裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第436號判決
裁判日期：民國101年07月31日
裁判案由：申請閱覽卷宗
臺北高等行政法院判決
101年度訴字第436號101年7月18日辯論終結原告 劉祺心 被告臺北市立南門國民中學代表人 李珀玲 （校長）住同上訴訟代理人 施俊吉
喬正一 律師上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服臺北市政府中華民國
101年1月12日府訴字第10109005700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為被告之教師，其中華民國（下同）98學年度成績考核經被告審認符合公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱考核辦法）第4條第1項第2款規定，核定原告晉年功薪一級並給與半個月薪給總額之一次獎金，原告不服，向臺北市教師申訴評議委員會（下稱北市教評會）提出申訴，經該會以100年8月24日府教中字第10040780900號函送評議決定：「本案申訴無理由，駁回。」嗣原告以其擬向教育部提起再申訴需相關資料為由，於100年9月16日向被告申請其98學年度成績考核資料、會議紀錄等，經被告以100年9月20日北市南門中人字第10030520300號函復否准所請（下稱原處分），原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告依政府資訊公開法之規定向被告申請提供原告98學年度
成績考核委員會會議紀錄及相關資料，被告拒絕提供，實屬違法：
⒈原告申請之資訊為政府資訊：
按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」原告向被告申請閱覽之98學年度教職員工成績考核會議中，針對原告98學年度成績資料考核之各項資料，所調查之證據及依據、會議記錄，及原告98學年度之成績考核表，皆屬被告於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片……等媒介物得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息，因而屬於政府資訊，殆無疑義。
⒉政府資訊應依政府資訊公開法主動公開或應人民申請提供之：
為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，政府資訊應依政府資訊公開法主動公開或應人民申請提供之。政府資訊公開法第1條、第5條訂有明文。政府資訊公開法第1條、第3條、第5條，為保障人民知的權利，承認人民有向政府機關請求提供政府資訊的一般性資訊請求權，凡無須主動公開之政府資訊，於受請求時應被動公開；詳言之，政府機關對於「人民申請時」所持有或保管之政府資訊，除有政府資訊公開法第18條第1項所定豁免公開之情形者外，概應依申請而提供。使人民得以獲悉政府機關持有或保管之資訊，俾政府決策得以透明，弊端無所遁形，進而落實人民參政權。因此，被告應原告之申請而提供。
⒊被告和訴願決定認為原告所申請之政府資訊屬於政府資訊
公開法第18條第1項第3款為「政府機關做成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，因而不予提供原告閱覽，實屬誤解法令：
按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」得豁免公開，乃在保障機關作成決定得為翔實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開，但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性，此可參酌最高行政法院99年度判字第579號判決。又依法務部99年2月26日法律決字第0999007302號函「政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，政府機關做成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業之政府資訊，應限制公開或不予提供，其立法意旨係因該等政府資訊，如予公開或提供，有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供。」原告請求被告提供的資訊，是98學年度的資訊，被告早已做成意思決定，其公開已無礙被告最後決定之作成，是以，原告請求閱覽被告之擬稿或其他準備作業，以檢視被告作成決定之合理性，應屬合法，被告不得拒絕。
⒋原告申請閱覽之資料，均為原告之相關資料，不屬於個人
隱私或第三人機密，若涉及第三人姓名，將之隱去即可，被告拒絕提供，違反政府資訊公開法第7條之規定。
㈡並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應就
原告於100年9月16日申請，作成提供98學年度被告教職員成績考核會議記錄、98學年度關於原告考核資料及原告98學年度成績考核紀錄表供原告複製之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：㈠政府資訊公開法為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另
有規定者，自應優先適用。又因政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，該政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依其程序，申請政府機關提供；倘有法定情形，政府機關亦得不予提供。至於行政程序法規定之申請閱覽卷宗請求權，乃指「特定之行政程序中」當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資訊公開之對象，並非一般大眾，僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬「行政程序中之個案資訊公開」；於特定情形，行政機關並得拒絕閱覽、抄寫、複印或攝影；自與政府資訊公開法立法目的不同。
㈡又政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資
訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟若對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰有政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定。因此政府機關之內部意見等，不論在作成最後決定前後，除對公益有必要，均在限制公開及不提供閱覽之列。
㈢原告於100年9月16日向被告申請98學年度教師成績考核之
各項資料、所調查之證據，會議紀錄及成績考核表等。按公立高級中等以下學校編制內專任合格教師之成績考核，應組織成績考核委員會，由被告人事室將各項應用表件詳細填妥，並檢附有關資料送成績考核委員會初核。成績考核委員會執行初核時應備置紀錄，並應審查受考核人數、受考核教師平時考核紀錄、工作成績、勤惰資料、品德生活紀錄及獎懲紀錄等。成績考核委員會完成初核，應報請校長覆核，校長對初核結果如無不同意見時，被告應將教師成績考核結果，於每年9月30日前分別列冊報主管教育行政機關核定後，由學校以書面通知受考核教師，並附記不服者提起救濟之方法、期間及受理機關，公立高級中學以下學校教師成績考核辦法（下稱考核辦法）第2條、第8條、第11條至第16條定有明文。原告申請被告提供其98學年度教師成績考核之各項資料、所調查之證據，會議紀錄及成績考核表，依前揭考核辦法第2條、第8條、第11條至第16條規定，屬於被告99年8月31日北市南門中人字第09930487600號98學年度教師成績考核通知書所作行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，應不予提供原告申請閱覽，觀諸政府資訊公開法第18條第1項第3款及法務部99年2月26日法律決字第0999007302號函釋意旨自明。
㈣再者，原告主張被告違反政府資訊公開法第7條主動公開合
議制機關之會議紀錄。按政府資訊公開法第7條所稱合議制機關，依同法第7條第3項規定，係指依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，被告教師成績考核委員會，係依據考核辦法第8條規定所組成，非屬依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，故有政府資訊公開法第18條第1項第3款、第6款之適用，此觀諸政府資訊公開法第7條第1項第10款、第7條第3項及法務部95年7月12日法律決字第0950026112號函釋意旨自明，且此部分資料僅涉及原告個人私益，與公益無關，不應公開，如公開對於考核程序中表達意見之成員將造成其困難並妨礙其權益。故教師成績考核委員會之會議紀錄，應不予提供原告申請閱覽。
㈤另對於教師之成績考核，應根據確切資料慎重辦理，辦理考
核人員對考核過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處，其影響考核結果之正確性者，並得予以撤銷重核，此有考核辦法第19條第3項定有明文。是依上開之說明，被告依法自應嚴守秘密，倘予以公開或提供，勢必將造成被告校內日後考核作業上之困擾甚鉅。
㈥並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」政府資訊公開法第1條、第2條定有明文。
㈡查原告為被告之教師，其98學年度成績考核經被告審認符合
考核辦法第4條第1項第2款規定，核定原告晉年功薪一級並給與半個月薪給總額之一次獎金，原告不服，向北市教評會提出申訴，經該會以100年8月24日府教中字第10040780
900號函送評議決定：「本案申訴無理由，駁回。」嗣原告以其擬向教育部提起再申訴需相關資料為由，於100年9月16日向被告申請其98學年度成績考核資料、會議紀錄等，經被告以原處分否准所請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有臺北市教師申訴評議委員會評議書（見原處分卷第10頁至第16頁）、申請書（本院卷第11頁）、原處分（見本院卷第12頁）及訴願決定書（見本院卷第13頁至第15頁）可證，堪認為真實。
㈢原告原主張依行政程序法第46條及政府資訊公開法之規定，
被告應就其100年9月16日申請，作成提供98學年度被告教職員成績考核會議記錄、98學年度關於原告考核資料及原告98學年度成績考核紀錄表供原告複製之行政處分。嗣於101年7月18日言詞辯論期日表明，不再主張依行政程序法第46條請求，僅主張依政府資訊公開法請求。茲就原告請求是否有理，分述如下：
⒈政府資訊公開法於立法當時，依該法第2條立法理由，已
將之定位為普通法，是其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。而行政程序法第1章第7節（第44條至第47條）以「資訊公開」為名，然其規範內容與政府資訊公開法有別。行政程序法第44條、第45條係參考美國立法例之資訊公開規定，屬「一般性」之政府資訊公開，旨在藉由政府資訊之公開，便利一般民眾共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。而第46條則係於處理「特定個案」時，特別針對主管行政機關所為之要求，係為保障個人閱覽卷宗權利，兩者法源有別，目的亦非一致。而行政程序法第44條、第45條規定，於94年修正時刪除，並以政府資訊公開法取而代之，然第46條規定並未刪除，據此可知政府資訊公開法所欲規範者，乃為「一般性之政府資訊公開」，而無意處理涉及特定個人權益（例如：行政救濟權益）相關的卷宗閱覽請求權。是以，政府資訊公開法第3章規範之「申請提供政府資訊」，在性質上是屬於「一般性之被動資訊公開」，應與行政程序法第46條規定「特定個案之被動資訊公開」，嚴加區別。本件原告申請被告提供之資料，核屬「特定個案之被動資訊公開」，與「一般性之被動資訊公開」無涉，其主張依政府資訊公開法請求提供該等資訊，容屬誤解。
⒉況政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「（第1項）
政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……（第3款）政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」參諸該條款之立法理由明揭「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，故應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡」等語，是以，無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，做為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾（最高行政法院100年度判字第2222號判決、101年度判字第171號判決同此見解，可資參照）。查公立高級中等以下學校編制內專任合格教師之成績考核，應依考核辦法辦理，考核辦法第2條有明文規定。又，辦理教師成績考核，應組織成績考核委員會，人事人員辦理教師成績考核前，應將各項應用表件詳細填妥，並檢附有關資料送成績考核委員會初核，考核辦法第8條、第11條亦分別訂有明文。本件原告請求被告提供之98學年度被告教職員成績考核會議記錄、98學年度關於原告考核資料及原告98學年度成績考核紀錄表，核屬被告依前開考核辦法作成98年度教師成績考核決定前之擬稿及其他準備作業文件，且與公益無涉，被告認為依前開規定不予提供，於法並無違誤。原告主張前開規定係指在政府機關「尚未」作成意思決定前，不得提供或公開，至於在政府機關作成意思決定後，即應公開云云，自屬誤解。⒊原告另主張原處分違反政府資訊公開法第7條規定，惟按政
府資訊公開法第7條第1項第10款規定：「（第1項）下列政府資訊，除依第十八條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……（第10款）十、合議制機關之會議紀錄」。原告請求提供之98年教職員成績考核會議紀錄，因依第18條規定不予公開，已如前述，是本無需依政府資訊公開法第7條第1項第10款主動公開。況所謂「合議制之會議紀錄」，依同條第3項規定，係指「由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單」。而被告教師成績考核委員會，係依據考核辦法第8條規定所組成，非屬依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，原告主張原處分違反政府資訊公開法第7條規定，亦非可採。
㈣從而，被告否准原告申請，於法並無違誤。訴願決定遞予維
持，亦無不合。原告提起本件課予義務訴訟，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年7月31日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官洪慕芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年7月31日
書記官陳又慈