裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第793號判決
裁判日期：民國92年02月27日
裁判案由：俸給
臺中高等行政法院判決九十一年度訴字第七九三號
原告甲○○被告彰化縣議會代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因俸給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十一年十月一日九一公審決字第○一二七號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：原告現職為彰化縣議會法制室主任，以其參加國立中興大學推廣教育中心舉辦之行政法制研究班，迄民國（以下同）九十一年二月已修畢法律學科二十個學分為由，向被告申請發給法制人員專業加給（以下簡稱法制加給），經被告以同年三月十二日彰會人字第○九一○○○○○○五號函引據行政院人事行政局九十一年二月二十一日局給字第○九一○○○四四八三號書函釋復：「‧‧‧有關主要法律學科學分之授與仍宜以大專院校正式課程為限。‧‧。」未予同意核發。原告不服，循序提起復審、再復審，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：
⒈再復審決定、復審決定及原處分均撤銷。
⒉請命被告核發法制人員專業加給。
㈡陳述：
⒈依據公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）九十一年十月十一日公地
保字第九一○三二四七號函及公務人員保障法第二十一條第一項規定、另依行政訴訟法第四、五條規定辦理。
⒉原告於八十八年三月一日依據公務人員任用法第九條第一項第三款關於其任用
資格係依考績升等之規定調任彰化縣議會法制室主任，且經考試院、銓敘部銓敘審定結果為合格實授。
⒊原告自任職後即有感於該職務係屬專業性質，遂於八十八年七月十九日至法務
部司法官訓練所「法制人員訓練班第二十期」訓練迄八十八年九月十一日訓練期滿結業（附結業證書影本）同年九月十六日由行政院人事行政局選送參加國立中興大學推廣教育中心舉辦「行政法制研究班」上課，如今業已結業（該案件原告申請日期係源自九十一年二月四日起合先敘明）。
⒋實體從舊程序從新原則：依據保訓會再復審決定書第八頁理由倒數第三行：同
時符合⒈職務歸列「法制職系」；⒉具法律系所畢業或法制類科考試及格資格或曾修習主要法律學科二十個學分（按：此要件經人事行政局九十一年五月三十一日局給字第○九一○○二二一三三號函修正發布為：⒉具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格，並自九00年0月0日生效）及⒊辦理法制、訴願、調解業務等三項者為限‧‧。」是以，各機關法制人員須符合上開要件，始得支領法制加給，合先敘明。原告請求核發「法制人員專業加給」係在九十一年二月四日提起，復審書係於同年三月十三日提出，再復審於同年六月四日提出，皆顯示此一程序皆合法定時間，且持續進行中，依司法院大法官會議釋字第五二九號解釋略謂：「影響人民權益之法規，主管機關廢止該辦法時，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾免影響其依法規所取得之實體法上地位」。制度透過法規或行政規則改變，都應考慮過渡條款如此方為合理，若改變成更嚴格限制，更應有過渡期間，不能因為便宜行政使原先合法的在一夕之間變成不合法，此涉及法治國家原則中的法安定性原則。釋字第五二五號解釋理由書中也提到：行政法規包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情勢變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。原告在救濟過程中皆循法律規定之程序進行，不能因與上級機關見解不同，而在時間上有所差異，以作為駁回之理由。
⒌信賴保護原則：
⑴行政程序法第一百十九條所謂的信賴不值得保護，係限於違法授益的行政處分，個案觀之應予排除。
⑵就人事行政局及保訓會所作成的決定書，其以時點區分的幾件重要公文：①
八十三年五月二十八日台八十三人證給字第一九九四八號函修正「法制人員專業加給」支給規定。②行政院人事行政局八十四年一月二十五日（八四）局給字第○三三九四號函有關「法制人員專業加給」之支給要件，其中有關「主要法律學科」係指哪些科目，提及關於學分授與之限制部分：「‧‧‧為杜寬濫並與同項『具法律系所畢業或法制類科考試及格資格』等限制取得適度平衡起見，有關主要法律學科學分之授與仍宜以大專院校正式課程為限。」云云。③九十年三月三十日考試院九十考台組貳一字第○一八七七號、行政院台九十人證給字第一○四二五號令發布：「公務人員加給給與辦法」。④行政院人事行政局九十年六月六日九十局給字第二一○七七八號函「公務人員各類加給表」。⑤行政院人事行政局九十一年五月三十一日局給字第○九一○○二二一三三號函：「公務人員專業加給表（五）」業經行政院修正核定如附件，並自中華民國000年0月0日生效」，確實依規定修正專業加給表（五）規定了資格要件及生效日期。
⑶於其他公文皆付之闕如，至於公文②係屬職權命令，一般人不會認為其能與
「公務人員加給給與辦法」有等同效力，原告自不例外，亦即原告信賴此一制度性保障，方積極加強此一部分之專業技能，且於工作崗位上積極進取，如此信賴政府制度之公務人員，卻遭乙紙職權命令全盤予以否定，實非原告所能理解。
⒍有關法律保留之疑義：人事行政局及保訓會之決定書，對原告提出之問題皆以
上位概念答覆，不能以理服人，例如：「公務人員加給給與辦法」第四條第一項第二款之規定，如認對於專業加給之發放標準有未臻完備之處，理應循「公務人員俸給法」第十四條之規定以授權命令之方式，由考試院會同行政院另訂專業加給發放與否標準之補充辦法，（九十一年五月三十一日局給字第○九一○○二二一三三號函已就該問題解決），如此方符合授權明確性原則，亦保障公務人員之俸給權，斷無以行政院下級機關人事行政局之書函作為補充公務人員專業加給發放與否審查標準的依據，蓋此舉顯屬以職權命令（八十四局給字第○三三九四號書函）牴觸公務人員俸給法第十四條之違法舉措，人事行政局實有檢討之必要。退步問：該類復審案件自八十四年後為何仍然層出不窮？當時訂定法規是否夠明確？此應是導致行政院人事行政局修正專業加給表（五）的原因。
⒎行政裁量禁止恣意性原則：
⑴按行政程序法第十條規定：行政機關行使裁量權時，不得逾越法定之裁量範
圍，並應符合法規授權之目的。司法院大法官會議釋字第五四八號解釋：主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據‧‧，惟權力不得濫用，乃法律之基本原則，權利人應遵守此項義務‧‧‧正當行為所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違。
⑵人事行政局及保訓會顯已侵害到原告之俸給權，行政機關若無正當理由，單
純只是出於便利性的考量，率然怠於職務，則應構成裁量瑕疵，行政機關在行使裁量權時，必須審酌各種可能情況及其行為的必要性，行政裁量不僅必須合乎公益上的必要性、衡平性及合目的性，尚應遵守法治國家的基本原則，不能悖離理性或違反平等原則及過度禁止原則，如此才符合「合義務性裁量」。本案人事行政局在先前的時點上，或甚至於在多個個案之後，應立即有所作為時而仍不作為，縱使有合乎事理上的正當性，仍難以其先前不具正當理由，而否定其後不作為的正當性。更何況人事行政局八十四年局給字第○三三九四號函也有擴張解釋法律之嫌。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈查現職公務人員各項加給均依「全國軍公教員工待遇支給要點」之相關規定支
給，有關法制人員專業加給係依據「公務人員專業加給表五」之標準核實支給，依規定請領法制人員專業加給應修畢法律學科二十個學分。
⒉原告係就讀國立中興大學推廣教育班，屬在職進修性質，依行政院人事行政局
八十四年一月二十五日（八四）局給字第○三三九四號解釋函略以：主要法學科界定為民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法、強制執行法、破產法、行政法、國際私法、商事法等科目中之科目；關於學分授與之限制，法制人員專業加給之訂定旨在延攬學有專精之法制人才，為杜寬濫並與同項「具法律系所畢業或法制類科考試及格資格」等限制取得適度平衡起見，有關主要法律學科學分之授與仍宜以大專院校正式課程為限。至於推廣教育所提供之法律課程，因其資格、課程內容及授課時間均不一致，如何認定採計易疑義，且究其性質仍屬在職訓練或進修，與大專院校提供之正式課程仍然有別，不宜相提並論。⒊本案原告請領法制人員專業加給，被告亦以專函行政院人事行政局請釋有關法
律學科學分認定疑義，復經行政院人事行政局九十一年二月二十一日局給字第○九一○○○四四八三號書函略以：推廣教育所提供之法律課程，因其資格、課程內容及授課時間均不一致，究其性質仍屬在職訓練或進修，與大專院校提供之正式課程仍然有別，不宜相提並論。基上論結，本案訴訟為無理由，請駁回其訴訟，以維公務人員待遇支給標準。
理由
一、按「公務人員之俸給分為本俸、年功俸及加給‧‧‧」、「本法所用名詞意義如左：‧‧‧五、加給：係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而又加之給與。」、「加給分左列三種：一、職務加給：對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之。二、技術或專業加給：對技術或專業人員加給之。三、地域加給：對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之。」、「各種加給之給與辦法及俸點折算俸額之標準，由考試院會同行政院定之。各機關不得另行自訂項目及標準支給。」為行為時公務人員俸給法第三條、第二條、第五條、第十四條所規定。次按九十年三月三十日由考試院會同行政院發布公務人員加給給與辦法第十三條規定：「本辦法各種加給之類別、適用對象、支給數額，依行政院人事行政局所訂各種加給支給表辦理。」又依人事行政局九十年六月六日九十局給字第二一○七七八號函發布自同年0月0日生效之公務人員專業加給表
（五），其適用對象欄規定略以：「以下列機關或單位內之法制人員同時符合：⒈職務歸列「法制職系」；⒉具法律系所畢業或法制類科考試及格資格或曾修習主要法律學科二十個學分；⒊辦理法制、訴願、調解業務等三項者為限。」是以各機關法制人員須符合上開要件，始得支領法制加給。其中關於「曾修習主要法律學科二十個學分」，行政院人事行政局八十四年一月二十五日（八四）局給字第○三三九四號函釋略以：「‧‧‧為杜寬濫並與同項『具法律系所畢業或法制類科考試及格資格』等限制取得適度平衡起見，有關主要法律學科學分之授與仍宜以大專院校正式課程為限。至於一般訓練班次或推廣教育所提供之法律課程，因其資格、課程內容及授課時間均不一致，如何認定採計易滋疑義，且究其性質仍屬在職訓練或進修，與大專院校提供之正式課程仍然有別，不宜相提並論。」上揭各該辦法及函釋係行政主管機關本於公務人員俸給法之授權所為之法規命令及行政規則，核其內容並無違法制人員專業加給之訂定旨在延攬學有專精之法制人才之立法目的，亦與憲法及法律授權之意旨無違，自得予以援用。
二、原告起訴主張：其自八十八年三月一日起任職彰化縣議會法制室主任，經考試院、銓敘部銓敘審定合格實授。同年九月十六日由行政院人事行政局選送參加國立中興大學推廣教育中心舉辦「行政法制研究班」上課，業已結業修畢法律學科二十個學分，向該會申請發給法制人員專業加給，經該會以同年三月十二日彰會人字第○九一○○○○○○五號函引據行政院人事行政局九十一年二月二十一日局給字第○九一○○○四四八三號書函釋復：「‧‧‧有關主要法律學科學分之授與仍宜以大專院校正式課程為限。」未予同意核發，原告提起復審、再復審，均遭駁回，原告認原處分及復審、再復審決定違反法律保留原則、實體從舊程序從新原則、信賴保護原則、行政裁量禁止恣意性原則云云。
三、關於法律保留原則，原告主張如認公務人員加給給與辦法第四條第二款之規定對於專業加給之發放標準仍未臻完備，應循（行為時）公務人員俸給法第十四條之規定以授權命令之方式，由考試院會同行政院另訂專業加給發放與否標準之補充辦法，方符合授權明確性原則，亦保障公務人員之俸給權，斷無以行政院下級機關人事行政局之書函作為補充公務人員專業加給發放與否審查標準的依據，以免有職權命令牴觸公務人員俸給法第十四條之違法云云，惟查公務人員之加給依公務人員俸給法有三種，其中技術或專業加給又涉及各種不同之技術及專業，所需之專業程度、資格條件各有不同，有涉及極細節性、技術性之事項者，無法鉅細靡遺皆於法律中訂定，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之命令，自為法之所許。行為時公務人員俸給法第十四條授權考試院會同行政院訂定公務人員加給給與辦法，該辦法第十三條又明定該辦法各種加給之類別、適用對象、支給數額，依行政院人事行政局所訂各種加給支給表辦理。人事行政局於九十年六月六日以九十局給字第二一○七七八函頒公務人員各類加給表，其中公務人員專業加給表（五）即為法制人員專業加給，對於申請支領該項加給之資格條件予以明文規定，核與授權明確性原則無違。又上開公務人員專業加給表（五）除依據前開法律之授權外，係參照行政院八十三年五月二十八日台八十三人證給字第一九九四八號函所訂頒之法制人員專業加給支給規定等相關法令而訂定。行政院人事行政局於本件復審決定理由中亦表明，該局於公務人員加給給與辦法公布施行後，已就該辦法發布前之各種函釋規定進行通盤檢討，其中該局八十四年一月二十五日（八四）局給字第○三三九四號書函，對於申領法制人員專業加給人員之資格中「曾修習主要法律學科二十個學分」所為之函釋，認與公務人員加給給與辦法並無牴觸而未停止適用。查該函釋意旨略以：「‧‧‧為杜寬濫並與同項『具法律系所畢業或法制類科考試及格資格』等限制取得適度平衡起見，有關主要法律學科學分之授與仍宜以大專院校正式課程為限。至於一般訓練班次或推廣教育所提供之法律課程，因其資格、課程內容及授課時間均不一致，如何認定採計易滋疑義，且究其性質仍屬在職訓練或進修，與大專院校提供之正式課程仍然有別，不宜相提並論。」按有關公務員之給與之規劃及擬議既係行政院人事行政局之法定職掌，則對其所發布之法規命令適用上發生疑義時，自可本於其法定職掌，依據母法之規定、立法意旨，闡明法規命令之真意，以統一法規之適用並釐清爭議，上開函釋係解釋性行政規則並非職權命令，核與行為時公務人員俸給法第十四條之規定並無牴觸，且與法制人員專業加給訂定之立法目的在延攬學有專精之法制人才之旨相符，已如前述，自與法律保留原則無違，原告此部分主張不足採取。至訴外人 張茂林 、 劉俊信 等之加給事件，經保訓會再復審決定撤銷復審決定及原處分，查上開決定均作成於九十年三月三十日公務人員加給給與辦法公布施行之前，核與本件案情有別，自不能比附援引，併此敘明。
四、原告另主張原處分違反實體從舊程序從新原則、信賴保護原則、行政裁量禁止恣意性原則云云。經查原處分引用行政院人事行政局九十一年二月二十一日局給字第○九一○○○四四八三號函，否准原告核發法制人員專業加給，上開人事行政局函係援引行為時之法令，即公務員俸給法及公務人員加給給與辦法所授權訂定之「公務人員專業加給表（五）」及八十四年一月二十五日（八四）局給字第○三三九四號書函認「有關主要法律學科學分之授與仍宜以大專院校正式課程為限」，再復審決定理由雖附帶提及法制人員專業加給之資格要件業經於九十一年五月三十一日修正，然並未援引修正後之規定作為駁回再復審之理由，自與實體從舊程序從新原則無違。另自八十四年一月二十五日起對於法制人員專業加給之要件，就「主要法律學科學分」之認定，以大專院校正式課程為限，相關規定並未變更，原告自八十八年九月始修習中興大學推廣教育中心之「行政法制研究班」之課程，並無因法令變更致其合理信賴之利益喪失之情形存在，自與信賴保護原則無違。又原處分既符合行為時相關法律、命令及函釋之規定，合乎立法目的，且與平等原則及過度禁止原則無違，原告主張違反「行政裁量禁止恣意原則」乙節，亦無可採。
五、綜上所述，本件原處分並無違誤，復審、再復審決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷均無理由應予駁回。原處分否准原告法制人員專業加給之申請既無不合，原告另依行政程序法第五條規定，請求准予核發法制人員專業加給自亦無理由，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年二月二十七日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官許金釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十二年二月二十七日
法院書記官蔡逸媚