裁判字號：臺灣花蓮地方法院95年重訴字第51號民事判決
裁判日期：民國96年05月25日
裁判案由：損害賠償
臺灣花蓮地方法院民事判決95年度重訴字第51號原告俊偉實業有限公司法定代理人乙○○訴訟代理人甲○○
徐松龍律師被告花蓮縣政府法定代理人丙○○訴訟代理人 林武順 律師上列當事人間請求損害賠償事件，本院於民國96年5月9日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但有下列各款情形之一者，不在此限：被告同意者，請求之基礎事實同意者，擴張或減縮應受判決事項之聲明者，民事訴訟法第255條第1項第1、2、3款分別定有明文。本件原告原起訴主張被告應依民法第546第1、3項規定給付原告新台幣（下同）2,500萬元，及法定遲延利息（起訴狀參照），嗣於95年12月12日具狀為訴之追加，先位聲明請求確認兩造間之契約法律關係存在，並請求前開金額之給付，備位聲明請求被告應與原告辦理續約手續，及請求前開金額之給付（本院卷㈠303至311頁書狀參照），之後又於96年1月17日具狀減縮原訴之聲明請求金額為19,855,207元並追加民法第227條、第231條第1項為訴訟標的（本院卷㈡48至67頁書狀參照），復於96年5月9日言詞辯論時當庭就備位聲明之訴訟標的變更為依民法第226條第1項規定請求（本院卷㈡144頁筆錄參照），被告不同意原告所為訴之追加（本院卷㈡29頁筆錄），但對其變更備位聲明訴訟標的無意見（本院卷㈡144頁筆錄），然原告前開訴之追加及變更，請求之基礎事實均相同，且請求金額之減縮，符合前述規定，依據前述說明，自應准許，合先敘明。
貳、原告主張：
一、先位聲明方面：㈠原告於90年2月23日經被告就「花蓮縣國福營建工程剩餘土
石方資源堆置處理場（下稱系爭土資場）經營管理」公開招標程序標得系爭土資場之經營管理權，並訂立「花蓮縣國福營建工程剩餘土石方資源堆置處理場經營管理契約」（下稱系爭契約），依系爭契約第3條履約期限規定「自簽訂日起至93年2月底止」，系爭契約履約期限業已屆期。
㈡系爭契約期限屆期後，被告仍依原契約條件繼續委由原告經
營系爭土資場，原告亦依原契約條件及原定權利金約定計算履行契約並支付權利金。是系爭契約原定期限固已屆期，惟兩造於契約期限後，仍依原契約條件繼續履約，依民法第451條租賃契約默示更新之規定，自系爭契約原定期限屆滿後，視為以不定期限繼續契約，是系爭契約除關於期限之約定，轉為不定期限外，系爭契約其他規定，仍繼續有效存在，兩造同受拘束，故被告於94年3月22日函通知原告定於94年3月31日終止契約，顯不具系爭契約第12條第1項規定各款之事由而片面終止契約，且亦無法定終止之事由存在，足見被告終止契約權之行使，並不合法，系爭契約所成立之法律關係即仍有效存在。兩造就系爭契約是否合法終止存有爭執，影響及於系爭契約法律關係是否存在之爭議，非以確認判決不足以除去，原告自得提起確認之訴請求確認系爭契約法律關係存在（如先位聲明第1項）。
㈢被告除函令終止契約外，並以行政權申令「系爭土資場自94
年4月1日起不得再收、出土，並取消土資場流向編號，暫時停止營運」，形同公告封場，使原告無法繼續營運，違反系爭契約第6條第1項被告應將系爭土資場點交予原告經營管理之義務，造成原告實際損害如下：
⒈原告自受任經營管理系爭土資場起，因遵照系爭契約第6條
「履約經營管理」之規定，除自備整平夯實運達之工程剩餘土石方之機具、器材外，更為遵守系爭契約第6條第2項所定「乙方經營本場，需依照『內政部營建剩餘土石方處理方案』經營管理」之規定，自行購置處理資源回收分類相關之機具、器械，計斥資1,600萬元。上揭所購置處理資源回收分類相關之機具、器械，乃原告為處理委任事務即經營管理系爭土資場，而支出之必要費用，依民法第546條第1項規定，得請求被告返還。為合理計算上開支出，請求償還之金額，計算折舊及日後尚得使用之殘餘價值，原告願減縮為1,000萬元，因被告未再與原告辦理續約，該機具無從使用，如日後變賣，勢必造成原告1,000萬元之損失。被告自94年4月1日將系爭土資場封閉，禁止任何人進入，致上揭機具、器械迄今已毀損、滅失，依民法第227條第2項規定，原告亦得請求被告賠償上揭機具、器械毀損滅失之損害。
⒉被告自94年4月1日拒絕依約將系爭土資場交付原告經營管理
，致原告自94年4月1日起迄今，受有營業獲利之損害。依原告90至93年稅前淨利計算，平均每年稅前淨利為3,285,069元，依系爭契約續約之規定以三年期間計，原告因被告拒絕給付致受有9,855,207元之營業上損害，原告依民法第227條第1項、第231條第1項、第546條第1、3項規定，請求被告賠償上揭損害如先位聲明第2項所示。
二、備位聲明方面：㈠系爭契約文件之組成，依系爭契約第1條規定，除契約本文
件之組成及其變更或補充外，尚包括「招標文件及其變更或補充」、「投標文件及其變更或補充」、「決標文件及其變更或補充」，及「依契約所提出之履約文件或資料」，上述契約組成文件中，關於續約之規定除系爭契約本文第3條及第10條第2項外，尚包括招標文件中之補充說明書第3條之規定。故原告自得依系爭契約第3條及招標文件之補充說明書第3條約定，請求被告辦理系爭契約之續約，期間為3年（如備位聲明1所示）。
㈡系爭契約第3條「履約期限」約定：「自簽訂日起至93年2月
底止，若乙方經營成效良好無重大缺失時，甲方得延長乙方的經營權，惟甲方仍保有核定續約權利金之權利」。依其『得』延長乙方的經營權之文義，被告對於延長經營權與否，乃視原告之經營成效及有無重大缺失而定，仍保有選擇之權利。惟經營成效是否良好，屬見人見智，或可由權利金繳納是否正常為其認定依據，蓋經營成效若屬不佳，則得標廠商關於權利金之繳納，依一般通常經驗，當是多有遲延或欠繳。若權利金之繳納為正常，應可認經營成效尚佳。原告於履約期間就權利金之繳納，均遵照契約約定繳交，應可認經營成效良好，此外原告應付予被告之權利金（1730萬元），較被告原招標底價（880萬元）高出約2倍之多，苟原告經營成效不佳，何足以負擔較招標底價約2倍之權利金？原告經營之系爭土資場，於92年底經內政部營建署督導考核，評等為「甲」等，可見原告經營系爭土資場成效應屬良好。而所謂『無重大缺失』，參酌系爭契約第10條罰則第2項：「乙方之缺點累計達50點以上，視為重大缺失，甲方得不予續約」之約定意旨，原告三年來配合政府政策守法經營、嚴守合約精神，用心管理，因為無任何缺點記錄，更無任何缺失，足認無重大缺失。從上揭罰則約定亦敘及關於本件續約與否之規定，就其文義反面解釋，即「乙方之缺點累計低於50點以下，不視為重大缺失」，此時被告即應予續約。
⒈系爭契約第10條罰則第2項約定，意指採購機關於原告經營
有重大缺失時，仍保有『得予』或『得不予』續約之權利。本條項反面解釋，即於原告之經營無重大缺失時，若採購機關仍係『得予』續約，無異於採購機關仍保有續約與否之權利，與原告之經營有重大缺失時，並無不同，而無實益，換言之，本條項罰則關於續約與否之反面解釋，不宜認採購機關於原告之經營無重大缺失時，仍『得』予續約，始符契約文義之真意，亦符合契約平等原則。
⒉反之，基於契約平等原則，前揭罰則之規定既敘及續約與否
，若原告之經營無重大缺失時，則課以採購機關續約之義務，如此解釋，不但符合契約相對性原則，亦符合契約平等原則。故依系爭契約第10條罰則第2項規定之文義反面解釋，原告之經營無重大缺失時，採購機關即應予續約，又系爭契約關於續約之規定，僅定於系爭契約第3條及第10條第2項，其適用先後優先順序，依後文優先於前文及後文補充前文之法理，系爭契約第10條第2項關於『續約』乙節，乃優先並補充系爭契約第3條規定適用之，可見被告有與原告續約之義務。
㈢系爭契約得依政府採購法第22條第1項第7款規定辦理限制性招標及系爭契約後續擴充續約：
⒈本件採購招標公告上關於「未來增購權利」部分固係空白，
惟關於系爭契約之後續擴充即續約之規定，則載於招標文件中補充說明書「經營管理期限，契約簽訂後七日內申報開工至93年2月底止。甲方得視其經營績效延長乙方之經營權」，可見關於系爭契約「未來增購權利」，確有記載於招標文件中之補充說明書內即符合後述行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）函釋所稱「於招標文件敘明」之情形，益徵被告於採購之初確有依原採購後續擴充之意。
⒉依公共工程委員會88年7月12日函主旨載明「貴中心事務性
勞務採購續約案，如已於原招標公告及招標文件敘明後續擴充之情形者，得適用政府採購法第22條第1項第7款之規定，如未敘明而原契約訂有續約條款者，得依原契約敘明之情形，採限制性招標。」是依該會前例意見，原招標公告或招標文件未敘明原採購之後續擴充者，惟於原契約訂有續約條款者，仍得採依限制性招標辦理。本件契約第3條後段之約定，即屬本件契約之續約條款。故依上揭該會函復意見，乃屬原契約訂有續約條款之情形，得採限制性招標辦理原採購之後續擴充。
⒊招標公告及招標文件就『未來增購後續擴充情形及上限之陳
述』未有敘明其情形，然依上揭該會函復意見指出，得依原契約敘明之情形辦理：
⑴由政府採購之性質觀之，本件固名為採購，卻迴異於一般政
府採購，然不論政府採購法第2條所定任何形式之採購，唯一相同者即由政府依其採購而支出金錢。惟依系爭契約第4條『契約價金之繳納』規定，採購機關非但毋庸支付契約價金，反之，則由得標廠商繳納權利金予採購機關，可見本件契約迴異於一般政府採購。
⑵有關『未來增購權利』之敘明，其主要涉及政府歲出預算之
編列、籌措及控制，故就原採購之後續擴充條件，關於金額、數量或期間須敘明其上限，以利於政府歲出預算之控管及免於原採購因社會情勢變異而增加支出預算。惟本件契約係由得標廠商繳納權利金予採購機關，故對政府歲出預算全然無涉。況依本件契約規定對於續約條件，其數量、金額亦已敘明其上限：
①數量部分：依系爭契約第2條『履約標的』訂明本件土石
方堆置可容納數量為50萬立方公尺（鬆方），是依上述規定，本件土石方堆置之數量，依其堆置場之面積、高程及主管機關許可等條件限制，於本件契約明定為『50萬立方公尺（鬆方）』，故本件契約之後續擴充其數量仍以場埋至『50萬立方公尺（鬆方）』為其上限。
②金額部分：系爭契約第3條文義觀之，所謂「延長經營權
」，乃指在原契約規定之條件下，採購機關得將廠商之經營權予以延長，而所謂原契約規定之條件，即係依原契約計算規定之權利金為延長經營權之條件，可見本件契約後續擴充關於金額部分，依上述文義說明，原則以原契約所訂條件為其上限，即不得低於原契約計算之權利金，採購機關保有核定續約權利性質，實與後續擴充金額上限之意旨不同，不涉增加支出預算之情形。
⑶綜上，系爭契約定有續約條款，依原契約敘明之情形，就後
續擴充之數量或金額等上限，亦有敘及，參諸該會前揭函復意見即可採限制性招標辦理契約後續擴充。被告執審計部台灣省花蓮縣審計室（下稱花蓮縣審計室）與該會前揭函復相左之意見，認本件契約後續擴充不宜採限制性招標辦理，實屬誤會，事實上，被告93年3月25日函詢公共工程委員會關於系爭契約擬以限制性招標辦理延長經營權疑義一文中，說明「、…（因無法預估工期內之營運量，致未敘明擴充之數量、金額及年限）…」，益見系爭採購確不同於一般屬預算性支出之採購，其後續擴充之條件，於採購之初，實無法預估其數量及金額。又關於系爭契約營運之數量，僅與原告營運之盈虧有關，對於被告依約為權利金之收取，實無關連，而無從於招標文件敘明擴充之數量及金額。
㈣花蓮縣審計室91年12月31日函全文中，僅最後一頁注意事項
7記載「經查合約第3條規定略以：甲方得延長乙方的經營權，甲方仍保有核定續約權利金之權利，經查招標公告並未聲明未來續約權利，核與政府採購公告及公告發行辦法第6條第1項招標公告應登載事項第3款略以：有保留未來增購之權利者，應事先聲明之規定未合」，然上揭文義係就被告辦理系爭採購其招標文件之缺失予以指摘，而非就系爭契約後續延長經營權乙事，表明不宜適用限制性招標，是被告以上揭函文，執為系爭契約後續擴充不得以限制性招標方式辦理，實乏其據，另上揭函文僅提及招標公告部分之缺失，對於其他招標文件有無敘及未來續約權利，則未置一詞，參諸公共工程委員會函載「㈠旨揭條款之適用，限於原有採購之後續擴充，且已於『原招標公告』及『招標文件』敘明擴充之期間、金額或數量者」之意見，花蓮縣審計室上揭函文所述，殊嫌不足，要難執此遽稱系爭契約後續擴充不得以限制性招標辦理，此外公共工程委員會93年4月5日函、法務部93年5月7日號函均未就本件得否採行限制性招標表示意見，被告以此拒絕與原告續約並無理由。
㈤本件招標公告未將擴充的詳細內容為記載，以致本件無法適
用限制性招標，此種過失應由被告承擔，換言之合約有續約之規定，但被告無法辦理是礙於政府採購法之規定，此種法律上之不能是可歸責於被告所致。
㈥原告因被告未依約辦理續約，受有購買大量機械投資及營業
上之損害，依民法第546條第1項規定請求機械賠償1,000萬元（如上述先位聲明一、㈢⒈所載）。並依民法第546條第1、3項、第226條第1項、第227條規定，請求如前述先位聲明
一、㈢⒉所載所失利益9,855,207元（以上請求如備位聲明第2項所示）。
三、並聲明：㈠先位聲明部分：⒈確認兩造間就系爭契約法律關係存在。⒉
被告應給付原告19,855,207元，及自94年4月1日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⒊第2項聲明部分，原告願供擔保，請准宣告假執行。
㈡備位聲明：⒈被告應與原告辦理系爭契約之續約手續，契約
存續期間為3年。⒉被告應給原告19,855,207元，及自94年4月1日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⒊第1、2項聲明部分，原告願供擔保，請准宣告假執行。
參、被告則以：
一、兩造於90年3月9日就系爭土資場簽訂工程合約，由被告提供坐落花蓮縣花蓮市○○段966、986、1051、1051-1、1023、1065地號土地，點交給原告經營管理其收受營建工程剩餘土方，期限自簽訂日起至93年2月底止，迨契約期限屆滿前，被告即於93年2月11日以府城建字第09300167870號函通知原告於93年2月29日滿期終止契約，又於93年3月1日以府城建字第09300284150號函通知原告該經營管理契約於93年2月29日屆期，請原告依契約規定申報竣工。惟原告認為有爭議，乃向公共工程委員會申請調解，被告為免新契約未簽訂前造成土資場使用空窗期，致使花蓮北區無土資場而影響廢棄土之棄置，乃比照前約委由原告暫時繼續營運至新契約簽訂止。嗣原告雖一再請求續約，然花蓮縣審計室認為不宜逕行與原告辦理限制性招標，被告又函請公共工程委員會及法務部解釋，均認逕行與原告辦理限制性招標有違政府採購法，被告遂通知原告訂於94年3月31日終止契約，並請原告停止營運及將現場機具遷離。由此可見，系爭契約業已終止，不容原告曲解該契約轉為不定期限繼續有效存在。
二、系爭契約第3條約定：「履行期限：自簽訂日起至93年2月底止，若乙方（即原告）經營成效良好無重大缺失時，甲方（即被告）得延長乙方的經營權，惟甲方仍保有核定續約權利金之權利。」姑不論依該契約之明文約定，乃被告在符合要件下，得延長原告的經營權，並未約定被告有續約的義務，原告亦無請求被告續約的權利。況該契約期限業已屆至，原告並無所謂「經營成效良好無重大缺失」之情形。蓋原告每期權利金並未如期繳納，且與訴外人威神企業有限公司有糾葛情事，亦無經營成效良好之事證。尤其，花蓮縣審計室、公共工程委員會及法務部函示意旨，均認系爭契約不符政府採購法以限制性招標辦理原有採購後續擴充之規定，被告乃予以終止契約，可見被告並無辦理續約之義務。原告不得以被告有辦理續約之義務為由，請求被告賠償損害及償還因處理系爭委任事務所支出之必要費用。
三、被告對原告並不負損害賠償責任，況原告所稱之損害額，完全出於片面憑空主張，不僅未敘明其確切之法律上之依據，亦未提出任何證據證明，且原告有諸多違約情事，更應對被告負賠償責任（被告已另行起訴請求，正由鈞院95年度重訴字第45號返還土地等事件審理中），不容原告濫行請求被告賠償。
四、被告不僅未有與原告續約之義務，更無從以判決方式強令被告與原告辦理續約手續，原告並未能提出任何法律上之依據說明其請求為有理由。況原告既主張兩造間之契約關係存在，則原告應依約給付被告權利金，始前後主張一致，不能反而請求被告賠償其損害。再者，原告僅繳納迄至94年3月31日止之權利金，縱認兩造間之契約如原告所稱未終止，則因原告未繳納該權利金，被告亦得據以終止契約，並請求原告賠償損害，原告不得一方面未繳納任何權利金，另一方面又主張契約關係仍存在。
五、被告對於公共工程委員會96年3月21日函復鈞院之內容，認為應屬正確，且應尊重該會以主管機關所持見解。依公共工程委員會及審計機關一致見解，均認為被告不得逕行與原告辦理限制性招標。故原告以被告應有辦理續約之義務，顯然違背法令之規定，應不足採信，原告之請求即屬無據等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決願供擔保請准宣告免為假執行。
肆、兩造不爭執之事實：
一、原告於90年2月23日經由公開招標程序標得系爭土資場之經營管理權，並於90年3月9日與被告簽定系爭契約，約定：履約期限自簽訂日起至93年2月底止，若乙方（指原告）經營成效良好無重大缺失時，甲方（指被告）得延長乙方的經營權，惟甲方仍保有核定續約權利金之權利（第3條）。原告所提工程合約為真正（即原證1，本院卷㈠79至88頁）。
二、系爭工程於90年2月8日之招標公告（本院卷211頁）上之「未來增購權利」為空白。
三、原告僅繳納系爭契約之權利金予被告至94年3月31日止，原告自94年4月1日起即無法進入系爭土資場為經營管理。
四、系爭契約及兩造往來之文書、政府機關之函文形式上為真正。
伍、得心證之理由：本件兩造所爭執之處，應在於：
一、原告主張其於系爭契約履約期限屆至前，經營成效卓著並無任何違規記點之重大缺失，符合系爭契約第3條後段延長經營權之要件，兩造契約關係仍然存在，是否有理？被告應依約辦理續約（即依契約第10條第2項反面解釋，應課被告續約之義務），是否有理？原告主張其「經營成效良好」，理由為：⒈權利金繳納正常。⒉無重大缺失：未曾有缺失遭依契約第10條第2項「缺點累計達50點以上，視為重大缺失」認定的情形，是否有理？
二、原告主張依⒈系爭契約「補充說明書」（本院卷㈠101頁）第3條記載「經營管理期限：契約簽訂後7日內申報開工，至93年2月底止，甲方（指被告）得視其經營績效延長乙方（原告）之經營權」，⒉公共工程委員會88年7月12日函（本院卷㈠217頁），⒊契約對續約條件之數量、金額已敘明上限，符合政府採購法第22條第1項第7款情事，得採限制性招標辦理原採購之後續擴充，是否有理？
三、被告於93年12月間陸續發函終止兩造契約並要求原告暫停營業，其終止契約是否合法？原告主張其因被告違法終止契約（原告認被告於93年3月25日函公共工程委員會，函文中已坦承被告確有疏失，本院卷㈠169頁），是否有理？
四、原告主張因被告終止契約不合法，原告受有購買大量機械投資及營業上之損害，依照民法第227條第1項、第231條第1項、第546條第1、3項規定（以上數請求權擇一勝訴即可）請求機械賠償1千萬元，及營業上損害（所失利益）9,855,207元，是否有理（如原告先位聲明第2項）？
五、原告主張因被告未依約與原告辦理續約，原告受有購買大量機械投資及營業上之損害，依照民法第546條第1、3項、第226條第1項、第227條規定（以上數請求權擇一勝訴即可）請求機械賠償1千萬元，及營業上損害（所失利益）9,855,207元，是否有理（如原告備位聲明第2項）？
六、原告所提請求損害賠償之文件（如原證15，本院卷㈡76至94頁）是否真正？與原告之請求是否有關聯？
陸、就前述爭點審酌如下：
一、按法律關係定有存續期間者，於期間屆滿時消滅，期滿後，除法律有更新規定外，並不當然發生更新之效果，地上權並無如民法第451條之規定，其期限屆滿後自不生當然變更為不定期限之效果，因而應解為定有存續期間之地上權於期限屆滿時，地上權當然消滅。（最高法院70年台上字第3678號判例意旨、最高法院69年度第7次民事庭會議決議可資參考）。本件系爭契約第3條約定：「履約期限：自簽訂日起至93年2月底止，若乙方（指原告）經營成效良好無重大缺失時，甲方（指被告）得延長乙方的經營權，惟甲方仍保有核定續約權利金之權利」，此為兩造所不爭，可見系爭契約定有存續期間，且綜觀系爭契約及附屬契約文件全文，並無系爭契約適用民法第451條之約定，依據前述說明，系爭契約於期限屆滿，且未獲被告延長經營權時，兩造契約間之法律關係即告消滅。原告固於92年12月24日函（本院卷㈠116頁）請求被告延長系爭契約履約期限，惟經被告於93年2月11日函覆（本院卷㈠117頁）：原告聲請續約事宜，不符政府採購法第22條有關限制性招標之規定，系爭契約應於93年
2月29日期滿終止契約，被告並於93年3月1日再函知原告系爭契約於93年2月29日屆期，請原告依契約約定申報竣工辦理驗收事宜（本院卷㈡40頁函參照），足見本件亦無民法第451條所定被告就原告繼續履約，不即為反對意思表示之情形；被告雖於93年5月7日、93年7月8日函（本院卷㈡41、42頁）告知原告為避免新契約未簽訂前造成系爭土資場使用之空窗期，仍比照前約委由原告暫時繼續營運至新契約簽訂止，及因原告就延長經營權向公共工程委員會申請調解，被告依法應俟調解結果再行辦理，而於調解程序終結後，被告再於93年12月23日函（本院卷㈡43頁）告知原告將於近期辦理原契約驗收及重新辦理委託經營管理招標事宜，並於94年3月22日函（本院卷㈡44頁）告知自94年3月31日終止與原告間之契約，足證被告係因原告向公共工程委員會申訴請求延長經營權及避免新契約未簽訂前造成土資場使用之空窗期，而使原告繼續經營，但前開函示均明白表示將於被告申訴程序終結後終止契約，已足使原告瞭解系爭契約之效力有隨時遭被告終止之可能，原告既依被告前開函示為據繼續經營管理系爭土資場，則系爭契約之履約期限已由當事人合意延長至原告所提申訴程序終結止，且被告得隨時終止契約，原告自不得適用民法第451條規定主張兩造契約關係繼續存在，被告於94年3月22日函告知系爭契約於94年3月31日終止，自屬合法有據。
二、按解釋意思表示，固須探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句（民法第98條規定參照），但所用之辭句業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨所用之辭句而更為曲解（最高法院86年度台上字第3042號判決意旨可參）。本件兩造所簽系爭契約第3條後段既約定：「若乙方（指原告）經營成效良好無重大缺失時，甲方（指被告）得延長乙方的經營權，惟甲方仍保有核定續約權利金之權利」，依契約文義及辭句，可見簽約當時兩造之真意就是否延長原告之經營權，保留由被告核定之權利，被告並無應與原告續約之義務；況前開契約第3條約定，須原告「經營成效良好且無重大缺失」之情形下，被告始得考慮是否延長原告之經營權，原告復自承其是否符合「經營成效良好且無重大缺失」之要件，可自其權利金繳納是否正常作判斷依據，而原告於系爭契約履約期間，應繳予被告之各期權利金並未依限繳納，有被告所提被告91年4月12日函（本院卷㈡36頁）中所載被告收受原告所繳「逾期罰鍰支票」，及花蓮縣審計室91年12月31日函及所附系爭土資場之興建及委託民間經營管理進行審核通知書（本院卷㈠254至271頁）內所載可憑（本卷卷㈠258頁記載：該廠商各期權利金繳納，第1、第2期權利金均有逾期繳納之不正常情形）可參，足見縱依原告之認定標準，其就系爭契約履約情形，亦不符合「經營成效良好且無重大缺失」被告得予續約之情形，是原告主張被告依系爭契約第3條約定應與原告續約，顯與契約約定不符。
三、按機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：原有採購之後續擴充，且已於原招標公告及招標文件敘明擴充之期間、金額或數量者，政府採購法第22條第1項第7款定有明文。花蓮縣審計室91年12月31日函及所附審核通知書，其中記載「經查招標公告並未聲明未來續約權利，核與政府採購公告及公報發行辦法第六條第一項招標公告應登載事項第三款略以：有保留未來增購之權利者，應事先聲明之規定未合」（本院卷㈠267頁），上開函文雖未明白揭示系爭契約不得採行限制性招標，惟已就本件招標公告並未記載保留未來增購之權利一事為指正，被告為行政機關，基於依法行政之原則本於法之確信，既認為本件不符政府採購法第22條第1項第7款所定得為限制性招標之規定，即不得逕與原告簽訂新契約。又本院依原告聲請函請公共工程委員會說明：⒈系爭契約補充說明書第3條及系爭契約第3條「延長經營權」是否為原有採購之後續擴充？⒉得否依政府採購法第27條規定以限制性招標辦理續約？公共工程委員以96年3月21日函覆稱：⒈系爭契約補充說明書第3條及系爭契約第3條所載「延長乙方之經營權」相關條件，似為原有採購之後續擴充，⒉採購契約期滿後，機關如洽原得標廠商延長經營權，屬限制性招標，須符合政府採購法第22條第1項各款情形之一之要件。例如依該法第22條第1項第7款辦理者，應以原招標公告及招標文件已敘明擴充之期間、金額或數量為限。經查本案之90年2月8日招標公告及其90年2月9日更正公告，並未敘明未來增購權利，不符合該款規定。（本院卷㈡135至136頁函參照），可見本件確無法依政府採購法第22條第1項第7款採行限制性招標，逕延長原告之經營權，與原告續約，故原告此部分主張並不可採。
四、原告另主張本件招標公告未將擴充的詳細內容為記載，以致本件無法適用限制性招標，此種過失應由被告承擔，原告因無法續約所受之損害被告亦應負責云云，惟查原告為一專業廠商，對於相關政府採購法令應當有一定程度瞭解，對於原招標公告及招標文件之內容，應於審慎評估確定能接受後始行投標，故上開招標公告及招標文件內容，原告於投標及締約時知之甚詳，事後因不符合政府採購法令而無法與被告續約之情事即不可歸責於被告，是原告此部分之主張，亦無可取。
五、綜上所述，被告終止契約合法有據，且依法不得以限制性招標之方式逕與原告續約，故原告主張被告終止契約不合法，其受有購買大量機械投資及營業上之損害19,855,207元，即屬無據。況依系爭契約第6條第3、4項約定：「乙方（指原告）應自備機具、器具將運達工程剩餘土石整平夯實，乙方負責經營管理所使用機、器材設備……概由乙方自行負責籌措辦理」（本院卷㈠81頁契約參照），原告既受被告委託經營管理系爭土資產，其依約須具備相關機具、器械以履行契約，原告自應將相關機具、器械之支出納入其履約成本，且原告為一專業公司，得本於其專業知識評估其履約獲利情況而決定是否參與競標暨決定合理權利金，且契約既已明定經營權之延長與否被告保有最終決定之權限，原告投標時自應將如將來未獲延長經營權時列入考量而審慎評估此經營風險，故相關器械、機具應評價為原告之履約成本，而不應認為係原告處理委任事務支出之必要費用，原告自不得向被告請求償還。
柒、從而，原告㈠先位聲明請求⒈確認兩造間就系爭契約法律關係存在，⒉依民法第第227條第1項、第231條第1項、第546條第1、3項規定請求被告給付19,855,207元及法定遲延利息，㈡備位聲明請求⒈被告應與原告辦理系爭契約之續約手續，契約存續期間為3年。⒉依民法第546條第1、3項、第226條第1項、第227條規定請求被告給付19,855,207元及法定遲延利息，均無理由，應予駁回，原告之訴既經駁回，其假執行之聲請已無依據，應併予駁回。
捌、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，均無礙勝負判斷，爰不一一論列，附此敘明。
玖、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中華民國96年5月25日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法官楊碧惠上列正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
中華民國96年5月25日
法院書記官黃倪濱