裁判字號：臺中高等行政法院95年訴字第117號裁定
裁判日期：民國95年05月11日
裁判案由：土地徵收
臺中高等行政法院裁定
95年度訴字第00117號原告甲○○訴訟代理人丙○○被告交通部公路總局代表人乙○○訴訟代理人丁○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服交通部中華民國92年12月29日交訴字第0920068024號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）91年11月19日購入位於台中○○○區○○號道路範圍內之台中縣○○鎮○○○段北勢坑小段25-2地號土地（下稱系爭土地），嗣原告以系爭土地前經台中縣政府於66年間本於需地機關配合台中港營運辦理該道路拓寬工程用地徵收時漏辦徵收，該路段於68年公告改編為臺12線，並由被告所屬第2區養護工程處管理，遂於91年12月13日起多次向被告及被告所屬第2區養護工程處陳情收購，經該處於92年8月1日以二工用字第0920019211號函覆原告略以，本路段臺中縣政府業已依都市計畫寬度辦理拓寬完成，自道路接養後，並無再辦理拓寬改善之情事，即該等土地於66年間即已闢建使用至今，本案請俟私有既成道路取得籌列經費確定後，再行研議辦理在案。原告不服，提起訴願經交通部決定不受理，原告未依法提起行政訴訟，復於93年9月8日再次向該處申請辦理徵收，該處以93年9月27日二工用字第0930022560號函復原告略以，本案經本處92年8月1日二工用字第0920019211號函復台端諒達等語，原告仍不服，提起訴願亦經交通部決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告93年9月8日申請辦理徵收事件，應作成通知召開協議價購之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈按買賣取得土地，屬過繼取得，土地之權益與義務係不
可剝離，亦一併移轉，原告係向被告徵詢是否應收購時才得知系爭土地屬遺漏徵收土地，且同路段內亦有補徵之前例，但被告卻質疑原告土地取得動機及以行政技術干擾等方式拒絕取得道路土地履行公共義務，取巧行事，已侵犯憲法保障人民之財產權。是本件原告於91年間因繼受移轉一併取得系爭土地權利與義務，土地因已做道路故，亦不應向所屬道路管理機關主張拆路還地，而之後道路主管機關既經確認系爭土地屬道路內應辦徵收而未徵收，被告自應盡立即補行取得系爭土地所有權之義務。
⒉臺中縣政府於66年間拓寬本案道路時，對案內屬既成道
路土地暫不予徵收補償，實為依據當時法令規定之作為，但於查對後不屬系爭土地經臺中縣清水地政事務所及臺中縣政府確認為原案徵收當時因圖籍誤謬漏辦徵收土地，自與既成道路性質不同（司法院釋字第400號解釋參照），被告明知此事實卻以系爭土地作為道路使用20餘年符合公用地役關係，故暫不予徵收，俟既成道路經費確定後再行辦理，已違反不當聯結禁止原則。退步言，縱認被告主張有理由，惟被告於89年間對於同路段內同性質土地（台中縣○○鎮○○段沙鹿小段88-2地號土地，自72年取得至89年申請，使用逾17年○○○鎮○○○段○路厝小段924-5地號土地，自66年供作道路使用至89年申請，使用逾23年）卻可自省道重點養護費支應經費辦理徵收，此差別待遇亦有違行政程序法第6條規定之平等原則。
⒊次按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民之財
產權，經由法定程序予以剝奪之謂。故徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，而公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，須由需用土地人依土地徵收條例擬訂徵收計畫等程序後報請內政部審議，如符合各項法定要件主管機關自得准予徵收，依此程序需用土地人雖不具徵收准駁權，但卻具備徵收程序之發動權，故公共事業機關如已查明應辦理取得土地，即可基於業務之需要，依權責發動徵收程序，此為國家機關應依法律授權之目的履行職權責任。今被告明知徵收法令及行政處理程序，卻多次推諉徵收為內政部主管業務，而其所為之決定僅為通知並非處分，其規避職責恣意專斷，顯已怠忽執行職務。
⒋依行政程序法第6條之規定，可知具有相同條件之申請
人，即得援引平等原則以要求行政機關給予相同之處分。按系爭土地坐落路段內，被告於89年間應北勢坑段六路厝小段924之5地號土地所有權人申請徵收，而辦理召開用地取得協議會議等程序。原告於93年9月8日向被告申請徵收，而由其所屬第2區養護工程處以93年9月27日二工用字第0930022560號函復略以「．．．本案經本處以92年8月1日二工用字第0920019211號函復台端諒達．．．」，原告不服，提起訴願，亦遭交通部93年12月28日交訴字0000000000號函以「．．．查上揭函復內容，僅係屬觀念通知，非屬行政處分．．．」決定駁回。對於不同類型陳情，被告不但規避回復，迂迴由其下屬單位以「觀念通知」貽誤原告之權利，依上述的說明，被告並無為差別待遇之事由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，並命被告為特定內容之行政處分，即為有理由。
㈡被告答辯：
⒈本案系爭土地，原告於91年11月19日買賣登記取得所有
權後即於同年12月13日陳情要求收購，經查系爭土地現況位於台中○○○區○○號道路範圍內，台中縣政府66年間本於需地機關配合台中港營運辦理該道路拓寬工程用地徵收案，並經該府依都市○○道路寬度50公尺辦理拓寬完成後始移交被告所屬第2區養護工程處台中工務段養護（按該道路於68年公告改編為台12線）。台中工務段自道路接養後並無再辦理拓寬改善之情事，又該系爭土地於66年間已開闢使用迄今已屆20餘年均為繼續從來使用未曾中斷，亦為原告所認定，即符合司法院釋字第400號解釋，既成道路成立公用地役關係之要件。⒉本路段用地一直為道路使用之狀態，原告在該用地已為
道路使用多年之狀態下，於91年11月19日始買賣取得，與從來為原土地所有權人所有之情形有別。於明知為道路使用之狀態下買賣取得，事後主張漏辦徵收而未能符合其預期效果，並歸責行政機關用法違誤及個人遭受差別待遇，顯非合理。是以，原告買賣當時已知該系爭土地已作為道路使用多年，該等土地已有公用地役關係之存在，且本路段道路範圍內尚有總登記「道」地目之私有既成道路土地尚未辦理取得，在目前無經費之情況下，及為避免民眾購買類此土地後要求徵收補償之行為，被告將陳報後之辦理情形函復原告，並無不妥之處。
⒊按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．
，應先與所有權人協議價購或其它方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」為土地徵收條例第11條、第14條、第2條及第19條分別訂有明文。是以，土地徵收之處分機關應為內政部，徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，則其處分機關應為直轄市或縣（市）政府（參照最高行政法院92年度判字第24號），又原告請求收購系爭土地，該徵收處分之准駁權屬於內政部，況原告不服被告所屬第2區養護工程處92年8月1日二工用字第0920019211號及93年9月27日二工用字第0930022560號函，因其函復內容屬對原告有關陳情案件處理說明性質，尚非對原告有任何法律效果之處分。
⒋又原告所提90年間對同一路段補辦徵收坐落台中縣○○
鎮○○○段○路厝小段924-5地號土地乙節，按該等土地係台中縣政府原辦理本路段用地徵收時，因地號誤繆，將位於路權外之924-4地號誤為924-5地號土地列入徵收，經地政事務所查明後應更正，而予以補辦徵收；與原告購買明知已為道路使用且具有公用地役關係之土地後即要求給予收購補償之情形有別。
⒌另原告陳情收購系爭土地案，因不服被告所屬第2區養
護工程處92年8月1日二工用字第0920019211號函內容分別於92年10月20日及93年1月12日及93年10月12日檢具訴願書向交通部提起訴願，均經交通部訴願決定不受理；又於92年8月6日向被告申請國家賠償案，經被告所屬第2區養護工程以92年9月23日二工勞字第0920062791號函拒絕賠償理由書予原告；再於93年4月29日向臺灣臺中地方法院提損害賠償民事訴訟案，亦經該院以93年度重國字第3號判決原告之訴駁回在案，併予陳明。
理由
一、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣(市)主管機關轉發之。
」土地徵收條例第2條、第14條、第18條第1項及第19條定有明文。
二、本件原告於91年11月19日購入系爭土地，嗣原告以系爭土地前經台中縣政府於66年間本於需地機關配合台中港營運辦理該道路拓寬工程用地徵收時漏辦徵收，該路段於68年公告改編為臺12線，並由被告所屬第2區養護工程處管理，遂向該處陳情辦理土地收購，該處曾於92年8月1日以二工用字第0920019211號函覆原告略以，本路段臺中縣政府業已依都市計畫寬度辦理拓寬完成，自道路接養後，並無再辦理拓寬改善之情事，即該等土地於66年間即已闢建使用至今，本案請俟私有既成道路取得籌列經費確定後，再行研議辦理在案。
原告不服，提起訴願經交通部決定不受理，原告未依法提起行政訴訟，復於93年9月8日再次向該處申請辦理徵收，該處以93年9月27日二工用字第0930022560號函復原告略以，本案經本處92年8月1日二工用字第0920019211號函復台端諒達等語，原告仍不服，向交通部提起訴願亦經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、按本件原告所指稱不服之行政處分為被告所屬第2區養護工程處93年9月27日二工用字第0930022560號函，查依前揭土地徵收條例規定，徵收土地係由中央主管機關即內政部核准之，核准徵收後涉及之補償問題，其處分機關為直轄市或縣（市）政府（最高行政法院92年度判字第24號及92年度判字第1503號判決參照）。準此，本件被告所屬第2區養護工程處並非有權核定徵收土地之主管機關，亦非辦理徵收補償程序之機關，依土地徵收條例第11條至第13條規定,其程序雖應由需用土地人先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得，不成，實施調查或勘測，擬具徵收計畫書、圖、冊等文件送由核准徵收機關核准。惟需用土地人之所為，為核准徵收前徵收過程中之準備行為，性質上為事實行為，與徵收核准為行政處分者不同。土地所有權人請求為該項事實行為，在於最終之核准徵收及補償處分，需用土地機關拒絕其請求，僅係不為該事實行為之觀念通知，不生關於徵收及補償處分之法律上效果，並非行政處分。(最高行政法院95年度判號第436號判決參照)。訴願決定以被告之上揭函復非屬行政處分，而予程序駁回，自無不合。原告復提起行政訴訟，為不合法，應予駁回。
四、另按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訟訴第5條第2項定有明文。是於提起本項規定之課以義務訴訟，須以人民有依法請求中央或地方機關為行政處分之權利為前提，茍人民無此申請之權利，其提起之課以義務訴訟，於法即有未合。依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，至各直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、市公所就土地徵收，則無准否之權責，故人民自無向其申請作成徵收處分之請求權。又除法律另有規定(如土地徵收條例第57條第2項)外，土地徵收僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人(即被徵收人)徵收補償之二面關係；需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係，是土地所有權人依法並無向需用土地人申請徵收其土地之權，亦無權請求需用土地人應與其協議價購(最高行政法院94年度判字第1610號判決參照)。本件原告既無申請被告（即需用土地人）協議價購之權利，其另提起被應作成通知召開協議價購處分之課以義務訴訟，亦與法不合，應予駁回。
兩造其餘實體上之訴辯事由，與本裁定結果無影響，已無庸逐一審論，併予敘明。
據上論結，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國95年5月11日
第二庭審判長法官王茂修
法官莊金昌法官王德麟以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）並應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份）。
中華民國95年5月12日
書記官詹靜宜