各局、處、委員會及中心之組織規程，由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議。」臺北市政府建設局組織規程第8條規定：「本局之下設市場管理處、商業管理處及動物衛生檢驗所，其組織規程另訂之。」被告組織規程第3條規定：「被告設下列各科、室，分別掌理各有關事項：一、第一科：掌理商業登記、營利事業統一發證等事項。…三、第三科掌理商業管理計畫之規畫及擬訂、違規商業之稽查裁處及維護公共安全方案等事項。…」由上可知，被告實兼具臺北市政府之內部業務單位及所屬機關兩種屬性。就被告本質上為臺北市政府之內部業務單位而言，由被告所為之行政處分本應認屬臺北市政府之行政處分，然因被告之法定地位，係屬臺北市政府之下屬行政機關，臺北市政府為免發生欠缺管理權限之爭議，爰依行政程序法第15條及地方制度法第27條第1項規定訂定「臺北市政府商業行政委任辦法」將商業登記法、商品標示法中有關臺北市政府權限事項委任被告執行，此不僅符合前述商業登記法第6條之修正意旨，復因在法律形式上之「臺北市政府」，除設置秘書單位及幕僚人員外，並無設置業務單位及承辦其業務之人員，關於商業登記法中有關臺北市政府之權限事項，實係依據地方制度法、本府組織自治條例及其組織規程等、暨臺北市政府商業行政委任辦法，由被告掌理，此亦符合地方制度法所定直轄市政府之組織係其自治事項之旨。又被告掌理臺北市政府所轄商業登記法商業登記、違規商業之稽查裁處等事項，有組織法規為依據。「臺北市政府商業行政委任辦法」，形式上雖為「委任」，實質上係屬內部業務分工之授與權限，如其符合行政程序法第15條之規定，即應發生委任之效力。依行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機執行之。」同條第3項規定：「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」所稱「委任」，係指有隸屬關係的上下級行政機關間之授權，因委任涉及權限之變更，自須有其法規之依據。所稱「法規」，包括憲法、法律、法規命令及自治規則在內。臺北市政府基於內部業務分工之所需，依據地方制度法第27條第1項、第18條第7款第3目之規定，就前述直轄市工商輔導及管理之直轄市自治事項，將商業登記法中有關該府權限事項公告委任被告執行，於法尚非無據，難謂欠缺法規之依據。又就行政程序法第15條第3項之規定觀之，所稱「應將委任或委託事項及法規依據公告之」，係明定公告之內容應載明「委任事項及法規依據」之謂。所稱「公告」，係指行政機關向公眾或特定之對象宣布時使用，至其公告之方式如何？法律尚乏明文規定，依現行實務之作法，有將應公告之事項張貼於機關之佈告欄者、有刊載於政府公報或新聞紙者，亦有刊載於行政機關之資訊網站者，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合。參照行政程序法第156條第1項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」因此，刊登於政府公報或新聞紙自屬行政程序法中踐行公告程序之一種方式。本件處分之法源「臺北市政府商業行政委任辦法」業經刊登於90年7月10日秋字第7期臺北市政府公報，已符合行政程序法第15條之規定。被告據依商業登記法第33條及首揭統一裁罰基準之規定處原告3萬元，並命令應即停止經營登記範圍外之業務，自屬適法。
㈦、綜上所述，本件行政訴訟為無理由，被告依首揭法條裁處原告3萬元罰鍰，並命令其停止經營登記範圍外之業務，並無違誤，且訴願決定亦無不合，均請予以維持，爰請判決如被告答辯之聲明。
理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按臺北市政府90年7月10日府法3字第9007776800號令發布「臺北市政府商業行政委任辦法」，將商業登記法中有關該府之權限委任被告執行。91年5月6日府建商字第09100649900號公告「臺北市政府執行商業登記法第32條及第33條統一裁罰基準」。商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第7條前段規定：「商業登記之申請，由商業負責人向營業所在地之主管機關為之…。」第8條第1項規定：「商業開業前，應將左列各款申請登記…三、所營事業。」第8條第3項規定：「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」第33條第1項規定：「違反第8條第3項規定者，其商業負責人處新臺幣1萬元以上3萬以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍外之業務。」第2項規定：「經主管機關依前項規定處分後，仍不停止經營登記範圍以外之業務者，得按月連續處罰。」經濟部90年3月20日經商字第09002052110號公告：89年11月3日會議決議：參照行政院主計處中華民國行業標準分類，小類「900休閒服務業」，凡從事綜合遊樂園、視聽及視唱中心、特殊娛樂場所、電子遊戲場等經營及其他休閒服務之行業均屬之。「資訊休閒服務業」比照前揭主計處行業標準分類之精神，將其歸類於娛樂業項下範疇。此外，將現行「J799990其他娛樂業（利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂，利用電腦網際網路擷取遊戲軟體供人遊戲，利用電腦功能播放CD、VCD供人聽音樂及觀賞影片）整併歸屬於「J701070資訊休閒服務業」，其定義內容為「提供場所及電腦設備採收費方式，供人透過電腦連線擷取網路上資源或利用電腦功能以磁碟、光碟供人使用。」90年12月28日經商字第09002284800號公告：將「J701070資訊休閒服務業」修正為「J701070資訊休閒業」，其定義內容為「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等，結合電腦裝置，供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。」92年6月30日經商字第09202136860號公告修正「公司行號營業項目代碼表」J701070資訊休閒業，其定義內容為「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路資源或以非連線方式結合資料儲存裝置，供不特定人從事遊戲娛樂之營利事業。」地方制度法第1條規定：「本法依中華民國憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本法用詞之定義…二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」第18條第7款第3目規定：「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」第27第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」第70條規定：「中央費用與地方費用之區分，應明定由中央全額負擔、中央與地方自治團體分擔以地方自治團體全額負擔之項目。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方自治團體。」行政程序法第2條第1項規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」第2項規定：
「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」第15條第3項規定：「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」第156條第1項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」第157條第3項規定：「法規命令發布，應刊登政府公報或新聞紙。」訴願法第13條規定：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」行政機關組織準則第3條第1項規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：
一、民政局…。」
三、本件原告於89年9月19日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○路○○號1樓開設「全聖企業社」，領有臺北市政府核發之北市建商商號字第235615號營利事業登記證，核准登記之營業項目為：⒈F218010資訊軟體零售業、⒉I301010資訊軟體服務業、⒊I301020資料處理服務業、⒋I301030電子資訊供應服務業、⒌F219010電子材料零售業、⒍I601010租賃業（電腦出租）、⒎F401010國際貿易業。嗣原告所開設之「全聖企業社」經查獲有設置以電腦方式操縱產生聲光影像之網際網路遊戲設施，供不特定人士消費之情事，移由臺北市政府核認其未經核准擅自經營資訊休閒服務業務（現已修正為資訊休閒業），違反商業登記法第8條第3項規定，爰依同法第33條規定，以90年6月26日府建商字第9005255300號函，處以原告3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務在案。嗣經臺北市政府警察局北投分局光明派出所於91年4月11日23時50分臨檢時再次查獲「全聖企業社」有設置以電腦方式操縱產生聲光影像之網際網路遊戲設施，供不特定人士消費之情事，北投分局乃以91年4月24日北市警投分行字第09161301400號函通報被告等權責機關查處。嗣被告審認原告未經核准擅自經營資訊休閒業，違反商業登記法第8條第3項規定，爰依同法第33條第2項規定，以91年5月3日北市商3字第09161788000號函，處以原告3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務。原告不服，循序提起訴願及行政訴訟，經本院以91年度訴字第4053號判決訴願決定及原處分均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以94年度判字第419號判決廢棄原判決，發回本院。
四、原告於本件行政訴訟中訴稱，各縣市政府或直轄市政府是否有權限認定經營登記範圍外之行為？而此部分又是否有中央主管機關之法律授權？原告經核准經營電子資訊供應服務業，其營業之定義與資訊休閒服務業並無不同，縱然項目有所區別，充其量亦僅是對於營業項目擴大。店內並無使用網路擷取之行為，所有之遊戲軟體均是依固定程式載入，並無網路擷取情形，故無違反商業登記法之處云云。惟查：
㈠、原處分所據以裁處之臺北市政府警察局北投分局91年4月24日北市警投分行字第09161301400號函暨91年4月11日臨檢紀錄表載明「…（四）實際營業項目：提供電腦供不特定人擷取電腦軟體遊戲打玩…詢據現場負責人張玳璇稱，該店佔地約20坪，店內陳設電腦機具23台，供不特定人士以電腦擷取遊戲打玩…每日營業時間為24小時…三、…臨檢現場發現陳伯豪等5人，在店內消費，並以該店所提供之電腦擷取天堂遊戲打玩…四、…又所核准之營業項目為資訊軟體服務零售及出租等，實際營業項目為提供電腦給不特定人士擷取電腦軟體遊戲打玩…」，並經現場負責人張玳璇於臨檢紀錄表上簽名具結確認在原處分卷可稽，揆諸首揭規定及經濟部相關公告意旨，原告違規經營之業務型態即屬資訊休閒業之業務範疇，原告違反商業登記法第8第3項之規定，被告依同法第33條第2項規定處以罰鍰，並命令停止其經營登記範圍外業務之處分，自無違誤。
㈡、憲法第108條、第109條固分別規定中央立法並執行或交由省縣執行；省立法執行或交由縣執行事項，其中第108條第1款及第3款並規定「省縣自治通則」、「森林、工礦及商業」為中央立法並執行或交由省縣執行事項。惟憲法增修條文第9條規定「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制…。臺灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。」而「直轄市之自治，以法律定之。」為憲法第118條所明定。查該條文規定於憲法第11章「地方制度」第1節「省」內，依司法院釋字第258號解釋「直轄市在憲法上之地位，與省相當」。87年10月28日立法院依憲法增修條文第9條制定公布臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例一種（89年12月6日修正公布第12條、第22條），於第2條明定「臺灣省政府為行政院派出機關，臺灣省為非地方自治團體。省政府受行政院指揮監督，辦理下列事項：一、監督縣（市）自治事項。二、執行省政府行政事務。三、其他法令授權或行政院交辦事項。」87年12月19日立法院依據臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第5條第1項規定訂定臺灣省政府暫行組織規程（88年7月1日行政院令發布廢止，88年6月29日行政院令訂定發布全文18條），其第2條規定「臺灣省政府為行政院派出機關，受行政院指揮監督，辦理下列事項：一、監督縣（市）自治事項。
二、執行本府行政事務。三、其他法令授權或行政院交辦事項。」其間「地方制度法」於88年1月25日制定公布，該法第1條規定「本法依中華民國憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」由上憲法、憲法增修條文及地方制度法規定，有關地方制度自應依地方制度法之規定，地方制度法未規定者，並適用其他法律之規定。查地方制度法第2條第2款、第18條第7款第3目分別規定「本法用詞之定義如下：…二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」、「下列各款為直轄市自治事項：…七、關於經濟服務事項如下：…（三）直轄市工商輔導及管理。」而商業登記法第6條第1項規定「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又商業登記法有關商業登記及申請登記事項虛偽、違反強制登記、經營登記範圍外業務、其他應登記事項不登記、妨礙抽查之處罰與罰鍰之執行，均屬商業輔導及管理之範疇，在直轄市自以直轄市政府為其主管機關，亦屬地方制度法第18條第7款第3目（直轄市工商輔導及管理）之自治事項甚明。次按「公文程式之類別如下：一、令：公布法律、任免、獎懲官員，總統、軍事機關、部隊發布命令時用之。五、公告：各機關對公眾有所宣布時用之。」為公文程式條例第2條第1項第1、5款所明定。依此，所謂公告，乃機關對不特定大眾宣布周知時所使用之公文。而公布或發布，則指刊登於一定之刊物，或張貼於公眾易見之處所，使眾所周知之意；在法定程序上，法律或自治條例通過、或命令訂定完成，公開刊載於機關公報、新聞紙，使生效力之謂。另行政程序法第15條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」其立法要點記載：「行政機關基於事實需要，有將其權限之一部分委任下級機關或委託其他機關之必要，爰規定其得依法規委任或委託，『並應公告周知』」等語，參酌行政程序法第156條第1項：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告」規定，顯見刊登政府公報或新聞紙乃屬行政程序法中踐行公告程序，使人民周知之一種方式。而依地方制度法第27條規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：一、其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。二、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」則臺北市政府以90年7月10日府法3字第9007776800號令發布「臺北市政府商業行政委任辦法」一共3條，依序規定「臺北市政府（以下簡稱本府）為簡化商業管理，增進行政效能，特依地方制度法第27條規定訂定本辦法。」、「本府將下列業務委任臺北市商業管理處，以該處名義執行之：一、商業登記法中有關本府權限事項。二、商品標示法中有關本府權限事項。」、「本辦法自公布日施行。」分別規定該委任辦法訂定依據及委任權限之詳細內容，將商業登記法中直轄市政府主管亦即直轄市工商輔導及管理之自治事項，以發布自治規則之方式，委任所屬下級行政機關執行（依臺北市政府組織自治條例第6條第1項第4款規定，市政府設建設局；次依臺北市政府建設局組織規程第8條規定，建設局下設市場管理處、商業管理處、度量衡檢定所、動物衛生檢驗所；又臺北市商業管理處組織規程第3條規定：「本處下設各科、室，分別掌理各有關事項：一、第一科：掌理商業登記、營利事業統一發證等事項。第二科：（略）。第三科：掌理商業管理計畫之規劃及擬定、違規商業之稽查裁處及維護公共安全方案事項。第四科：掌理商業發展策略之規劃及推動…。」），並報請行政院以90年7月25日台90經字第043538號准予備查，復刊登於90年7月10日出版之臺北市政府公報，使人民周知並遵行，揆諸地方制度法第27條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項（中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理）及行政程序法第15條第1項、第3項規定並無不合。
㈢、商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府…」已載明直轄市政府為直轄市商業登記法之主管機關，其行使有關職權，自不待中央主管機關之授權，被告爰依前揭委任辦法及商業登記法規定就經濟部編訂之「公司行號營業項目代碼表」中各類行業別，認定原告實際經營之業務，自屬依法有據。且查經濟部為商業登記法所定中央主管機關，自有權對商業應申請登記事項中營業項目之定義內容為統一之規定。至所訴資訊休閒服務業…認定之法源依據為何乙節，依經濟部90年12月28日經商字第09002284800號公告修正「J701070資訊休閒服務業」為「J701070資訊休閒業」，被告據以認定，自屬有據。原告既違反規定經營登記範圍外之資訊休閒業，其所訴被告未能說明認定之法源依據及認定原告經營資訊休閒業，實為卸詞，欲圖免責。
㈣、「電子資訊供應服務業」依經濟部訂頒之「公司行號營業項目代碼表」，其定義係指凡運用電腦資料庫儲存並供應索引、目錄、及各類文字、影像、聲音等資料之業務。此與原告違規經營之業務型態係以提供特定場所及電腦資訊設備以連線方式，擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特人從事遊戲娛樂…之營利事業，屬資訊休閒業之業務範疇不同。則原告雖經核准有「電子資訊供應服務業」之營利事業登記，仍無解於其違反商業登記法第8條第3項之規定。基此，被告依同法第33條第2項規定處以罰鍰，並命令停止其經營登記範圍外業務之處分，自非無據。
㈤、公司行號營業項目代碼表「J701070資訊休閒業」其定義內容為：提供特定場所及電腦資訊設備以連線方式，擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。原告雖辯稱並未經由網際網路擷取遊戲軟體，然其亦坦承係將固定之遊戲程式灌於電腦磁碟、硬碟內，再經由不特定人士於螢幕上點選打玩，實亦符合該資訊休閒業定義其中之一類：以磁碟、硬碟…等結合電腦裝置供人從事遊戲娛樂。故被告認定其經營登記範圍外之資訊休閒業並無違誤。
五、綜上所述，原告之陳詞均不可採，而被告所為科處原告3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本案判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段判決如主文。
中華民國94年12月7日
第四庭審判長法官徐瑞晃
法官李得灶法官吳慧娟上為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年12月7日
書記官劉道文