裁判字號：高雄高等行政法院102年訴字第241號判決
裁判日期：民國102年12月31日
裁判案由：土石採取
高雄高等行政法院判決
102年度訴字第241號102年12月19日辯論終結原告 葉清池 訴訟代理人 李孟仁 律師被告 臺南 市政府代表人 賴清德 市長訴訟代理人 王國諴
吳勝利 王驄憫 上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國102年6月5日經訴字第10206102530號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：本件被告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依原告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要︰緣原告涉嫌未經申請許可，於民國97年3月1日至同年月3日僱請訴外人 葉進順 （挖土機司機）及 楊芳政 、 林宏盈 、 唐啟清 （砂石車司機）於 楊崑明 所有臺南縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（99年12月25日改制後為臺南市○○區○○段○○○○○○號，下稱系爭土地）採取土石外運，案經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官指揮臺南縣警察局（99年12月25日改制為臺南市警察局）刑警大隊及永康分局員警，並配合臺南縣政府（99年12月25日改制為臺南市政府）農業處、水利處及大內鄉公所（99年12月25日改制為大內區公所）相關承辦人員於97年3月3日上午10時40分許查獲，臺南縣警局就有關涉嫌違反水土保持法部分移送臺南地檢署偵辦，另就有關違反土石採取法部分則移請臺南縣政府裁處。
經臺南縣政府審認原告未經申請核准擅自於系爭土地採取土石違章成立，乃以97年12月11日府水管字第0970285240號違反土石採取法案件處分書禁止原告繼續挖掘土方並不得將已採取之砂石外運；及限於文到30日內辦理整復，屆期未遵行將按日連續處罰；並於備註欄三註明待臺南地檢署97年度偵字第3467、8942號刑事案件不起訴（含緩起訴），或起訴後為無罪、免訴、不受理不付審理之裁判確定者，將處新臺幣（下同）100萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經經濟部98年5月26日經訴字第09806112250號訴願決定駁回確定。嗣因臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）97年度訴字第1232號刑事判決原告涉嫌違反水土保持法部分無罪確定，被告（臺南縣與臺南市於99年12月25日合併改制為臺南市，其業務由改制後之臺南市政府承受）乃依土石採取法第36條及行政罰法第26條規定，以101年12月24日府水行字第1011095313號違反土石採取法案件處分書（即本件原處分）對原告裁處罰鍰100萬元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）本件系爭土地所有權人楊崑明因多年豪雨風災造成系爭土地上之農塘淤積，為使農塘恢復蓄水灌溉功能，遂以20萬元委託訴外人 楊金池 負責清淤，嗣楊金池轉包予 劉文彬 ，劉文彬再轉包葉 建良 負責清除。 葉建良 於97年1、2月間先僱請 王調群 、 黃鴻霖 等人將挖出之廢土載運至南寶高爾夫球場附近一處農地回填，復於97年2月29日主動電話詢問原告是否欲購土方，併陳稱係受託清理系爭土地之農塘淤泥，土方來源合法，原告始會向其購買。原告為謀鄭重，更於97年3月1日進場載運所購買之土方當天，請前往載運土方之砂石車司機楊芳政向葉建良再次確認採取土石之合法性，亦得其肯定之回覆，有楊芳政97年3月3日第1次調查筆錄可稽。至於97年3月3日現場查獲原告之挖土機及僱請司機葉進順乙節，則是因葉建良之挖土機臨時故障，始另向原告租用該臺挖土機及司機葉進順，原告並非自購土方時即提供挖土機及司機協助葉建良開挖土方，故原告亦非協助或共同挖掘土方之人。故本件未經許可於系爭土地開挖取土者係訴外人葉建良，原告僅係單純向葉建良購買土方之人，是縱認本件有土石採取法第36條規定之適用，惟依行政罰法第3條「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」之規定，原告既非實施違反土石採取法之行為人，自不得處罰原告。原處分未斟酌上情，苛罰原告100萬元罰鍰，應予以撤銷。
（二）況依據經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號函釋：「土石採取法第36條規定未經許可採取土石應予處罰，惟同法第3條第1項但書所列5款『一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。』情形為不須申請土石採取許可者，僅依『採取土石免申辦土石採取許可管理辦法』辦理相關事宜即可，該等情形無未經許可採取土石之問題，故不適用土石採取法第36條規定處罰。至若未依前揭辦法辦理相關事宜，因土石採取法對該情形未設處罰規定，應視該等行為是否違反其他主管法令予以查處。」可知只要符合土石採取法第3條第1項各款規定之開挖土石行為，即無須向主管機關申請土石採取許可，而無土石採取法第36條規定之適用。本件業據系爭土地所有人楊崑明於臺南地院97年度訴字第1232號違反水土保持法案中之證述略以「上開農塘已存在至少10幾年，當初都是我父親在處理，農塘裡的涼亭也至少有10幾年，我與楊金池簽定96年12月14日『農業灌溉用蓄水池淤積泥沙委託清除運送契約書』（下稱運送契約書），契約書是我要請他清淤的時候就寫好了，當天談妥馬上就簽約，他開價20萬元幫我清理，說2、3個禮拜可以清好，我就答應他．．．因為農塘清淤本來就不急，不是做工程，不急著使用，我當初最主要是讓農塘有蓄水的功能，其他則要楊金池依法處理，我跟他說如果要申請什麼要他自己去申請．．．上開運送契約書第2條寫道『其餘剩餘之泥沙可由乙方自行處理，其工資車資則由乙方自行負責』，其實我沒有跟楊金池說如何處理，這條是我自己簽訂出來的，因為當初我也不知道有多少泥土，他挖起來，如果放不下，我也不知道他要放在何處，所以我就定這1條，意思是說他們要自己處理，就是如果有剩餘的淤土就隨便他們處理，包含是要丟掉還是賣掉，我都不管，我說沒有地方放的話，就放在我的鄰地上，其他的我都不管．．．上開運送契約書第2條雖有提到在清運的時候，甲方可指定優先回填自有鄰地的凹陷處，但是我沒有跟楊金池約定得很清楚，因為挖起來的泥土很爛，我說如果我自有的旁邊的樹林有凹陷處就填下去，農塘旁邊都是我的地，當初我們並沒有指定很明確的填補範圍，只說如果淤土沒地方放，就放在我附近的土地上，我當初也沒講，我最主要只是想要有蓄水的功能而已．．．在現場有看過葉建良駕駛怪手，但是那時我不認識他，農塘裡面還有一點水，還在抽水，裡面都是爛泥巴．．．上開農塘的北邊有個防砂壩，至於防砂壩的狀況如何，因為土流下來也都擋住了，我也不太清楚，並沒有刻意的去挖農塘邊的山壁，我是因為農塘被泥沙填滿，沒有辦法再有蓄水的功用，我才讓楊金池清淤，我看他們清淤工程的範圍並未超出原來農塘的範圍。」等情，可知楊崑明當時委託楊金池係從事「農業灌溉用蓄水池淤積泥沙委託清除運送」，本質應屬為整地，使農塘恢復蓄水功能，而清除農塘淤泥原不須申請土石採取許可，且清除農塘淤泥係土地所有權人楊崑明之意思，其原無採取土石之認知，若認係土石採取之行為，其申請許可義務人亦應為楊崑明或其委託之楊金池，並非原告。
（三）再者，依經濟部礦務局93年11月9日礦局石二字第09300233060號函釋：「查土石採取法係規範以採取土石為主體之行為，依該法第3條第1項規定，採取土石，應依該法取得土石採取許可，對於其他非以採取土石為主體者，自非該法所規範之對象，爰該法第3條第1項第2款規定『實施整地及工程就地取材者』為應取得土石採取許可之例外。準此，有關上開『整地』之認定標準，原則上應視是否以採取土石為主體判斷之，其範圍包括建築整地、工程整地、農業整地及其他非以採取土石為主體之整地行為．．．。」之意旨可知，開挖土地之行為究否為土石採取法第3條第1項第2款所稱之「整地」行為，應視其開挖土石之目的以為判斷。本件目的係在清除農業灌溉用蓄水池淤積泥沙，先回填附近凹陷處，無處堆置再委請載出，顯非以採取土石為目的，而應屬「整地」行為。惟被告忽視此農塘清淤之目的，且原告根本非行為人亦無開挖之行為，遽以裁罰，顯與法有違。另系爭土地上建有防砂壩、擋土牆及涼亭等設施，應係楊崑明依法申請核准建造之設施，該農塘既為經被告核准設立該設施，依經濟部92年7月23日經礦字第0920270890號函釋：「說明二、有關請釋於自有魚塭(一般農業區養殖用地)挖掘土石運出以利養殖，其行為是否適用土石採取法第36條執行一案，經查『土石採取法』第3條：『採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、．．．二、實施整地及工程就地取材者。．．．』，另依本部92年6月25日經礦字第09202714190號令訂定之『採取土石免申辦土石採取許可管理辦法』第3條第1項：『依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取採外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。』準此，本案於自有魚塭挖掘土石運出，首先應就該自有魚塭之施設是否經該目的事業主管機關核准予以釐清，倘該施設係經該目的事業主管機關核准，其衍生之土石挖掘及外運行為有無違反其管制規定，應由其核准之目的事業主管機關就主管法令予以核處，非屬土石採取法管理範疇；倘該施設未經主管機關核准，而逕行採取土石，始有土石採取法第36條之適用。」之意旨，本件挖掘土石即非屬土石採取法管理之範疇。被告依上開經濟部函釋認定原告違反土石採取法第36條規定，亦有違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
（一）依臺中高等行政法院99年度訴字第220號判決書略以：「．．．土石採取法第36條規定係以『未經許可採取土石』為其構成要件，即以未經主管機關許可即採取為已足，並不以未經他人同意為必要．．．。」是以未經主管機關許可採取土石即有違反土石採取法第36條規定。本件原告於臺南縣警察局刑警大隊肅竊隊97年3月3日製作之調查筆錄陳稱其認識系爭土地地主楊崑明，知悉其委託葉建良清理魚池，並將土方變賣，原告乃向葉建良購買，其並沒有再向相關單位申請，且原告於該筆錄中自承未經申准土石採取許可，於97年3月1日起以每日2,000元之代價僱用葉進順駕駛原告所有之挖土機（怪手），前往系爭土地挖取土方，另僱用楊芳政、林宏盈及唐啟清等3人為載運土方之司機，以每載運1車410元之代價僱用，97年3月1日載運73臺，每臺10立方換算為13.5公噸，73臺共計載運985.5公噸；97年3月2日載運91臺共計載運1,228.5公噸，故97年3月1日及2日共計載運164臺為2,214公噸，原告以每臺800元之代價向葉建良購買，故共計花費131,200元等情；而系爭土地遭開挖之坑洞面積經相關機關執勤人員現場勘查，約長105公尺、寬30公尺、深6至7公尺。案經臺南地檢署檢察官指揮臺南縣警察局刑警大隊及永康分局員警，並配合臺南縣政府農業處、水利處及大內鄉公所相關承辦人員等於97年3月3日上午10時40分許查獲，是本件原告未經申請許可擅自採取土石之違法事實，洵堪認定。
（二）原告雖主張本案實際挖土方之人為葉建良，本案查獲當日係因葉建良之挖土機臨時故障，始向其租用挖土機1臺及司機葉進順進行挖採行為，原告非挖掘土方之人云云。惟查，原告於前揭調查筆錄已自承其於97年3月1日起僱用葉進順駕駛原告所有之挖土機前往系爭土地挖取土方，另僱用楊芳政、林宏盈及唐啟清等3人為載運土方之司機，於97年3月1日及2日期間共計載運2,214公噸其開挖之坑洞面積約長105公尺、寬30公尺、深度6至7公尺等情，已如前述，是本件原告僱工於系爭土地挖取土方，其未經申請許可，擅自於系爭土地採取土石之行為已臻明確，至所訴葉建良為實際採取土石之人則為另案，與本案無涉等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有臺南縣政府97年12月11日府水管字第0970285240號處分書（第117頁）、被告101年12月24日府水行字第1011095313號函及同字號違反土石採取法案件處分書（第12-13頁）附本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告於系爭土地上採取土石外運，是否應申請取得土石採取許可；以及原告是否為未經申請許可而於系爭土地上採取土石外運之違章行為人？茲論述如下：
（一）按「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：．．．二、實施整地與工程就地取材者。．．．前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」土石採取法第3條及第36條分別定有明文。次按「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並應於每月5日前將上月外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」亦為採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條所規定。前揭管理辦法乃土石採取之中央主管機關經濟部，依據上述土石採取法第3條第2項授權所訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，且與土石採取法係為維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達國家永續發展之立法目的相符，自得予以援用。依上述土石採取法第3條第1項規定可知，採取土石，除符合該條項各款所列情形者外，均應依土石採取法規定取得土石採取許可，方得為之。另該條項第2款所稱「實施整地與工程就地取材」，則須經目的事業主管機關核准。故雖為整地，但未經目的事業主管機關核准即採取土石外運，仍非屬土石採取法第3條第1項第2款所規範得無庸取得土石採取許可即得採取土石之情形。原告主張本件採取土石是因系爭土地所有權人楊崑明為清除其上農塘淤泥而委託訴外人楊金池清理，楊金池再轉包予劉文彬，劉文彬再僱請葉建良負責清除，應屬土石採取法第3條第1項第2款之整地行為，故無須向主管機關申請許可，且無土石採取法第36條規定之適用云云，容有忽略本件事實非單純僅屬土石採取法第3條第1項第2款規定「實施整地與工程就地取材」之情形，而係「採取土石並將其外運」，依土石採取法第3條第1項規定，應申請取得土石採取許可，其主觀歧異之法律見解，並不可採。
（二）次查，本件原告未經申請許可，即僱請訴外人葉進順以挖土機在系爭土地上採取土石，並僱請訴外人楊芳政、林宏盈及唐啟清等3人駕駛砂石車將土石外運至其所經營位於改制前臺南縣大內鄉後堀村45號之清貿企業社，經臺南地檢署檢察官指揮臺南縣警察局刑警大隊及永康分局員警，配合臺南縣政府農業處、水利處及大內鄉公所相關承辦人員於97年3月3日上午10時40分許查獲等情，有97年3月3日稽查報告書（第49頁）、同日查緝現場照片、97年3月12日會勘現場照片11紙（000-000頁）及原告、訴外人葉進順、楊芳政、林宏盈、唐啟清於97年3月3日在臺南縣警察局刑警大隊 陳述 之調查筆錄（第52-54頁、第58-60頁、第65-67頁、第68-69頁、第70-72頁）附本院卷可稽。並經原告於上開97年3月3日臺南縣警察局刑警大隊之調查筆錄陳述略以：「（問：你於何時起僱用楊芳政載運土方？尚僱用何人？代價為何？）我於97年3月1日起僱用楊芳政，除楊芳政外我還僱用林宏盈、唐啟清以每載運1車410元之代價僱用。」「（問：除僱用上述3人外，尚僱用何人？）另於97年3月1日起，以每日2,000元之代價僱用葉進順駕駛挖土機（怪手），是我所有之挖土機，前往警方查獲地點挖取土方。」「（問：你自何時起前往警方查獲處盜採土方？有無向相關單位申請？共盜取土方為何？）97年3月1日起開始採運土方，因為我認識該地主楊崑明，知悉他委託綽號（建良）之男子清理魚池，並將土方變賣，我詢問『建良』土方買賣是否合法，他告訴我是合法的，所以我就向他購買，我並沒有再向相關單位申請，3月1日載運73臺每臺10立方換算為13.5公噸共計載運985.5公噸，3月2日載運91臺，共計載運1,228.5公噸，共計載運2,214公噸，我以每臺800元之代價向建良購買，共計花費131,200元。」「經我當場指認上述葉建良就是與我接洽土方買賣之綽號（建良）之男子無誤。」「（問：警方現場查獲之葉進順、楊芳政、林宏盈、 周榮春 、唐啟清等人與你如何分工？）葉進順是挖土機司機，楊芳政、周榮春（應為林宏盈）、唐啟清等3人是大貨車司機，周榮春是葉建良所僱用現場收單之人。」等語明確；且現場挖土機司機葉進順同日同地調查筆錄亦陳述：「（問：你於何時？受何人到該處工作？）我於97年3月1日中午12時許受葉清池請我到那裡駕駛怪手工作。」「（問：葉清池與你是何關係？）葉清池是我老板，我所駕駛的怪手是葉清池所有，每天薪資是2千元。」等語；砂石車司機楊芳政於同日臺南縣警局刑事警察大隊調查筆錄陳述略以：「（問：你駕駛何車輛載運砂土？與何人接洽？如何收費？）20噸自用大貨車203-RK載運砂土，清貿砂石場負責人葉清池接洽的，從砂土採取處載運至清貿砂石場為1車收運費約350元。」「從97年3月1日開始載運。」等語；林宏盈於同日同處調查筆錄陳述：「（問：你為何會至系爭土地載運土石？）是葉清池僱用我至系爭土地載運土石。」「（問：葉清池於何時開始僱用你載運？已載運幾車土石？）葉清池於97年3月1日早上僱用我載運土石。」等語；唐啟清於同日同處調查筆錄陳述：「（問：你於何時？開始在該處所載運土方？受僱於何人？）我於97年3月2日8時許，開始在上述處所載運土方。我是受僱於楊芳政，是他叫我去上記現場載運土方。」「（問：葉清池你是否認識？擔任何工作？）我認識他。因為我將土方載往堆放處的地點時，我有看見他在現場指揮砂石車司機將土方倒在上記地點。」等語甚詳。足證原告確係未經申准採取土石許可，即擅自僱用挖土機司機葉進順及砂石車司機楊芳政、林宏盈及唐啟清等人在系爭土地上採取土石，並外運至其經營之清貿砂石場之違章行為人。原告主張其僅係單純向葉建良購買土方之人，未經許可於系爭土地採取土石之人應為訴外人葉建良云云，尚非可採。再者，原告業於本院102年10月4日行準備程序時自承其從事買賣砂石業務已逾20年，並知悉採取土石須先經申請許可，然其卻未要求葉建良提出經主管機關或目的事業主管機關核准採取土石外運之證明文件，即僱工於系爭土地採取土石外運，故尚難僅憑其經葉建良口頭告知土方來源合法等主張，而為其有利之認定。末按，土石採取法第36條所稱未經許可採取土石之違章行為，並不以自始即有參與違法採取土石為必要，只要行為人採取土石時，並未依土石採取法規定取得相關主管機關核准，即成立未經許可採取土石之違章行為，行為人自應負同法第36條規定之行政違章責任。是雖原告主張葉建良於原告經查獲違法採取土石前，即早於97年1月間違法在系爭土地採取土石，並執此主張其並非本件違法採取土石之行為人云云，亦難為其有利之認定。
六、綜上所述，原告之主張，均不足採。被告於臺南地院97年度訴字第1232號刑事判決原告涉嫌違反水土保持法部分無罪確定後，依土石採取法第36條及行政罰法第26條第2項規定，以原處分裁處原告100萬元罰鍰，經核並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，對本件判決結果不生影響，自無再逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中華民國102年12月31日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官戴見草
法官孫奇芳法官孫國禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年12月31日
書記官楊曜嘉