裁判字號：高雄高等行政法院101年訴更一字第25號判決
裁判日期：民國102年12月31日
裁判案由：建築執照
高雄高等行政法院判決
101年度訴更一字第25號民國102年12月18日辯論終結原告協禾開發股份有限公司代表人 黃金安 訴訟代理人 蔡建賢 律師被告臺南市政府工務局代表人 吳宗榮 局長訴訟代理人 楊丕銘 律師上列當事人間建築執照事件，原告不服臺南市政府中華民國100年11月3日府法濟字第1000817061號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國100年4月27日以申請書函詢被告，有關（84）南工局造字第2743號建造執照（本院原100年度訴字第616號判決誤載為2473號，下稱系爭建照，85年1月20日申報開工，竣工期限13年3個月，本院前審判決誤載為13年2個月）之竣工期限，被告以100年5月2日南市工管二字第1000308496號函復原告（下稱被告100年5月2日函），依建築法第53條第2項規定、內政部88年1月20日台（88）內營字第8872139號函（下稱內政部88年函）、89年11月18日台（89）內營字第8984958號函（下稱內政部89年函）、90年11月2日台（90）內營字第9067067號函（下稱內政部90年函）及97年12月29日台內營字第0970809938號（訴願決定誤植為0000000000）令號函（下稱內政部97年令），有效竣工期限准予延長至108年4月19日為止（因被告100年5月2日函將原竣工期限159個月換算為13年2個月，少算1個月，於總計時亦少算1個月為108年3月19日）。嗣內政部100年5月9日台內營字第1000802670號函（下稱內政部100年5月9日函）發布，被告乃以100年5月17日南市工管二字第1000354962號函（下稱原處分）復原告說明有效竣工期限縮短為至101年4月19日止（因被告原處分如前述之錯誤，亦少算1個月，誤載為101年3月19日）。原告不服，提起訴願，未獲變更，提起行政訴訟，前經本院以100年度訴字第616號判決（下稱原判決）原告之訴駁回，原告猶表不服，提起上訴，經最高行政法院以101年度判字第699號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張︰
(一)原告92年8月15日以股東 馮孝芬 等4人名義向訴外人 鄭黃富美 等9人購買坐落台南市○○區○○段○○○○號及410地號2筆土地（下稱系爭土地，86年重測前為六甲頂段201-2地號及201-5地號），而系爭土地上已由鄭黃富美於84年4月20日向被告申請取得系爭建照，並於85年1月20日申報開工。92年8月15日原告向鄭黃富美購買系爭土地係附帶系爭建照，原本基於系爭建照而規劃設計開發興建店舖集合住宅大樓，並於93年8月10日經被告審核變更設計，被告並核准系爭建照有效竣工日期159個月，並自動展延7年，至105年4月19日止（原告誤載為103年4月20日）。嗣後，因借名登記股東欲將系爭土地占為己有，而發生紛爭涉訟，歷經3年餘之審理判決，最後於97年11月間始告確定，而原告於98年1月10日始正式登記為系爭土地之所有權人。98年間原告雖正式登記為系爭土地之所有權人，依法得開發興建住宅利用系爭土地，惟因系爭土地之合資股東已生異心而無法合作，原告必須將系爭土地連同系爭建照出售予他人，原告為確定系爭建照之存續期間以作為出售予他人之買賣條件及內容，為此原告以100年4月27日申請書向被告申請核示上揭建照有效竣工期限之年月日。被告先以100年5月2日函復原告本案竣工期限總計為開工起23年3月，故其有效之竣工期限至108年4月19日為止。原告即奉被告100年5月2日函示與買方協商買賣契約。
不料，被告旋又以原處分認定系爭建照有效竣工期限為101年4月19日為止，將系爭建照有效期限縮短7年，撤銷及變更其100年5月2日函示內容，致原告受有違約及土地建築權益不當侵害之危害。
(二)查，被告原處分併同撤銷被告93年8月10日之核准建照變更之有效期限159個月及自動展延7年之處分，以及100年5月2日函核准再展延3年之先處分，本件原告之信賴利益有2項處分：被告所核發之系爭建照竣工期限，依當時85年之法令及內政部相關之函釋，被告已於93年8月10日明文核准為105年4月19日，但被告嗣又依內政部後頒之97年令核示為108年4月19日止，且被告又以100年5月2日函核示重申在案。而原告先於92年間向訴外人鄭黃富美購買已經獲得被告核發系爭建照有效期限為105年4月19日之系爭土地，並以系爭土地及系爭建照開發計劃而投入有形之費用支出已逾新臺幣（下同）300萬元，無形之損失例如利息等支出約800餘萬元，又向訴外人合作金庫銀行設定抵押貸款4,380萬元，其後為進行買賣契約而向被告申請核示系爭建照之存續期限，被告又核示系爭建照之存續期限為108年4月19日。據此，原告依被告93年8月10日及100年5月2日函之核示作為出售系爭土地之買賣條件及內容，已發生信賴利益（購買土地及開發計劃等經濟行為及法律行為），而應受行政程序法第8條所定信賴利益之保護。然而被告事後又依內政部之函釋廢止上述2處分之內容，將系爭建照之有效期限縮短為101年4月19日止，同時撤銷2次授益行政處分（93年8月10日及100年5月2日之處分），顯然侵害原告當初購買系爭土地之價金利益，以及後來開發計劃之費用，並造成原告無法出售系爭土地之危險，有違背法令不溯既往原則及當事人信賴保護原則，侵害原告之權益。
(三)查，被告就內政部相關函釋內容之解釋與法令規定有所扞格：
1、內政部88年函釋之自動延長建築期限2年。兩造皆無爭議。
2、內政部89年函雖無明示自動延長建築期限之文字，惟上揭函釋說明二、（二）稱：依前開規定延長建築期限2年之申請案，不限於應依建築法第53條第2項規定申請展期後始得適用，亦不限於已依法展期者不得適用，其適用原則應以利當事人之方式為之。換言之，當事人雖未依法申請延長建築期限，仍得適用本件函釋，且應以利當事人之方式為之，而依函釋自動延長建築期限2年。尚且，被告多年來亦遵循上揭函釋內容執行，而不待當事人申請，自動延長建築期限2年。
3、又內政部90年函說明二（二）亦稱：「對於符合行政院89年9月15日台89內字第27211號函核頒健全房地產市場措施中，有關准其申請延長建築期限2年之建築案，於本案實施後，得併同1次申請延長建築期限5年」，亦即89年函與90年函之延長建築期限得併同一次申請，而依89年函係自動延長，90年函併同一次申請，其延長之要件及標準應屬相同，不得有歧異。因此，90年函釋之實質意義就建築期限亦採自動延長，多年來亦遵循上揭函釋內容執行，而不待當事人申請，自動延長建築期限2年。
4、末查，內政部97年令亦稱：「准其於依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限2年。二、依前開規定延長建築期限2年之申請案，不限於應依建築法第53條第2項規定申請展期後始得適用，亦不限於已依法展期者不得適用，其適用原則應以利當事人之方式為之」。上揭函釋並未如原判決所指：應申請延長建築期限，否則無上揭函釋延長之適用。再者，被告多年來亦遵循上揭函釋內容執行，而不待當事人申請，自動延長建築期限2年，而被告係接獲內政部100年5月9日函釋後，始改正其先前之執行標準及內容，顯見被告係於100年5月9日始變更其先前一貫就建築期限之認定標準，而有變更撤銷其100年5月2日函之行為。
5、再者，被告多年來亦遵循內政部上揭88年、89年、90年、97年函、令內容執行，而不待當事人申請，自動延長建築期限2年至3年；尚且被告於93年8月10日原告申請系爭建照變更設計時，已核准確認有效竣工日期為108年4月19日，無論原判決如何於事後解釋上揭內政部函示之日期計算，人民及建築主管機關在此之前皆為相同之認知及執行內政部上揭函示，並確認系爭建築執照之有效竣工日期為108年4月19日，此為被告於鈞院101年3月6日前審準備程序時亦承認之，而被告係接獲內政部100年5月9日函釋後，始改正其先前之執行標準及內容，顯見被告係於100年5月9日始變更其先前一貫就建築期限之認定標準，而有變更撤銷其100年5月2日函之行為。
(四)查，依92年6月5日修正之建築法第53條第2項規定，未申請展期者，其建築執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。準此，系爭建築執照之竣工期限為：「自規定得展期之期限屆滿之日」，而系爭建照的竣工期限之竣工日期應為建築法第53條所定及依內政部歷次函令規定得展期之期限延長。因此，無論被告就內政部89年、90年、97年3件函、令，採取須申請始得適用之主張，內政部89年、90年、97年3件函、令既已列入建築法第53條第2項之得展延竣工期限法令依據，該3件函釋所增加之展延期限，應為建築法第53條第2項之法定建築執照之竣工期限。因此，被告不得將建築法所定之建築期限割裂適用。
1、依被告之主張，建築法第53條第2項及內政部88年函釋之展延期限，僅在竣工期限內1次申請展延，即可適用，不用逐次逐年申請。而內政部89年、90年、97年函、令之展延期限，則應逐次逐年申請展延，否則不得適用該次函、令之展延期限。被告之主張割裂建築法第53條之適用，且與其在此之前解釋及處分牴觸，被告新的主張自不可採。
2、再者，被告已承認，其向來對於內政部88年、89年、90年、97年函、令所示得延展建照期限，均解釋為當事人1次申請而全部延展，而形成行政慣例，使一般民眾產生信賴。被告既已准原告依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，就內政部89年、90年、97年等函、令（88年函釋自動展延），辦理延長建築期限2年、3年、2年，依前開規定延長建築期限2年、3年、2年之申請案，不限於應依建築法第53條第2項規定，逐次申請展延始得適用。而係1次申請展延，建築法第53條第2項及內政部88年、89年、90年、97年函、令之展延期限，全部皆適用。以上之解釋及被告行政實務上慣行，亦有內政部89年、90年、97年函、令可稽，此有各該函釋所稱：「亦不限於已依法展期者不得適用，其適用原則應以利當事人之方式為之」可稽。
3、又查，被告之訴訟代理人於102年（原告誤載為100年）1月16日之庭訊時亦承認，有關建築執照之延期申請，倘若起造人未依法於每次展延時事前提出申請，而於法定得展延之最後期限內，1次就先前各次展延提出申請，被告仍應准許其展延申請並核准建築執照，被告僅為罰鍰處分，而申請人最後1次追認申請展延亦有效。因此，被告辯稱，原告未依法於每次展延時提出申請，依法不得展延云云，顯然與法令所定不符。
4、本件有關建築執照之展延有效期限之爭議，全因內政部100年5月9日函釋所引發，主要係因上揭函釋稱：依內政部上開89年、90年、97年函、令分別得申請展延之2年、3年、2年，亦不得計入建築法第53條第2項所定得展期之期限。惟查，在此之前中央及地方主管機關以及建築師及人民等全國一致之共識，有關建築執照之延期申請，倘若起造人未依法於每次展延時事前提出申請，而於法定得展延之最後期限內，1次就先前各次展延提出申請，被告仍應准許其展延申請並核准建築執照。因此，被告現在就內政部100年5月9日函釋之事後補充解釋皆係損害政府公信力及違背禁反言之誠信原則。
(五)按，法令不溯既往原則乃法律一般原則，依行政程序法第4條所定，行政行為應受一般法律原則之拘束，故行政命令不得溯及既往適用已生效之事實。次按，「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。且，授予利益之違法行政處分經撤銷後，應予行政行為之受益人，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償，同法第120條亦有明文。
1、查，本案之系爭建照依申請時之法令及被告93年8月10日核准處分確認竣工有效日期為105年4月19日，再依92年修正之建築法第53條規定及內政部97年函示確認延展為108年4月19日，乃依85年有效之法令及主管機關之法規命令所成立及生效之授益行政處分，原告購買系爭土地係附帶存續期限至108年4月19日之系爭建照，而系爭建照係被告之授益行政處分，依行政程序法第9條所定，原告之系爭建照之存續期限效力不受後法或後令而影響。因此本件被告之後令有違背法令不溯及既往之一般法律原則。其次，原告就系爭土地及其上系爭建照開發計劃而投入之費用支出共計13,124,062元，原告基於本件之系爭建照而實際支出之費用：(1)設計開發建築費用、建築師設計費用等2,950,836元。(2)原告自93年3月至102年支付利息費用合計10,173,226元。原告就本件之系爭建照，先基於被告93年8月10日之核准處分與他人成立買賣契約（買進系爭土地、投入規劃設計及設定抵押貸款）及安排將來開發土地及出售等相關經濟及法律行為，而有信賴利益，原告基於系爭建照之核發及被告93年8月10日之核准有效竣工日期108年4月19日之行政處分，因此所從事之法律及建築行為已有信賴之利益存在（可明確計算之經濟成本10,173,226元），被告就系爭建照之行政授益行為有變更，以致影響原告之法律及經濟利益，原告之信賴利益應受保護，亦即原告之系爭建照應適用申請當時85年之法令，而不受其後新修正之法令而影響。
2、退步言之，縱然主管機關有變更解釋之必要，被告依法應遵循上級主管機關之命令，惟依上揭行政程序法第120條之規定，亦應保護及賠償當事人之信賴利益，亦即本件之系爭建照應適用申請當時之法令，而不受後法令之影響。
3、本件系爭建照係被告依建築法第26條第1項之規定核發，系爭建照之許可，依法除開工許可等實體要項外，當然包括竣工期限等權利期間，被告並於93年8月10日核准系爭建照有效竣工日期為108年4月19日，故竣工期限乃系爭建照之權利存續之要件，為建照之重要要件事項，其延展或減縮自然成為權利之變更消滅之內容。再者，依系爭建照申請及被告核准時係依據當時建築法第53條及內政部88年函、89年函、90年函之內容，被告已為105年4月19日竣工有效期限之行政處分；被告於100年5月2日函計算核准系爭建照有效竣工日期108年4月19日，係再參酌新修正建築法第53條及內政部97年函之規定辦理，而依上揭法令內容，以及被告歷年來之解釋及執行習慣，系爭建照之存續期限勿庸申請延長而自動延長為108年4月19日。亦即系爭建照之存續期限至108年4月19日並非因被告之另外行政命令而成立，而係原告就系爭建照之申請獲被告於核准時即已成立之法定存續期限，因此所從事之法律及建築行為已有信賴之利益存在應受保護，亦即原告之上揭建築執照應適用申請當時85年之法令，而不受其後新修正之法令而影響。
(六)被告原處分違反行政程序法第98條之告知教示義務以及第114條之瑕疵補正通知義務。依上揭有關內政部88年、89年、90年及97年函、令之內容，以及被告多年之處分一貫標準及93年8月10日之行政處分，有關建築期限之延長，無須另行申請准許即其自動延長之規定，是原告於100年4月27日向被告申請核示系爭建照竣工期限時，被告既未以原告未檢附竣工展期申請書而命原告補正或駁回原告申請並拒絕決定其展期或發函要求補正。其次，被告已違反行政程序法第98條之告知教示義務以及第114條之瑕疵補正通知義務。倘若被告於原告申請核示系爭建照期限時，認為原告應申請延長，否則不得適用內政部上揭89年、90年、97年函、令，而建築期限應為101年4月19日而非108年4月19日，則被告應告知教示原告應經提出申請手續及應辦補正文件，而非直接明示建築期限為108年4月19日；而原告信賴被告之100年5月2日函，被告事後再因內政部函釋解釋不同為由，以原處分撤銷先處分，乃違背行政程序法之告知教示義務及瑕疵補正通知義務。查，被告於100年5月2日函明文宣示核准系爭建照之建築期限至108年4月19日，顯見被告亦認定依內政部上揭函、令即可自動延長建築期限，無須另行申請或檢附竣工展期申請書。又查，本件原告雖因信賴內政部上揭函、令及被告100年5月2日函，而未正式申請展延，惟原告於100年4月27日之申請書向被告請求核示建築執照之期限，原告已有申請展延之意思，而被告核示系爭建照之期限為108年4月19日。原告係因信賴被告核示系爭建照期限為108年4月19日，始不提出展延申請。故本件系爭建照之期限應為108年4月19日。
(七)又按，依中央法規標準法第18條規定，是謂「從新從優原則」。如前述說明，被告100年5月2日函既無錯誤且依法有據，又無附款要求或提醒原告尚有應補正之程序，例如尚應為提出「竣工展期申請書」等，自屬處理程序終結之處分，當無爭議。再者，被告主張因行政程序法第123條第1項第2款之規定，內政部100年5月9日函廢止前揭函、令，亦即100年5月2日函所依據之法令，係在100年5月9日之後始被廢止而失效，故被告原處分依內政部100年5月9日函而撤銷100年5月2日函所為之確定處分云云，顯與事實不符，且實為適用法令錯誤，應予以撤銷。
1、查，被告原處分撤銷100年5月2日函之理由，乃接獲內政部100年5月9日函，依上級機關之命令所為之變更撤銷處分，此為被告原處分說明2所明載，而被告於101年3月3日之補充答辯狀亦如此記載，此節事實並為本件相關各造及當事人所不否認之事實。且被告本件言詞辯論前，其處分之理由及主張，皆堅稱本件之相關函係行政通知，並非行政處分，因此，被告在主觀認知及對外意思表示，皆不曾認為或主張其100年5月2日函及原處分有撤銷之意思表示，而今原判決突然主張，被告原處分係以100年5月2日函有瑕疵為由而撤銷之云云，顯然乃與事實不符，且違背誠信原則。政府機關之行政行為不可輕率及兒戲，焉能事後一再更正其意思表示內容及效力。被告如此輕率及反覆之行為，人民之信賴利益難道無受損。
2、退步言之，縱然依被告言詞辯論時之主張，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。惟按，依行政程序法第117條之規定，違法行政處分，撤銷對公益有重大危害者，或受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，不得撤銷。本件被告並無釋明或證明本件變更或撤銷系爭建照有效期限之公益，其撤銷及減縮建築執照竣工期限，自屬無理由。
3、準上所述，被告原處分所援用之內政部100年5月9日函之生效日為100年5月9日，並未變動被告93年8月10日核准系爭建照期限及被告100年5月2日函所為處分之法律效力。準此，系爭建照之建築期限，業經被告於100年5月2日函依據建築法及系爭內政部相關法令函釋之規定，確認系爭建照之建築期限至108年4月19日為止。反之，被告原處分逕依內政部100年5月9日始生效之行政函釋變更其100年5月2日函已確定生效處分之效力，顯係適用法令錯誤，洵非依法有據，本於依法行政原則，應請撤銷被告原處分，以為適法。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
(一)被告100年5月2日函、及100年5月17日函（即前述之原處分）非係行政處分，原告本件撤銷訴訟，並不合法。
1、本件係原告於100年4月27日以申請書向被告函詢其取得系爭建照，並於85年1月20日申報開工，請被告核示系爭建照有效竣工期限之年月日，以作為原告後續開發之依據。被告則於100年5月2日覆稱其有效之竣工期限至108年4月19日為止，可知原告於其100年4月27日之申請書，顯未提出展延竣工期限之申請，僅係向被告詢問系爭建照之竣工期限為何，故原告之上開申請書，乃非係申請展延竣工期限之申請案，致被告之覆函亦非係就展延竣工期限申請案所為之行政處分，是被告之100年5月2日函自係僅就原告之詢問，說明系爭建照之原有之竣工期限為何，而非係在創設新的竣工期限或變更原有之竣工期限，此際除非被告已在系爭建照上加註「竣工期限至108年4月19日」，否則系爭建照原有之合法有效之竣工期限仍應依系爭建照之註記暨內政部令函及建築法之規定決之，至於被告之100年5月2日函，就原告之詢問所為之說明，尚無以變更或動搖依系爭建照之註記、內政部相關令函及建築法之規定所決定之原有合法有效之竣工期限。從而被告之100年5月2日函，對於系爭建照之竣工期限，自未對外發生創設權利或變動權利之法律效果，致其僅為一種觀念通知。
2、反面言之，倘被告100年5月2日函係謂原告之系爭建照竣工期限僅至98年4月19日止者，其亦無由變更依系爭建照之註記、內政部相關令函及建築法之規定所決定之原有合法有效之竣工期限。由此益知被告之100年5月2日函對於系爭建照之竣工期限確實無由對外發生創設權利或變動權利之法律效果，致其僅為一種觀念通知，而非屬行政程序法第92條所定義之行政處分。以上見解之基礎在於依建築法第53條規定、暨內政部89年函、90年函及97年函令（不含內政部88年函），展延建照之竣工期限必須由起造人依內政部訂頒之「建築期限申請展期作業程序」（下稱展期作業程序）填寫建築工程竣工展期申報書，並檢具各項文件向主管機關提出申請，主管機關始得以行政處分決定其准駁。茲原告於其100年4月27日申請書既未依內政部訂頒之展期作業程序填寫建築工程竣工展期申報書，並檢具各項文件向被告提出展延系爭建照竣工期限之申請，則被告之回覆自係僅在說明系爭建照之原有之竣工期限為何，不可能係屬對不存在之展延申請案為准駁之行政處分。至於被告之覆函中，對於系爭建照之原有竣工期限之說明，倘有違背依系爭建照之註記、內政部相關令函及建築法之規定所決定之合法有效之竣工期限者，其說明尚不足以發生創設或變更原有之合法有效之竣工期限之法律效果。
3、另按，被告原處分係依系爭建照之註記、內政部相關令函及建築法之規定，所決定之合法有效之竣工期限，以更正被告100年5月2日函文之說明，基於前述之相同理由，則被告原處分亦僅係觀念通知，而非係行政處分。如前所述，被告100年5月2日函、及原處分既非係行政處分，則原告以其為行政處分而提起本件撤銷訴訟者自違背行政訴訟法第4條之規定而不合法。
(二)被告從未核准本件原告93年8月10日之變更設計。原告當時係僅就其開放空間為變更設計，且係依法於正式申請前，先將相關資料送請被告預為審查，但其後原告卻從未正式申請變更設計，致被告無從於預為審查後，正式為准駁與否之處分。故原告主張被告業已核准其變更設計，並於核准變更設計時，核准確認本件竣工期限係至108年4月19日云云，即非實在。
(三)就竣工（建築）期限之展延，內政部88年函固係明示准許自動延長2年，然內政部89年函、90年函、97年令均明示須經申請始得延長2年或3年，其文義明確，致原告不得謂為不知，故原告主張依上開內政部之函、令均不須申請即得延長期限云云，實屬曲解。依92年6月5日修正建築法第53條第2項之規定（此係立法者為就建築期限明確規範，且避免申請人反覆申請展期之困擾致為修正），依其文義業已明確而使具有普通知識經驗之人，均可瞭然知悉其規定係指系爭建照之持有人如欲就預定之完工期限展延，即必須提出申請，且至多僅能申請展延1年並以申請展延1次為限。惟查，原告並未在系爭建照之有效竣工期限內依前引修正之建築法提出展延之申請，致系爭建照之合法有效之竣工期限乃仍為至100年3月19日止。次查，至於上開修正之建築法第53條第2項雖規定「未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力」，然由於得展期之期限當然係在原竣工期限屆至前，致其規定自係指「未依規定申請展期者，其建照於原竣工期限屆滿之日起失其效力」而言，從而本次最高行政法院發回意旨謂「依92年6月5日修正之建築法第53條第2項規定，未申請展期者，其建造執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。足見系爭100年5月2日函在原告未申請展期的情況下，逕認系爭建照的竣工期限可以依內政部歷次函令規定得展期之期限延長，尚非於法無據」云云即有嚴重誤會。
(四)台南市（縣）政府、基隆市政府、彰化縣政府、嘉義市政府、嘉義縣政府、新竹縣政府、屏東縣政府、新北市政府、桃園縣政府、雲林縣政府、南投縣政府、宜蘭縣政府，於內政部100年5月9日函以前，就內政部上揭89年函、90年函、97年令准申請展期2年或3年，均無不待起造人申請即准予自動展期之案例（即無自動展期之行政慣例，被告僅承認於起造人提出使用執照之申請時，有將上揭內政部令函所允許之展期期限一次一併計算之慣例，但無不待申請即予自動展期之慣例），而原告所舉台南縣政府工務局（81）南工局造字第12633號建造執照案，係經該案起造人申請始予展期，非屬自動展期之案例（該案原竣工期限至95年5月15日，於95年2月9日第1次申請展期至100年5月15日、於100年2月25日第2次申請展期至105年5月15日），故原告主張被告就前揭內政部函、令有自動展期之行政慣例云云，要非事實，更無依據。
(五)次按，依原臺南縣建築案件行政裁罰基準第3點之規定，逾建築期限未依建築法第53條第2項規定申請展期者，補辦理展期申請僅需罰鍰。再者，向來起造人係於提出使用執照之申請時，始一併依前揭內政部各令函及建築法第53條第2項規定申請展期。在此基礎下，被告100年5月2日函始會因預計原告將來會於提出使用執照之申請時，一併依前揭內政部函、令及建築法第53條第2項規定申請展期，致被告於該函中，乃將內政部88年函之自動展延2年、89年函之申請展延2年、90年函之申請展延3年、97年12月29日令之申請展延2年、建築法第53條第2項規定之申請展延1年，全部預先加總合計展延10年。亦即被告之100年5月2日函係以原告將來會於提出使用執照之申請時，一併依前揭內政部令函及建築法第53條第2項規定申請展期為前提，倘其前提條件不存在，被告之100年5月2日函所論述之竣工期限亦失所附麗。因被告之100年5月2日函其內容不夠明確而易生誤會，致在內政部100年5月9日函重申上揭內政部各令函辦理原則之情況下，被告乃不再預計原告將來會於提出使用執照之申請時，一併依前揭內政部之令函及建築法第53條第2項規定申請展期，而以原處分向原告說明本件之有效竣工期限為至101年4月19日為止。
(六)原告另於101年3月6日提出展期申請時，內政部100年5月9日函已將內政部89年函、90年函、97年令之准許展期之令函停止適用或廢止，致依中央法規標準法第18條規定，原告已不得適用各該准許展期之令函，並致原告之竣工期限確定僅至100年4月19日（即竣工期限159個月係原至98年4月19日止，但再加計內政部88年函准許其自動展延之2年期限後，係至100年3月19日止，倘再加計建築法第53條第2項之1年，係至101年3月19日止），故原告主張其得適用內政部89年、90年、97年函、令准許展期，實無依據。
(七)原告100年4月27日申請書僅係向被告詢問系爭建照之竣工期限為何，而並非提出展期之申請，且其亦不符展期申請之程式，且原告於鈞院前審亦自承100年4月27日申請書，非係展期之申請，故被告非係准許，亦非係確認系爭建照之竣工期限確定至108年4月19日止，其後因內政部100年5月9日函已將內政部89年函、90年函、97年令之准許展期之令函停止適用或廢止，致原告已確定不得適用內政部上揭准許展期之令函、並致被告不再（亦不須）預計原告將來會於提出使用執照之申請時一併依前揭內政部之令函申請展期，而以原處分向原告說明本件之有效竣工期限為至101年4月19日為止。退言之，縱認被告100年5月2日函係已准許或已確認系爭建照之竣工期限確定至108年4月19日止，然揆諸前述被告之說明，其亦屬顯然誤算或顯然違法之行政處分。則被告依行政程序法第101條之規定，以原處分更正100年5月2日函之誤算者，即無違誤；或被告依行政程序法第117條規定，以原處分撤銷100年5月2日函關於竣工期限之違法認定，亦無違誤。
原告如欲主張本件應有行政程序法第117條但書之適用，即應由原告負主張責任及舉證責任，但原告迄未盡此責任，致被告之原處分並無違誤。
(八)再退言之，本件原告有信賴不值得保護之情形如次：
1、依行政程序法第117條之規定，信賴保護須具備信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護、信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益等4項要件。所謂信賴基礎，即必須有一表示國家意思於外之「法的外觀」存在，以為信賴之基礎；而信賴表現，即當事人因信賴而展開具體信賴行為，包括運用財產上及其他處理行為，而產生法律上之變動，又信賴行為必須建立在信賴基礎上者方受保護（依司法院釋字第525號解釋，則於提供金錢或可分物給付之情形，信賴表現則是指受益人基於對該違法行政處分的信賴，使用所提供之給付，或作成不能回復或難於回復之財產處置，其間並有因果關係而言，始足證實或表徵其信賴；若僅為單純主觀期待或消極受領給付，而非積極為上開行為者，即難認有信賴表現）；另信賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形；又信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。受益人必須兼具上開4項要件者，始有信賴保護原則之適用。
2、經查，本件原告欠缺信賴表現之要件。原告主張「100年5月17日下午2時30分，買主之介紹人 陳金雀 代書與原告代表人黃金安在成功大學奇美咖啡館約定系爭土地出售價格，並約定於100年5月下旬正式簽定買賣合約書」之事實，被告否認。
(1)蓋以是否確有該等所謂之買主（抑或僅係陳金雀代書先與原告洽談可能之買賣條件而後再由陳金雀代書依該可能之買賣條件尋找可能之買主），陳金雀代書是否確獲買主授權洽談，如此鉅大且重要之買賣倘若真已談妥確定各項買賣條件者，則何以竟未有片言隻字如草約之簽署，如此鉅大且重要之買賣倘若真已談妥確定各項買賣條件，何以竟未由買方支付相當金額之定金並由賣方簽收，如此鉅大且重要之買賣，倘若真已談妥確定各項買賣條件，何以竟未約定確定之正式簽約日期，而係籠統約定於100年5月下旬正式簽定買賣合約書，且既然約定於100年5月下旬始正式簽定買賣合約書，復未簽立草約，未支付定金，則其雙方就該買賣若非係以書面契約之簽訂為要式，而於簽訂書面契約前買賣契約尚不成立（參照民法第166條），即係雙方就該買賣僅係成立買賣預約，其買賣契約於100年5月17日下午2時30分當時尚未成立。
凡此種種，原告均無以自圓其說，從而前揭最高行政法院之發回意旨尚有誤會，而無足採取。基上，則原告尚乏因信賴被告100年5月2日函關於竣工期限之認定，而展開具體信賴行為之信賴表現，從而原告自不得主張其有行政程序法第117條但書第2款規定，不得撤銷違法之行政處分之適用。
(2)事實上依原告之代表人黃金安於102年4月17日準備程序之陳述及證人陳金雀之證言，則原告所稱100年5月17日業已成立買賣契約云云，並非實在，是原告就此亦無所謂信賴利益之損失可言。對照黃金安之陳述、與陳金雀之證言，對原告100年4月27日申請書係系爭建照申請展期（或僅詢問竣工期限）、洽談買賣之細節，可謂係南轅北轍，則原告所稱已談妥買賣之情事，應不足採。且依2人之證言，亦可證明在100年5月17日當天買賣雙方並未成立買賣契約，況若謂買賣契約業已成立，則何以買主未曾對原告表示解約。
3、原告所稱之有形費用支出（支出費用予結構工程工業技師及建築師）、無形之損失（銀貸之利息支出），均顯非屬信賴利益之損失。
(1)經查，關於原告所稱有形費用支出之損失，原告係於92年間向訴外人鄭黃富美等9人購買已獲得被告核發系爭建照之系爭土地，原告自不可能於93年8月10日前，因預先信賴被告將於93年8月10日審核變更設計時，認定系爭建照之竣工期限至105年4月19日止，而於92年間購入系爭土地，並於92年間支出費用予結構工程工業技師及建築師（被告亦否認曾於93年8月10日核准變更設計），故原告謂其因信賴被告93年8月10日審核變更設計時關於竣工期限之認定，而購入系爭土地，並投入有形費用支出致受損害云云，即顯無足取。另外，原告之上開有形費用支出，其更非係因信賴被告100年5月2日函關於竣工期限之說明，其理益明，而毋待深論。基上，則原告就其所謂有形費用支出，自無所謂信賴利益可言至明。
(2)次查，至於原告所稱無形之損失，其以第三人瓏鈦科技股份有限公司（下稱瓏鈦公司）及信業企業管理顧問有限公司（下稱信業公司）之名義，向中國農民銀行借款計3,800萬元支付之利息，何以與原告之信賴利益損失有相當因果關係，實令人費解。更何況其借款之時間93年2月6日，均在被告於93年8月10日審核變更設計認定系爭建照之竣工期限之前，如何可謂其係因信賴被告100年5月2日函而為貸款並支出利息。尤其原告或瓏鈦公司及信業公司既貸款自用，則其支付利息，乃理所當然，如何可謂受有損失或信賴利益之損失。其以原告名義向合作金庫銀行借款3,800萬元支付之利息，依其貸款時間之接續及金額之相同以觀，則其顯係接續瓏鈦公司及信業公司之貸款而來，依前述理由，如何可謂係因信賴被告100年5月2日函而為貸款並支出利息。尤其原告既貸款自用，則其支付利息乃理所當然，如何可謂其受有損失或信賴利益之損失。基上，則原告所稱之無形損失，自非係所謂信賴利益之損失至明。另外，原告之上開無形之損失，其更非係因信賴被告100年5月2日函關於竣工期限之說明，其理益明而毋待深論。
4、原告有行政程序法第119條第3款所稱「明知行政處分違法或因重大過失而不知」之信賴不值得保護之情形。依前述說明，除內政部88年函釋竣工期限不待申請即自動展延2年外，其餘內政部89年、90年、97年函令、建築法第53條第2項規定，已明白表示竣工期限須經申請始得展延，其文義業已明確，而使具有普通知識經驗之人，均可瞭然知悉其意旨係指竣工期限之展延必須提出申請，而非可自動展延。則原告就建築開發具有專業知識及經驗，其對於上開前述內政部函令意旨及建築法規定意旨，自係較諸具有普通知識經驗之人，更為瞭然知悉，原告當係明知系爭建照之合法有效之竣工期限僅至100年4月19日止（即明知被告100年5月2日函關於竣工期限之說明係屬違法）、或無法諉為不知、至少可謂縱認原告不知，原告就其不知亦有重大過失。何況，現代法治國家之建制，係立基於「人民皆瞭解法令」之假設前提（蓋若不然，則人民皆可辯稱其不知法令而使法治蕩然），準此則原告辯稱其無重大過失而不知被告100年5月2日函關於竣工期限之說明係屬違法，自係推托卸責之狡詞，而不足採信。則本件原告自有行政程序法第119條第3款所稱「明知行政處分違法或因重大過失而不知」之信賴不值得保護之情形。次查，被告否認內政部88年、89年、90年、97年函令所示得延展建照期限，均解為係無待申請而自動延展之行政慣例之事實。前揭最高行政法院發回意旨純係假設被告有上開行政慣例之事實，其發回之見解立基於假設之事實者洵屬無據。次查，縱勉認被告有該事實，然而原告亦知依中央法規標準法第11條之規定，則身為下級機關之被告所訂定之命令（包含行政慣例）當然不得牴觸上級機關即中央主管建築機關內政部所頒布之命令，亦不得牴觸建築法之規定。故原告亦知被告100年5月2日函所為關於竣工期限之認定，係牴觸內政部之函釋及建築法之規定，是仍無礙於原告對於系爭100年5月2日函係明知其違法或因重大過失而不知其違法之認定，以此而論則前揭最高行政法院發回意旨仍屬無據。
5、原告縱有信賴利益，亦欠缺「信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」之要件。依公益原則觀之，則原告之本件主張益無理由。何況，由原告之系爭建照，可知其僅申報開工而無相關放樣、基礎等勘驗紀錄，是其顯然為監察院糾正案（100年1月13日院台內字第10019300090號函，本院卷第138頁）所稱帶照土地，其本身之目的非在建築，而係趕在86年6月16日全面實施容積率前，先以建照圈地養地，並伺機將不適用容積率之帶照土地轉售予人圖利，並再利用建築期限可於將來申請使用執照時一併申請延長9年之特點，而規避較能保障公眾安全之建管法令，致其將帶照土地轉售予人時，得圖可觀之利益，卻犧牲公眾之安全。是類建照多屬實施容積率前之公寓大廈，而為供公眾使用型態之聚居住宅型態，其迄今應有15年以上之期間，而此期間台灣因發生多次重大天災如地震及水災、人禍如火災等而暴露公共安全之問題，相關法令如結構安全、消防安全、避難逃生等法令乃多次提升修正，而此類旨在搶照卻無實質工程進度之建照案件，倘若許其於十數年後再行開發，實難以提供消費大眾安全無虞之住居環境。因原告於現場無實際施工行為及工程進度，是原告迄今所實質投入者僅係初期之書面規劃設計成本，尚未進入大量成本投入之現場施做階段。且原告之負責人於收受被告原處分後，即於100年5月18日口頭表示其對被告之原處分十分不滿，並表示其正與他人洽談買賣土地事宜，顯見原告之目的非在建築而係圈地養地。基上，益證被告100年5月2日函關於原告之建照之建築期限之說明，確實違反前述監察院糾正案所稱之公益原則，且原告之目的（惡意利用法令以圈地養地而圖私人不當暴利並損公眾利益）亦非正當合理，是益見原處分始符公益原則而應予維持。
(九)綜上辯論意旨，則本件原告之訴確無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系爭建照、原告100年4月27日申請書、被告100年5月2日函及原處分、內政部100年5月9日函、原判決、最高行政法院101年度判字第699號判決等影本附於本院卷可稽，洵堪認定。
茲兩造所爭執者厥為被告100年5月2日函及100年5月17日函（即原處分）是否為行政處分？若係行政處分，被告100年5月2日函關於系爭建照，認定竣工期限為108年4月19日，於法是否有據?被告以原處分撤銷其100年5月2日函關於竣工期限之認定，並重新認定竣工期限至101年4月19日止，是否適法？原告有無信賴保護原則之適用？爰分述如下：
(一)按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院101年度判字第699號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為本件判決之基礎。而依最高行政法院101年度判字第699號判決所揭櫫之法律上判斷為：(1)信賴利益應予保護之要件有三，一為信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；二係信賴表現，即當事人確因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；三為信賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。受益人雖有值得保護之信賴利益，但其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，且撤銷對公益沒有重大危害者者，該授益處分仍得撤銷，惟應合理補償受益人因此所受之財產損失，即給予受益人「財產保護」；如果受益人有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，其保護密度則提昇到「存在保護」，不得撤銷該授益處分。(2)依92年6月5日修正之建築法第53條第2項規定，未申請展期者，其建造執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。足見系爭100年5月2日函在上訴人未申請展期的情況下，逕認系爭建照的竣工期限可以依內政部歷次函令規定得展期之期限延長，尚非於法無據。
(二)次按，行政處分依其規制內容可以分為下命處分、形成處分、確認處分。用以設定、變更或廢棄具體法律關係之行政處分，為所謂之形成處分。行政機關就法律關係或由法律關係產生之權利義務，或就法律上具有重要性之人或物之性質，以可以產生存續力之方式所為，具有拘束力之確認，為確認處分。確認處分雖僅說明，有關事項依法律規定原所應有之效力，但因其認定有法律拘束力，具有規制之性質，仍為行政處分（ 陳敏 著，行政法總論，第5版，337頁至第338頁參照）。經查，被告就其100年5月2日函及原處分為對外發生法律效果之行政處分乙節，於原審言詞辯論時已表示不再爭執（原審言詞辯論筆錄第3頁），且原判決於事實及理由四、（一）、7亦已載明：「原告於100年4月27日以申請書表明系爭建照資料及開工日期，而『請貴局（即被告）核示該建照有效竣工期限之年月日，以作為本公司（即原告）後續開發之依據。』等語（見本院卷第63頁），即已具體表明請求被告作成確定其特定權利存在與否之行政處分（即確認處分，見學者 翁岳生 編之行政法（上）三版、第504頁）。‧‧‧，則被告100年5月2日函當屬違法之行政處分。雖被告以100年5月17日函撤銷其100年5月2日函關於竣工期限之認定，並重新認定竣工期限至101年3月19日止（另加計建築法第53條第2項規定之1年期限），並非全然妥適，但基於不利益變更禁止原則，且依被告100年5月17日函示，系爭建照於本院裁判之際業已屆期，亦無令為撤銷前揭處分使其重為處分之必要，故被告100年5月17日函尚屬適法。」等語，已認定被告100年5月2日函當屬違法之確認行政處分，被告原處分（兼具形成及確認處分之性質）除撤銷被告100年5月2日函外，並重新確認系爭建照之竣工期限甚明。揆諸首揭學者有關形成、確認處分之說明，原判決認定被告100年5月2日函及原處分均屬行政處分，自屬有據。且觀諸原告不服原判決提起上訴時，最高行政法院101年度判字第699號判決對於原判決認定被告100年5月2日函及原處分均屬行政處分之法律意見，均無適用法令違法之指摘，並採為其判決相關論述之基礎，則本件被告100年5月2日函及原處分確屬行政處分，自堪認定。是被告主張：其100年5月2日函、及100年5月17日函（即原處分）非係行政處分，原告本件撤銷訴訟，並不合法云云，自非可採。
(三)次按「（第1項）直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。（第2項）前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。（第3項）第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」為建築法第53條、第101條定有明文（為92年6月5日修正公布，下稱現行建築法第53條）。而「（第1項）直轄巿、縣（巿）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定，核定其建築期限；建築期限標準，由直轄巿、縣(巿)政府於建築管理規則中定之。（第2項）前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期，但以2次為限，每次不得超過6個月，逾期執照作廢。」為修正前建築法第53條（為65年1月8日修正公布）所規定。觀諸現行建築法第53條第2項修正之立法理由，係謂「一、按本法第101條業已明定建築管理規則之主管機關，爰修正第1項後段文字，並移列於第3項。二、合行政程序法第48條第2項規定，於第2項中明定建築期限起算日，俾杜爭議。並將第2期逾期執照作廢，依實務作業修正為未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，自規定得展期之期限屆滿之日起，建造執照或雜項執照失其效力。」再按「有左列情形之一者，處起造人、承造人或監造人新臺幣9千元以下罰鍰，並勒令補辦手續；必要時，並得勒令停工。‧‧‧三、逾建築期限未依第53條第2項規定，申請展期者。」亦為建築法第87條第3款所明定。依上述現行建築法第53條第2項、第87條第3款之規定可知，自92年6月5日以後，建造執照逾建築期限未能如期完工，起造人、承造人或監造人未依規定申請展期時，起造人等雖依規定被處罰鍰處分，惟其建造執照並不因其逾期未立即申請展期而當然失效，而係自依規定得展期之期限屆滿之日起，始失其效力，亦即建造執照於原竣工期限期滿後，不論起造人等有無申期展期，均應依建築法第53條第2項之規定，加計其依法得申請展期之1年期限，以計算判斷其建造執照是否失效。且於92年6月5日以前，實務上之作業即依上述標準計算建造執照失效之日期，合先敘明。
(四)又因建築投資業為國內經濟發展之火車頭工業，已連續數年處於景氣循環低迷期，影響國內內需產業層面相當深遠，鑒於景氣低迷主要原因在於住宅市場供過於求，餘屋過多、買氣低迷，行政院為有效振興景氣，促進內需產業發展及整體金融之穩定及秩序，於88年1月13日以（88）台財字第01605號函訂定核頒「振興建築投資業措施」，其中二、（一）、
3有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限2年之措施部分，內政部歷次函令規定如下：
1、內政部基於其為中央建築主管機關之職權，以88年函訂定：「‧‧‧行政院87年12月31日台87財字第64421號函准振興建築投資業措施中，有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限2年，並自88年1月1日起實施乙節，係指建築物（不限其用途）於88年1月1日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且在88年1月1日以前（含本日）仍為有效者，准其自動延長建築期限2年，無須另行申請。」。
2、其後，內政部又因行政院核頒「健全房地產市場措施」中，有關對領得建造執照之建築案，准其申請延長建築期限2年，遂以89年函訂定：「‧‧‧（一）行政院89年9月15日台89內字第27211號函核頒健全房地產市場措施中，有關對領得建造執照之建築案，准其申請延長建築期限2年，並自90年1月1日起實施乙節，係指建築物（不限其用途）於90年1月1日以前（含本日）領得建造執照（以執照核發日期為準），且至89年12月31日（含本日）仍為有效，即仍在竣工期限內者（含前依行政院87年12月31日台87財字第64421號函准自動延長建築期限2年者），其建築期限除得依建築法第53條之規定，申請展期2次，每次不得超過6個月外，准其於依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限2年。（二）依前開規定延長建築期限2年之申請案，不限於應依建築法第53條第2項規定申請展期後始得適用，亦不限於已依法展期者不得適用；其適用原則應以利當事人之方式為之。‧‧‧」。
3、再者，內政部復因經濟發展諮詢委員會議共同意見中，有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其建築期限再適度延長一事，以90年函謂：「‧‧‧（一）經濟發展諮詢委員會議共同意見中，有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其建築期限再適度延長乙節，係指建築物（不限其用途）於90年12月1日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且至90年11月30日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者，其建築期限除得依建築法第53條之規定，申請展期2次，每次不超過6個月外，准其於依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限3年。本案自90年12月1日起實施。（二）對於符合行政院89年9月15日台89內字第27211號函核頒健全房地產市場措施中，有關准其申請延長建築期限2年之建築案，於本案實施後，得併同一次申請延長建築期限5年。‧‧‧」。
4、嗣後，內政部復以97年令謂：「有關建築期限之延長，請依下列規定辦理，並自即日生效：一、建築物（不限其用途）於中華民國97年11月25日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且至中華民國97年11月25日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者，其建築期限除得依建築法第53條之規定，得申請展期1年，並以1次為限外，准其於依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限2年。二、依前開規定延長建築期限2年之申請案，不限於應依建築法第53條第2項規定申請展期後始得適用，亦不限於已依法展期者不得適用，其適用原則應以利當事人之方式為之。」。
(五)揆諸前揭建築法第53條第1項、第3項及第101條之規定，足認建築期限為直轄市、縣（市）建築主管機關發給建造執照或雜項執照時，應核定之事項，且此應屬建築管理之細節性、技術性之次要事項，故建築法乃授權直轄市、縣（市）政府於建築管理規則中規定，並於報經內政部核定後實施。而各直轄市、縣（市）政府於訂定其建築管理規則中，規定相關之建築期限時，除依執照種類（建造執照或雜項執照）、樓層種類（地下層、地上層）給予固定之建築期限外，亦因工程規模、構造或施工方法特殊、工程困難或其他特殊情形，得酌予增加建築期限（臺北市建築管理自治條例第12條、新北市建築管理規則第18條參照）。可知有關建築法之建築期限，法律賦予行政機關相當之裁量空間，俾行政機關於面對多變之社會現況時，均得因時、因地制宜，以達到建築法第1條之立法目的。相較於建築法第53條第1項核定建築期限之基準之規定，同條第2項有關建築期限申請展期之次數、期限之相關規定，應更屬次級性或衍生性之規定，即對於直轄市、縣（市）建築主管機關發給建造執照依事先預估所核定之建築期限，於建築期限內遭遇特殊之困難，致未能於建築期限內完工，事後如何給予適度調節之規定，依其規範事項之性質，自亦應由行政機關有因時、因地適度裁量之空間。是依現行建築法第53條第3項（修正前同條第1項）之規定，雖僅規定同條第1項建築期限基準，授權各直轄市、縣（市）政府於其建築管理規則中規定，而不及於同條第2項建築期限申請展期之次數及期限，惟參照前述之說明，依其事物之本質，中央行政主管機關若對建築期限申請展期之次數及期限，因現實環境之需要，依其職權發布命令以為延長，於法尚無不合。是參諸前述說明，則內政部基於其為中央建築主管機關之職權，依行政院核頒「振興建築投資業措施」、「健全房地產市場措施」、參照經濟發展諮詢委員會議共同意見、及依其職權所發布之前述88年函、89年函、90年函及97年令，於法應屬有據。而因內政部前述88年函、89年函、90年函、97年令之發布，上揭內政部函、令規定起造人等得申請延長之2年、2年、3年、2年共計9年之期限，既亦屬起造人等得申請展期之期限，則符合內政部上揭函、令得申請展延之建造執照，於計算其建造執照之失效日期時，依建築法第53條第2項規定，不論於期間起造人是否已依內政部上揭函、令申請延長，亦應加計其得申請延長之9年之期限。
(六)再按，內政部於現行建築法第53條第2項修正規定後，對於建造執照依其前述89年函、90年函得申請延長期限者，其有效期日應如何計算之問題，曾以內政部92年8月22日台內營字第0920088801號函釋謂：「二、按92年6月5日修正建築法第53條第2項規定：『前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。』另為健全房地產市場措施，查本部89年11月18日台八九內營字第8984958號函及90年11月2日台90內營字第9067067號函已對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其建築期限延長，並得比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之程序辦理延長建築期限。三、是有關符合前揭本部函示之領得建造執照或雜項執照建築案，其執照於得申請延長建築期限2年、3年之期限屆滿之日內，仍屬有效。」等語，亦同此意旨，認為縱當事人未依期限申請，其執照於依其89年函、90年函得申請延長建築期限2年、3年之期限屆滿之日內，仍屬有效。且觀諸內政部前揭88年函、89年函、90年函及97年令規定之目的甚為明確，為振興建築投資業，文字亦大致相同，且其適用原則亦明定應以利當事人之方式為之（89年函、97年令），其申請程序亦屬便利於當事人，規定得併同一次申請延長（90年函），自不得於申請程序拘泥於其文字，反作嚴格之解釋，認內政部88年函因明文准其自動延長建築期限2年，故無須另行申請，而解為依內政部88年函之規定，應無待起造人等之申請，自動加計2年之期限；至其餘內政部89年函、90年函及97年令規定，依建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限2年或3年，而認其餘之7年期限，則須起造人等已申請辦理延長者，始得計入。此種解釋應與內政部上揭函令訂定之目的有違，自非可採。則依前述現行建築法第53條第2項之規定，建造執照於88年1月1日以前（含本日）領得，至97年11月25日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者，於計算其建造執照之失效日時，除其原竣工日期外，尚應加計依內政部前述88年函、89年函、90年函、97年令得申請延長之2年、2年、3年、2年，及依建築法第53條第2項規定得申請展期之1年，共計10年，亦屬明確。是被告所稱：由於得展期之期限當然係在原竣工期限屆至前，致其規定自係指未依規定申請展期者，其建照於原竣工期限屆滿之日起失其效力而言，從而最高行政法院發回意旨謂被告100年5月2日函在原告未申請展期的情況下，認系爭建照的竣工期限可以依內政部歷次函令規定得展期之期限延長，尚非於法無據，即有嚴重誤會云云，自非可採。
(七)經查，原告92年8月15日以股東馮孝芬等4人名義向訴外人鄭富美等9人購買系爭土地，而系爭土地上已由鄭黃富美等人以漢基建設股份有限公司為起造人名義，於84年4月20日向被告台南市政府工務局申請取得系爭建照，並於85年1月20日申報開工，被告並核准系爭建照有效竣工日期159個月，至98年4月19日止，92年10月14日並已將起造人變更為原告。嗣後，因借名登記股東欲將系爭土地占為己有，而發生紛爭涉訟，歷經3年餘之審理判決，最後於97年11月間始告確定，而原告於98年1月10日始正式登記為系爭土地之所有權人等情，業據原告陳述明確，被告所不爭執，並有系爭土地登記第二類謄本、系爭建造執照、建築管理系統有關系爭建照起造人之查詢資料、臺灣臺南地方法院95年度重訴字第48號、臺灣高等法院臺南分院97年度重上字第21號、最高法院97年度臺上字第2240號民事判決等影本附於原處分卷、本院原審卷等可稽，應堪認定。
(八)再按，起造人為建造該建築物之申請人，為屬授益行政處分之建造執照之權利人，建築期限係對其所為之限制，因此，建築法第53條第2項有關申請建築期限之延展，其性質係對於起造人建築期限限制之放寬，自應由權利人即起造人決定是否為展期之申請，而由其提出申請，方合權利行使之原則。至承造人係承造建築物之營造業，僅因契約關係而有為起造人完成建築物之義務，並未取得建造執照或雜項執照之權利，是建築法第53條第2項雖規定「承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限」，應與同條第1項一併觀察，而解為申請權人為起造人，而條文所指「承造人因故未能於建築期限內完工」，應係為起造人建造之承造人有因故未能於建築期限內完工之事實，為申請展期之原因，並不因建築法第53條第2項之規定，有「承造人因故未能於建築期限內完工」，而解為該條項所規定之申請權人為承造人。否則，將使建造執照之權利人與得延展竣工期限之利益歸屬非同一人，而影響起造人對起造建物權利之行使，及如與承造人間係承攬關係時，亦足以影響其為定作人權利之行使。參諸中央建築主管機關內政部90年5月29日台90內營字第9083791號令、90年12月11日台90內營字第9016290號函釋內容，均認為：依建築法第53條之規定，並未規定申請人應為承造人，是由起造人申請竣工展期並非法所不許，亦同此意旨。是原告基於系爭建照起造人之地位，於100年4月27日向被告申請確認系爭建照之竣工期限，於法自無不合。
(九)次按「起造人於申請建造執照前，得先列舉建築有關事項，並檢附圖樣，繳納費用，申請直轄市、縣（市）主管建築機關預為審查。審查時應特重建築結構之安全。前項列舉事項經審定合格者，起造人自審定合格之日起6個月內，依審定結果申請建造執照，直轄市、縣（市）主管建築機關就其審定事項應予認可。第1項預審之項目與其申請、審查程序及收費基準等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。但不變更主要構造或位置，不增加高度或面積，不變更建築物設備內容或位置者，得於竣工後，備具竣工平面、立面圖，一次報驗。」建築法第34條之1、第39條定有明文。觀諸前揭建築法第39條之規定，起造人於領得執照後，於興工前或施工中變更設計時，仍應依照同法第34條之1之規定，先列舉建築有關事項，並檢附圖樣，申請主管建築機關預為審查，經審定合格者，起造人自審定合格之日起6個月內，依審定結果申請建造執照。本件原告主張：被告原處分併同撤銷被告93年8月10日之核准建照變更之有效期限159個月及自動展延7年之處分，以及100年5月2日函核准再展延3年之先處分，本件原告之信賴利益有2項處分云云，固提出系爭建照新舊設計對照表為據。然查，原告於92年10月14日變更為系爭建照之起造人名義後，確曾因變更設計依前揭建築法第34條之1之規定，向前臺南縣政府申請預為審查，並經前臺南縣政府於93年8月10日審定合格，惟原告迄未依前揭規定於審定合格之日起6個月內，依審定結果向臺南縣政府申請建造執照，系爭建照新舊設計對照表竣工日期在原建照欄內，記載98年4月20日（自開工日期起159個月）（含竣工日期自動展延7年，計105年4月20日）等語，係原告申請變更設計時所自行填載，非被告所核定等情，業據被告陳述明確，亦為原告所不否認，並有系爭建照新舊設計對照表附於本院原審卷可查。觀諸上述竣工日期係填在原建照欄內（自動展延7年，係原告依前述內政部88年函、89年函、90年函自行填載，惟少計依建築法第53條第2項規定得展延1年，且加計7年應為105年4月20日，誤載為103年4月20日），非填載於本次變更設計竣工日期欄內，且原告若於預為審查時，經被告審定合格後，於期限內依審定結果向被告申請建造執照，被告均會將其核准內容加註於原建造執照或另行核發變更設計執照乙節，亦經被告提出其他訴外人經核准變更設計所核發之建造執照等影本附於本院卷（本院卷119頁至第130頁）可憑。而原告所提出之系爭建照係記載竣工期限159個月，並無法提出依變更設計加註或另行核發之建造執照，自難僅憑其所提出之系爭建照新舊設計對照表前揭記載，遽認系爭建照因變更設計經被告核定竣工日期為105年4月20日屬實。是原告前述主張，並非有據，應不可採。
(十)再查，被告對於原告100年4月27日所為確認系爭建照竣工期限之申請，以100年5月2日函復原告謂：依內政部前述88年函、89年函、90年函、97年令各得申請延長之2年、2年、3年、2年，及依建築法第53條第2項規定得申請展期之1年，本件共准予延長竣工期限為10年，加計自85年1月20日申報開工原核准建築期限159個月，本件竣工期限自開工起總計23年3個月，至108年4月19日乙節，有被告100年5月2日函影本附於本院原審卷可憑。揆諸前揭四、(三)、(四)、(五)、
(六)之說明，內政部為因應國內當時建築投資業長期之困境，基於其係中央建築主管機關之職權，先後發布前述88年函、89年函、90年函、97年令，採取特定之措施，准許符合條件之取得建造執照者，各得申請延長竣工期限2年、2年、3年、2年，依建築法第53條第1項、第3項及其2項之規定，由法律體系之解釋，或依建築法第53條第2項規定事項之本質，其前揭函、令於法尚無不合；另參諸92年6月5日建築法第53條第2項之規定，系爭建照係於88年1月1日以前（含本日）取得，至97年11月25日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者，於計算竣工期限自85年1月20日申報開工原核准建築期限159個月，不以起造人已確實依內政部前述88年函、89年函、90年函、97年令申請延長者為限，均應准許符合條件之取得建造執照應另加計10年之展期期限，是被告100年5月2日函，於法應無不合。是被告主張：被告100年5月2日函屬顯然誤算或顯然違法之行政處分，被告依行政程序法第101條或第117條之規定，以原處分更正100年5月2日函之誤算，或撤銷100年5月2日函關於竣工期限之違法認定，亦無違誤云云，並不足採。又如前述說明，依前揭建築法第53條第2項之規定及內政部函、令之意旨，本件系爭建照於原告於其得展期之期限屆滿前申請展期時，被告應一併加計其得展期之期限，非謂原告於其得展期之期限內均未提出申請展期，被告仍應依前述法令於每一階段自動為其展期。則被告另稱：台南市（縣）政府、基隆市政府、彰化縣政府、嘉義市政府、嘉義縣政府、新竹縣政府、屏東縣政府、新北市政府、桃園縣政府、雲林縣政府、南投縣政府、宜蘭縣政府，於內政部100年5月9日函以前，就內政部上揭89年函、90年函、97年令准申請展期2年或3年，均無不待起造人申請即准予自動展期之案例，縱然屬實，仍無從為被告有利之認定。
(十一)參諸前述說明，內政部嗣後若認為國內建築投資業之處境，已有改善轉變，其前述88年函、89年函、90年函、97年令所採取特定之措施，已無必要，其基於其係中央建築主管機關之職權，停止或廢止前述函、令之適用，並無不合。另對前述88年函、89年函、90年函、97年令之適用，變更其以前所採取從寬認定之見解（前述內政部92年8月22日台內營字第0920088801號函參照），轉為採取較為嚴格認定之見解，即依前揭函、令之文義，僅對其88年函採不待當事人申請當然延長，對其他函、令則認為當事人尚未申請者，不得延長之見解，縱認其上述所變更之嚴格見解，仍與建築法第53條第2項之規定無違，依司法院釋字第287號解釋之意旨，應僅能往後生效，其先前之釋示並非當然錯誤。另查，內政部100年5月9日函雖自當日起停止適用前述88年函、89年函、90年函及廢止97年令之適用，並對88年函之適用，以建造執照已申報建築工程勘驗、申請使用執照，或申請其他涉及建築期限之事項者，得自動延長建築期限2年，至未依其89年函、90年函及97年令申請展延建築期限者，主管建築機關不得據以受理，其原依上開3函、令分別得申請展延之2年、3年、2年，亦不得計入建築法第53條第2項所定得展期之期限，已依89年函、90年函及97年令之一部或全部申請展延建築期限尚未准駁者，參照中央法規標準法第18條但書之立法精神，仍得就申請事項據上開3函令分別准予展延建築期限2年、3年、2年，申請展延之期限計入建築法第53條第2項所定得展期之期限，未申請展延部分不計入乙節，有該函附本院原審卷足稽，參諸上述說明，其亦應自100年5月9日起適用。
則被告復稱：因被告之100年5月2日函其內容不夠明確而易生誤會，致在內政部100年5月9日函重申上揭內政部各令函辦理原則之情況下，被告乃不再預計原告將來會於提出使用執照之申請時，一併依前揭內政部之令函及建築法第53條第2項規定申請展期，而以原處分向原告說明本件之有效竣工期限為至101年4月19日為止云云，自屬無據。
則本件原告100年4月27日所為確認系爭建照竣工期限之申請，既經被告以100年5月2日函復原告在案，且如前述，其確認之內容於法並無不合，則被告原處分嗣另依據內政部100年5月9日函釋意旨，撤銷其100年5月2日函之處分，並扣除原告尚未依內政部89年函、90年函及97年令申請展延之7年期限，另確認系爭建照之竣工期限至101年4月19日，於法自有不合。
(十二)如上所述，被告100年5月2日函於法並無不合，被告原處分以該函係違法處分，依行政程序法第117條之規定，予以撤銷，即有違誤，則本件原告對被告100年5月2日函是否符合信賴保護之情形，被告原處分是否另有違反行政程序法第117條但書規定之違法，即無再予論述之必要。
五、綜上所述，被告以其100年5月2日函係違法處分，依行政程序法第117條之規定，以原處分予以撤銷，即非適法；訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨，求為撤銷，為有理由，應予准許，爰由本院將訴願決定及原處分，予以撤銷，以資適法。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年12月31日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官林勇奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年12月31日
書記官林幸怡