裁判字號：最高行政法院109年上字第529號判決
裁判日期：民國110年05月14日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決109年度上字第529號上訴人 田臨文
陳正文 陳淑嬿 邱震鐘 邱旭毅 共同訴訟代理人蔡鈞傑律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年3月19日臺北高等行政法院108年度訴字第817號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人原為 黃景茂 ， 嗣變 更為黃一平，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、上訴人田臨文、陳正文分別為臺北市○○區○○○路000巷26號10樓、同巷28號7樓（下分稱系爭26號10樓、系爭28號7樓）建築物之所有人；上訴人陳淑嬿、邱震鐘、邱旭毅（下稱陳淑嬿等3人）則為同巷26號5樓（下稱系爭26號5樓）建築物之共有人（上述3建築物合稱系爭建物），坐落之同區○○段87-2地號土地（下稱系爭土地），位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年5月22日北市都築字第10633072200號函、第10633072300號函、第10633071800號函（下合稱106年5月22日函）通知上訴人改善，繼以107年2月6日北市都築字第10730205800號函、第10730205900號函、第10730205500號函通知上訴人，將於107年3月5日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃分別以107年3月7日北市都築字第10732311700號函、第10732311800號、第10732311400號函（下合稱107年3月7日函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。經被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，分別以107年11月27日北市都築字第10760417531號裁處書、同日北市都築字第10760417541號裁處書、107年11月26日北市都築字第10760417491號裁處書（以上3裁處書合稱原處分）各處上訴人田臨文、陳正文、陳淑嬿等3人，新臺幣（下同）100,000元、150,000元、100,000元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，分別經108年5月13日府訴二字第1086102481號、第1086102478號、第1086102468號訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，遂提起行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明請求原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠系爭建物坐落之土地，位於83年計畫案街廓編號A4範圍內，明定係商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，而非供住宅使用，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，亦未容許供住宅使用；又92年計畫案仍明定「㈣街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第1種商業區之使用組別。」；復依105年計畫案，仍維持92年計畫案關於系爭建物所在A4街廓不得供住宅使用之規定，並未變更。而系爭建物所在地上10層、地下3層之大樓，係經臺北市政府工務局於93年5月7日核發93使字第0156號使用執照，是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用，上訴人將系爭建物作為住宅使用，與上開都市計畫於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。又被上訴人曾以106年5月22日函通知上訴人：系爭建物坐落之土地，前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）現勘有供住宅使用事實，始據以同意依住家稅率課徵房屋稅，惟依該分區都市計畫書，不准作住宅使用；倘現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語。是上訴人即知悉其將系爭建物供作住宅用途係屬違法，而仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為。另大彎北段裁處作業原則，係該府為協助被上訴人就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，其第2點及第5點規定則是在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被上訴人自得作為處分的依據。因系爭26號10樓、系爭26號5樓建物面積分別為154.10㎡、151.96㎡，應適用級距3之裁罰基準；系爭28號7樓建物面積為199.65㎡，應適用級距4之裁罰基準，而分別以原處分對上訴人田臨文、陳正文、陳淑嬿等3人各裁處100,000元、150,000元、100,000元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，尚無違誤。㈡稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，上訴人主張系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其對於系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴云云，並非可採。另土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計畫。上訴人以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生信賴云云，仍難憑採。系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，系爭26號10樓、系爭28號7樓、系爭26號5樓建物分別位於地上10層、7層、5層，該樓層之用途為一般事務所，並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，不得作為上訴人信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。至上訴人主張戶籍將「大彎北段」納入一節，縱然屬實，也無法變更系爭建物所在A4街廓不得供作住宅使用的使用分區管制。此外，被上訴人亦無任何表現於外之行政行為，足使上訴人信賴系爭建物得作住宅使用，且其係因查得上訴人向稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住家用稅率課徵房屋稅，嗣通知上訴人將前往系爭建物現場會勘，惟未獲上訴人配合，復通知上訴人提出系爭建物未作住宅使用之事證供核及陳述意見後，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無上訴人所指違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則、明確性原則，及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條等規定之情事。況被上訴人前即以106年5月22日函就系爭建物合法使用進行行政指導，自斯時起，上訴人明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有違章故意。而行政罰法第8條但書關於減輕或免除處罰之前提要件，在於欠缺違法性認識，亦即不知法律所禁止或要求應為之行為為何而言，上訴人經行政指導後已明知系爭建物不得作為住宅使用，對於法律所禁止之行為應有所認識，其仍將系爭建物作為住宅使用，自無行政罰法第8條但書規定之適用。至上訴人主張宜華國際股份有限公司另有與本件爭議相雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案及「潤泰京采」案，均經臺北市政府修改都市計畫內中原不得作住宅使用之限制，有違平等原則云云，惟該等因特定情事而變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地。㈢系爭建物坐落基地，自83年計畫案即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，92年計畫案、105年計畫案亦無變更，然上訴人購買後作住宅使用迄今，且經被上訴人以106年5月22日函通知後，上訴人即知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善；則被上訴人經臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，分別於107年11月26日、11月27日作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對上訴人違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰，所適用之法律，於上訴人將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被上訴人亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯及既往原則及司法院釋字第620號解釋意旨之情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之大彎北段裁處作業原則，係臺北市政府為協助被上訴人就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非被上訴人裁處上訴人罰鍰之法律依據，亦無違反法律不溯及既往原則。㈣臺北市土地使用分區管制自治條例乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之臺北市土地使用分區管制自治條例關於商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。是現行臺北市土地使用分區管制自治條例中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。又臺北市土地使用分區管制自治條例原名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，自72年4月25日即制訂發布，100年7月22日始修正名稱如上。依上開規定可知，於72年4月25日臺北市土地使用分區管制規則制訂發布前，違反分區使用之土地或建築物而屬於同規則第93條第3類者，得繼續使用至新建為止；但於該規則制定發布後始違反分區使用者，則無適用第94條第2款之餘地。系爭建物係於93年始建造完成而違反分區使用，顯無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款之適用。另上訴人為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅。被上訴人審認上訴人將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分分別對上訴人田臨文、陳正文、陳淑嬿等3人，各裁處100,000元、150,000元、100,000元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合等語，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：
(一)依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：
「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市○○○○○區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市○○○○○區管制自治條例」（最近一次之修正為110年2月5日）。
(二)準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
(三)查83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區係依據81年主要計畫案之計畫目標與構想，土地使用分區有住宅區、商業區、工業區及娛樂區。而該81年主要計畫案「拾、計畫容納人口：本計畫區預計容納人口為22,000人，計畫人口係考量細部計畫規劃佈設必要公共設施與計畫道路後之住宅區面積概算。未來計畫區內之商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管制。」此分別有上開計畫案在卷可按。是81年主要計畫案及83年計畫案均已明定該計畫區內之土地使用分區，有住宅區、商業區、娛樂區及工業區4種，各該都市計畫案依法本得對各使用分區有所規範及管制，各該計畫案內有關對住宅區之管制，依相關對住宅區之規定，同理，各該計畫案內有關對商業區之管制，依相關對商業區之規定，二者不容混淆，亦不容將相關對住宅區之規定，解讀為商業區內得作住宅使用之規定，上訴意旨一再混淆二者，指摘原判決違法，殊不足採，合先指明。
(四)承上開81年主要計畫案明定除住宅區外，其餘商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管制之意旨，83年計畫案明定計畫區內之商業區、工業區及娛樂區均不擬容納居住人口，僅於住宅區內，依其性質係住商混合使用、供住宅使用及供拆遷安置專案住宅使用，以計畫每人使用住宅樓地板面積25平方公尺，復依其面積分別計算規定容納人口為3,420、8,490、11,030人，合計22,940人；83年計畫案復以為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係臺北市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區，乃訂定配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點(下稱管制要點)，第1點土地及建築物之使用(一)規定：「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地使用組別如附表1『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」（表1關於街廓編號A4部分列於「商業區」之「供一般商業使用」使用類別，許可組別不包括獨立、雙併或多戶住宅）及(三)規定：「街廓編號A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、A13之商業區(供一般商業使用)，為供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用，不得供作住宅使用。」嗣該府以92年計畫案變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1點土地及建築物之使用(一)容許之土地使用組別修訂如附表1(許可使用組別不包括獨立、雙併或多戶住宅，並表明不准許住宅使用)及(四)規定：「街廓編號A3-A13之商業區(供一般商業使用)，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區(供一般商業使用)，比照臺北市○○○○○區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區(供一般商業使用)比照臺北市○○○○○區管制規則第1種商業區之使用組別。」再以105年計畫案變更修訂管制要點關於北段地區部分，第1點土地及建築物之使用(四)規定：「本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區(供一般商業使用)』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市○○○○○區管制自治條例第3種商業區之使用組別。」此分別有上開計畫案在卷可按。
(五)據上可知，臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制。臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市○○○○○區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。復由上開管制要點內容可知，臺北市政府自83年計畫案起，即於其轄區系爭土地所在之都市計畫範圍內，認為土地有合理使用之必要，依都市計畫法臺北市施行細則第25條之規定，按都市計畫法第23條規定之程序擬定細部計畫，就該計畫案範圍內商業區街廓編號A4，其土地及建築物之使用規定供地區性之商業、一般零售業及辦公室空間使用為主，不准許住宅使用事項所為之規定，核屬都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫（細部計畫）所定使用組別使用，倘於商業區有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。又系爭土地所在之商業區街廓編號A4不准許住宅使用，使用許可組別亦明確不包括獨立、雙併或多戶住宅，則自無再適用依都市計畫法臺北市施行細則第26條授權之臺北市○○○○○區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地。上訴意旨主張系爭都市計畫案不准許住宅使用之規定，牴觸都市計畫法、臺北市○○○○○區管制規則(自治條例)及81年主要計畫案；又臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市○○○○○區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，被上訴人據以援引作為本件裁罰上訴人依據，違反法律優越原則；再被上訴人違法逾越適用臺北市土地分區管制自治條例（規則）第2條第30款至第34款及第21條至第24條等規定，擴張解釋都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條之1第2款規定等詞，據以指摘原判決違法，核係其主觀之法律意見，尚無足採。上訴意旨復指摘原判決未依本院104年度判字第373號判決意旨，審酌被上訴人未提出違反臺北市○○○○○區管制自治條例之情節云云，亦屬誤解。再上訴人無視81年主要計畫案已明文商業區不容納人口，復混淆使用分區與公共設施之劃設目的，以本商業區之劃設既有預留各級學校使用，倘無作為住宅區有居住及學區需求，何來如此劃設云云，其主張自無可採。
(六)復依都市計畫相關法令所為之土地使用分區管制，係為實現都市計畫法「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展」之立法目的(都市計畫法第1條)，而以依法發布之都市計畫「在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃」(都市計畫法第3條)，商業區「為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利」(都市計畫法第35條)，住宅區則「為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」(都市計畫法第34條)，劃分各使用分區且管制使用即在於追求都市之有計畫發展，上訴人所稱住宅使用係屬規模較輕之方式，依舉重以明輕之法理，在本質上不違反商業使用下具合法性，所謂商業之便利應係指都市計畫考量「面臨道路劃設寬窄」之設置，與可否當住宅使用無關云云，均屬其主觀之意見，不足採信。此外，在行政訴訟法第2編增訂第5章都市計畫審查程序規定前，因受限於撤銷訴願及撤銷訴訟須以行政處分為程序標的，是都市計畫之內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，乃認定其屬行政處分之性質，並基於有權利即有救濟之憲法原則，許其就該部分提起行政爭訟以資救濟，惟得否認為行政處分許其爭訟，與是否該當都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依該法所發布之命令實屬二事，是上訴意旨主張依司法院釋字第156號及行政訴訟法第237條之18（上訴意旨誤載為237條之8）第1項規定，可見都市計畫之定性屬「行政處分」，原判決竟將105年計畫案定性為都市計畫法第79條規定之「命令」，有判決不適用法規之違誤云云，亦核係其主觀之法律見解，並不可採。至上訴人於上訴時所執臺北市政府84年9月27日府都二字第8406377號發布之「修訂臺北市主要計畫商業區（通盤檢討）計畫案」，與本件83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案所涉都市計畫商業區，究有何關連性，未據上訴人指明，其據此指摘原判決違背法令，亦不足採。又依上訴人所引內政部87年10月14日（87）台內營字第8708034號函釋意旨觀之，其前提應係都市計畫土地使用管制事項，不符直轄市政府所訂定土地使用分區管制規則之規定，始有因管制規則之修正未能符合時，應配合辦理都市計畫變更之情。惟本件如前所述，系爭都市計畫關於A4街廓的使用分區管制規定，既無違反相關規定情事，自與上開函釋所指情形不同，上訴意旨據此指摘原判決違法，亦有誤會。
(七)再依都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
(八)經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，經被上訴人以106年5月22日函通知上訴人改善，復以107年3月7日函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，因系爭26號10樓、26號5樓建物面積分別為154.10㎡、151.96㎡，應適用級距3之裁罰基準；系爭28號7樓建物面積為199.65㎡，應適用級距4之裁罰基準，而分別以原處分對上訴人田臨文、陳正文、陳淑嬿等3人，各裁處100,000元、150,000元、100,000元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
(九)查系爭建物位於都市計畫商業區，依83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用，已如前述。而系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」，系爭建物分別位於地上10層、7層、5層，該樓層之用途為一般事務所。上訴人購買系爭建物之初，應可得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制，且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月22日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，最晚自此時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能。上訴意旨主張其有信賴基礎外觀存在，被上訴人以105年計畫案作為系爭建物限制住宅使用之依據，牴觸信賴基礎而為法規溯及既往之適用，原判決論斷與卷內證據不符，且與行政程序法第4條、第9條及納稅者權利保護法第11條第1項規定衝突，並牴觸憲法及行政法上信賴保護原則之適用云云，核係其主觀之法律意見，難以憑採。
(十)綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年5月14日
最高行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官蕭惠芳法官王俊雄法官林妙黛法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國110年5月14日
書記官陳映羽